走包容性綠色發展之路 推進民族地區縣域經濟的后發趕超

鄭長德/ZHENGCHANGDE

四川省廣元市人，經濟學博士，現任西南民族大學經濟學院院長、教授（二級）、博士生導師、博士后合作導師，國家社科基金重大項目首席專家。四川省學術與技術帶頭人，四川省教學名師，國家民委決策咨詢委員會委員，2013年入選國家民委領軍人才計劃。長期從事中國少數民族經濟、區域經濟學和金融學的教學科研工作。 先后主持、主研國家、省部社會科學基金項目20多項，出版著作20余部，多項科研成果獲省部級獎勵。

在過去的30多年里，作為我國貧困人口最集中分布地區的民族地區，在國民經濟高速增長的驅動下，經濟社會發展和反貧困取得了很大的成就。但在經濟高速增長的過程中，發展方式粗放，不平等在擴大，同時引起了嚴重的環境問題。導致不平等上升和環境破壞的關鍵因素是不平衡、不可持續、排他性的和不安全的發展模式。

在新時期，民族地區在全國的發展位，要求必須“后發趕超”和“發展轉型”（沒有民族地區的全面小康，就沒有全國的全面小康），民族地區在全球和全國的生態位，要求必須加快生態文明建設，走可持續發展之路。因此，新時期，民族地區的發展必須轉變發展模式，使發展的結構基礎更加廣泛、更加包容、更加平衡、更加可持續、更加安全，實現包容性的、平衡性的、可持續的和安全的發展，走綠色包容性發展之路。

包容性綠色發展的要義

什么是包容性綠色發展？包容性綠色增長是包容性增長和綠色增長兩個發展理念的整合，它要求增長必須是包容性的，是可持續的，必須是對環境無害的。

——包容性增長。包容性增長是機會平等的增長。包容性增長有四個屬性：機會、能力、增長或獲得和安全。

圖1：包容性增長的四個屬性

——綠色增長。綠色增長是可持續發展的基本組成要素。綠色增長目的在于獲得堅實的增長，而不陷入不可持續的模式。綠色增長是使得增長過程中資源高效、清潔和更有彈性（復原）而不必降低增長。綠色增長要求經濟增長必須考慮生態環境容量和資源承載力。綠色增長有3個要素：效率、清潔和能復原（彈性）增長。

圖2： 綠色增長的屬性

——包容性綠色增長。包容性綠色增長是可持續的和包容性的增長，強調經濟發展軌跡在改進人類福利和社會公平同時降低環境風險和生態不足的必要性和機會，旨在實現經濟、社會和環境可持續間的相輔相成的“三贏”。

民族地區走包容性綠色發展之路的必要性

民族地區走包容性綠色發展之路，是由民族地區在全國的發展位和生態位及自身發展特性所決定的。

進入新世紀以來，在中央政府及各地方政府的大力支持下，經過民族地區各級政府和各族人民的努力，民族地區經濟實現了高速持續的增長，道路交通、電力供應、通訊設施等經濟基礎設施得到了根本改進，民族地區的經濟機會迅速擴大。但與發達地區比較，民族地區的發展差距還很大，屬于發展中經濟體的欠發達經濟。這樣一種在全國的發展位，意味著民族地區必須“后發趕超”和“發展轉型”，因為沒有民族地區的全面小康，就沒有全國的全面小康。

同時，民族地區在全球和全國的生態位上，屬于亞洲和中國的生態核心區，地處大江大河的中上游，本身生態極度脆弱，禁止開發區和限制開發區比重高，增長—減貧—生態關系復雜。這就要求民族地區必須加快生態文明建設，把生態環境的可持續性放在發展的重要位置。

而從民族地區的發展特點上看，一是經濟增長的動力基礎較窄，主要是由資源密集型產業和政府投資驅動的增長，以外延式增長為主，增長對就業的吸納能力有限；二是民族地區依然是中國貧困人口集中分布地區（全國14個集中連片特困地區，民族地區有11個），貧困發生率高，貧困類型和致貧要素復雜，尤其絕對貧困和脆弱人群的貧困依然嚴重，減貧任務還相當艱巨。三是民族地區內部的垂直不平等和水平不平等在上升。目前，民族地區是全國城鄉差距和區域差距最大的地區。這種差距的擴大除了稟賦條件的相對惡劣外，政府實施的地區不平衡發展政策所帶來的經濟機會分布差異是重要原因。四是民族地區基本公共服務供給不僅總量不足，而且結構性問題嚴重，供給質量差，與發達地區和大城市的差距大，這種差距的存在擴大了民族地區與其他地區居民抓住機會的能力。五是內在脆弱的生態平衡，在大規模的資源開發和外延式的增長模式下，失衡嚴重，造成了一系列的全域和地方環境問題，生態修復和復原難度大。六是自然災害頻發，抵抗自然災害和環境威脅的能力弱。七是受多種因素影響，民族地區存在多個層面的社會排斥問題，如婦女、兒童等。

民族地區包容性綠色發展的路徑選擇

新世紀的第二個10年，是我國發展的重要戰略機遇期，西部大開發也已經進入了一個新的階段。同時，新世紀的第二個10年，也是加快少數民族和民族地區經濟社會發展、實現各民族共同繁榮發展的重要戰略機遇期，民族地區發展處于新的階段。在新的階段、新的起點上，面對經濟增長減貧效應弱化、收入分配惡化和環境惡化等問題，民族地區應走包容性綠色發展之路。

要達成包容性綠色發展，需要持續擴大經濟機會，使經濟機會均等分布，提供最低經濟福利和確保環境質量的提升。

——經濟機會最大化。通過高速、有效以及可持續的經濟增長最大限度地創造就業與發展機會。

一是進一步加快基礎設施建設，提升民族地區的稟賦結構。堅持把交通建設作為后發趕超的先導工程，科學規劃和建設通向核心區、貧困地區、邊遠地區的高速公路、鐵路，推動現代交通網絡向這些地區延伸和覆蓋，根本改變交通狀況和區位條件；推進農村電網和油氣管道等能源基礎設施建設，確保能源供給安全穩定；加強信息網絡系統建設，加快填補“信息鴻溝”；加大改善地方創新環境的力度。

二是大力發展具有比較優勢的產業，促進地區產業轉型升級。規范和發展土地流轉市場，培育和引進農業龍頭企業，發展設施農業，改造傳統農業；走新型工業化道路，重點發展資源型和勞動密集型產業。推動與生態環境相融的工業資源產業化。依托豐富的旅游資源，培育發展旅游產業，增強旅游業對地方經濟的帶動作用和減貧效應。

三是走包容性綠色城鎮化之路，實現民族地區空間結構的優化。按照“集中均衡開發模式”（包容性區域發展模式）重塑民族地區的空間結構，引導人口和經濟活動向重點開發區域及區域性中心城鎮集聚，而基本公共服務產品的供給大幅度向邊遠地區和貧困地區傾斜，顯著增強民族貧困地區基本公共服務產品供給能力，讓各族人民享有基本均等的基本公共服務，共享經濟社會發展成果。民族地區既有國家層面的重點開發區，又有省級層面的重點開發區，在未來的發展中，應引導人口和經濟活動向這些地區集聚。堅持走新型城鎮化發展道路，完善城鎮體系，優化空間布局，增強城鎮集聚產業、承載人口、輻射帶動區域發展的能力，推進符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民，提升城鎮化質量和水平；通過生態移民和扶貧開發移民逐步實現人口的相對集中；大力調整產業結構，培育空間集中的產業支撐。

—— 確保平等獲得經濟機會。通過高強度的人力投資，提升貧困人群獲得經濟機會的能力。

一是要確保人們能夠平等地獲得機會，提倡公平參與。包容性增長要求經濟機會的均等分布，特別強調生產性就業。由此，必須更加重視民族地區教育、衛生健康等基礎公共服務和經濟基礎設施的更全面、更惠及中低收入階層和貧困人口的供給。

二是要確保人們能夠平等地獲得機會，提倡公平參與。包容性增長要求經濟機會的均等分布，特別強調生產性就業。由此，必須更加重視民族地區教育、衛生健康等基礎公共服務和經濟基礎設施的更全面、更惠及中低收入階層和貧困人口的供給。

三是要始終把教育擺在優先發展的戰略地位。把黨政一把手作為推進教育優先發展的第一責任人，把教育發展作為政府考核的重要的不可替代和具有否決權的指標，這樣優先發展教育，才能做到規劃優先、投入優先和資源配置優先；切實增加教育投入，建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，縮小城鄉區域差距；大力發展學前教育，提供“廣覆蓋、保基本”的學前教育公共服務，努力提高學前教育辦學水平；建立健全義務教育均衡發展保障機制，加強農村教育；大力發展職業教育，全面實施免費職教計劃；全面實施民族地區教育發展行動計劃和“中西部高等教育振興計劃”；因地制宜地進行學校布局調整，民族地區學校布局調整不能片面追求規模辦學，應根據山區特殊地理環境進行學校布局；加強教師隊伍建設，促進教師資源的合理優化配置，大力提高民族地區各級各類學校教師的平均工資水平，使其達到和超過城市教師的工資水平；加大對民族地區的“援智”工作，借鑒對口支援機制，全面實行對民族地區教育的對口援教機制。

四是要實施民族地區衛生發展十年行動計劃，推進衛生事業發展。加強各級各類醫療衛生機構基礎設施建設和基本設備配置，健全地（州，盟）、縣（市）、鄉（鎮）、村四級醫療衛生服務體系，特別要加強基層醫療衛生機構醫療服務能力建設，逐步配齊專業技術人員，完善機構運行成本補償機制。全面實施國家基本公共衛生服務項目和重大公共衛生項目。

五是要進一步加快基礎設施的建設。基礎設施建設要與經濟社會發展相協調，統籌規劃、合理布局、適度超前。根據目前民族地區交通基礎設施的現狀，一方面應加快對外大通道建設。另一方面，加強區內交通網絡建設，進一步加大農村路網建設，提高通達深度，改善通行條件，基本實現具備條件的鄉（鎮）通瀝清（水泥）路、具備條件的建制村通公路。

六是要加強水利基礎設施建設。加快大中型水利骨干工程建設，增強水利設施供水保障能力。加快重點中小河流域治理，加強區內重要河道堤防建設和重要山洪災害易發點防治，完善綜合防洪減災體系。

——確保最低經濟福利。這就要求民族地區大力加強社會保障制度建設，提高各類社會保障措施的覆蓋面，尤其是要覆蓋持久貧困人口和脆弱人群。同時要特別把促進就業放在經濟社會發展優先位置。

一是堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。

二是建立健全農村養老保險、醫療保險、最低生活保障等社會保障制度，推進城鄉社會保障接軌并行，促進城鄉公共服務普惠共享。

三是實施積極的就業政策，把勞動者自主擇業、市場調節就業與政府促進就業結合起來，多渠道推進城鄉各類群體就業。大力發展勞動密集型產業、服務業、中小企業和個體私營經濟，積極開發就業崗位，擴大就業規模，改善就業結構。完善就業扶持政策，建立健全面向所有困難群眾的就業援助制度，營造有利于自主創業的社會環境。

——確保環境質量的穩定和提升。包容性綠色增長還意味著促進經濟增長和發展時要確保自然資產繼續提供人類賴以所依的資源和環境服務。綠色發展要求：一是要將環境資源作為社會經濟發展的內在要素；二是要把實現經濟、社會和環境的可持續發展作為綠色發展的目標；三是要把經濟活動過程和結果的“綠色化”“生態化”作為綠色發展的主要內容和途徑。

因此，對民族地區而論，首先要制定“綠色發展規劃”，明確綠色發展的目標、步驟。

其次，根據“綠色發展規劃”，制定、完善和修訂相關政策，這些政策既要能夠促進經濟的快速持續增長，又要能夠改善收入分配，增加窮人和低收入階層的收入，同時抑制和拋棄資源和排放密集型的發展模式。好的切合實際的綠色政策體系，通過三個渠道促進經濟增長。一是綠色政策有助于增加自然資本、物質資本和人力資本的數量：管理越好，土地生產力越大。良好管理的自然風險降低了因自然災害產生的資本損失。環境越健康，工人越具有生產力。二是綠色政策能夠促進效率。例如，征收環境稅，取消扭曲的補貼，為政府降低勞動力稅或給綠色公共產品提供補貼創造了財政空間，如公共交通和或再生能源。三是綠色政策刺激創新。研究部門，設計良好的環境規制刺激企業進行創新。最后，綠色政策也增加非增長的福利所得。例如，通過創造工作機會和減貧，綠色政策降低了不平等，增加對環境和經濟沖擊（比如自然災害或商品價格的劇烈波動）的彈性，綠色政策可以降低產出的波動性。

同時，要實施綠色工業化戰略。民族地區的包容性綠色發展，涉及到結構變遷、生產能力提升、高附加值的經濟活動、傳統農業的改造、經濟多樣化發展等，這就要求走綠色工業化之路。到目前為止，世界上尚無一個經濟體，不走工業化之路，就能達到發達狀態。工業化能提高生產能力創造財富，工業化能減貧、創造工作崗位、交易商品和服務，提升生活水平，工業也能降低收入差距，工業是惟一能夠吸收大規模且日益增加的勞動年齡人口，哪怕是非熟練勞動力、半熟練勞動力和受教育程度很低的。工業有很多社會經濟方面的好處，但也是主要的環境問題產生的根源。如何才能協調工業的社會經濟利益與環境成本呢？走綠色工業化之路是一個好的方法。一方面，是對傳統產業進行綠色升級改造。加強資源節約、環境保護技術的研發和引進消化，對重點行業、重點企業、重點項目以及重點工藝流程進行技術改造，提高資源生產效率，控制污染物和溫室氣體排放。另一方面是發展新興的綠色工業。比如，節能產業、資源綜合利用產業、新能源產業、環保產業（環境服務業、清潔技術、廢物管理、咨詢服務業）。

此外，還要建立和完善適合特困且生態脆弱地區的考核機制。民族地區基于其發展階段和在全國及相關省（區）的地位，決定了對這些地區地方政府的政績考核，不宜把經濟指標，特別是地區生產總值作為惟一甚至最重要的考核指標，要綜合考核經濟發展、民生改善、生態服務功能的提升等。主要的建議是：從地區生產總值（GDP）到生態系統生產總值（簡稱GEP）。

民族地區生態功能特別重要，在核算中，要充分考慮這些地區的生態服務價值。黨的十八大明確提出要把資源、環境、生態納入經濟社會發展評價體系。可喜的是，一些省（區）相繼修訂了對地方政府政績考核指標，不再“唯GDP”，有的省（區）還取消了對某些地區地方政府GDP的考核。例如四川省出臺規定，從2014年起，取消了四川藏區、限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣的GDP考核，這些區域超過全省一半的國土面積。根據民族地區的功能定位，相關省（區）應取消對民族地區的GDP考核，而把有質量、有效益、可持續的經濟發展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態文明建設、黨的建設等作為考核評價的重要內容，強化約束性指標考核。

但是，不考核GDP，不等于不發展。因此，從長遠考慮，應建立一套與國內生產總值（GDP）相對應的、能夠衡量生態良好的統計與核算體系。由世界自然保護聯盟IUCN提出的生態系統生產總值（GEP），旨在建立一套與國內生產總值（GDP）相對應的、能夠衡量生態良好的統計與核算體系，主要指標是生態供給價值、生態調節價值、生態文化價值和生態支持價值。

從GDP到GNP，從地區生產總值到地區國民收入。地區生產總值是地理概念，強調在某個地區內的經濟活動獲得的增加值。而地區國民收入是一個經濟概念，強調一個地區的居民從事的經濟活動創造的經濟價值，而不管是在哪個地區創造的。民族地區，特別是某些特困地區，差不多超過20%的人口，特別是勞動力人口在區域外從事經濟活動，獲得收入后，一部分匯回，另一部分在工作地消費等。而現在考核地區經濟發展的最重要指標——地區生產總值，只計算區域內經濟活動的價值，沒有包括在區域外工作戶口在這些區域的勞動者創造的收入。

還有一個重要方面是，民族地區由于環境、技術和市場的限制，不能大規模發展工業，而選擇在區域外的地區建立工業園，如阿壩州在成都建立的“阿壩工業園”，如按地區生產總值核算，是不能算在阿壩州的經濟總量中的。因此，建議啟用地區國民收入作為一個區域經濟總量的核算單位，能夠更全面和準確地核算一個地區居民所創造的價值。也可對地方政府產生激勵作用。

民族地區在全球和全國的生態位上，屬于亞洲和中國的生態核心區，地處大江大河的中上游，本身生態極度脆弱，禁止開發區和限制開發區比重高，增長—減貧—生態關系復雜。

要達成包容性綠色發展，需要持續擴大經濟機會，使經濟機會均等分布，提供最低經濟福利和確保環境質量的提升。

工業有很多社會經濟方面的好處，但也是主要的環境問題產生的根源。如何才能協調工業的社會經濟利益與環境成本呢？走綠色工業化之路是一個好的方法。

GEP

從地區生產總值（GDP）到生態系統生產總值（Gross Ecosystem Production ，簡稱GEP）。

建議啟用地區國民收入作為一個區域經濟總量的核算單位，能夠更全面和準確地核算一個地區居民所創造的價值。也可對地方政府產生激勵作用。