移民搬遷倒逼陜南城鎮(zhèn)化“靚變”

文/劉書云 鄭 昕（新華社記者）

移民搬遷倒逼陜南城鎮(zhèn)化“靚變”

文/劉書云 鄭 昕（新華社記者）

干凈寬敞的街道、鱗次櫛比的樓房，綠樹環(huán)繞的廣場，這是記者在陜南地區(qū)搬遷安置的新社區(qū)里看到的景象。

涉及陜南三市240萬群眾的避災(zāi)扶貧移民搬遷工程，自2011年啟動以來，已將20多萬戶、70多萬人口從秦嶺滑坡等危險區(qū)域搬遷至山下安全地帶。“靠城靠鎮(zhèn)靠園區(qū)”和“進城入鎮(zhèn)住社區(qū)”的集中安置，催生了一大批公共服務(wù)均等化的新社區(qū)。專家認(rèn)為，這種看似違背規(guī)律的“倒逼”法只要引導(dǎo)得當(dāng)，完全可以成為貧困地區(qū)加快城鎮(zhèn)化進程的有力推手。

創(chuàng)新搬遷模式加快移民聚集

以避災(zāi)為主、兼具扶貧與發(fā)展任務(wù)的陜南移民搬遷，作為民生工程引起社會各界的關(guān)注。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這一工程之所以進展順利，一方面是農(nóng)民搬遷愿望強烈，另一方面是陜西通過創(chuàng)新搬遷新模式，初步破解了資金困局和移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的難題。

根據(jù)規(guī)劃，陜西省10年內(nèi)將搬遷陜南危險和貧困地區(qū)居民240萬人，需要投入1100億元，其中建房資金就需688億元。而陜南地區(qū)28個縣區(qū)中有21個國家或省級貧困縣，農(nóng)民收入也不高，地方政府和群眾個人籌資壓力都比較大。為解決這一問題，省政府在建房資金的籌措上采取政府兜底、群眾封頂、讓群眾少拿錢或不拿錢的辦法，按人均25平方米的標(biāo)準(zhǔn)為搬遷群眾提供基本住房保障。實施集中安置的搬遷戶按照不同的戶型面積分別負(fù)擔(dān)1萬元、2.5萬元和4萬元，其余資金由各級財政補助，并整合項目資金統(tǒng)籌解決。搬遷群眾中的特困戶、五保戶和孤寡老人按照規(guī)定面積由政府免費提供住房。分散安置按每戶3萬元的標(biāo)準(zhǔn)予以補助。這極大地調(diào)動了當(dāng)?shù)厝罕姷姆e極性。

為加快推進搬遷步伐，省財政和省有色集團共同出資組建了“陜西陜南移民搬遷安置工程有限公司”，貸款籌集了60億元，主要用于解決移民搬遷的啟動和周轉(zhuǎn)資金。這筆周轉(zhuǎn)金在基層移民安置點的啟動和建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。

與此同時，各地也在積極探索吸納社會資本參與移民搬遷安置。寧陜縣皇冠鎮(zhèn)利用企業(yè)和社會資金實施全鎮(zhèn)的移民搬遷，把搬出后的山溝建成了旅游景點，現(xiàn)在投資已增加到20多億元，農(nóng)民不花錢就住上了寬敞的大房子。

大規(guī)模移民搬遷，讓長期在深山居住的農(nóng)民改變了此前近乎自然狀態(tài)的生產(chǎn)和生活方式。邢錦林是白河縣西營鎮(zhèn)人，2011年搬入集鎮(zhèn)上的天逸社區(qū)。“以前住的村子醫(yī)療條件太差，孩子上學(xué)也要走好幾里山路。現(xiàn)在一家5口人全搬下來，連裝修花了20多萬元買了一套120平方米住房，政府還給補貼了3萬多元。”他說。原來只有7000多居民的西營鎮(zhèn)自天逸社區(qū)的移民住進來后常住人口已上升至13000多人，天逸社區(qū)二期建成入住后，加上流動人口，這個小鎮(zhèn)人口將達到兩萬左右。記者在小鎮(zhèn)街道看到，這里商鋪林立，人來車往，醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園一應(yīng)俱全。

據(jù)統(tǒng)計，3年來陜南移民搬遷工程總共投入資金359億元，搬到城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的群眾占到總搬遷人口的50%以上，超過12萬人“進城入鎮(zhèn)住社區(qū)”，這個規(guī)模相當(dāng)于把陜西城鎮(zhèn)化率提高了3.47%。當(dāng)?shù)馗刹空J(rèn)為，從長遠(yuǎn)看，通過搬遷擴大城鎮(zhèn)人口，建設(shè)新型移民社區(qū)，可不斷增加新的消費人群、擴大內(nèi)需，有利于城市經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化程度的不斷提高。預(yù)計經(jīng)過10年建設(shè)，整個陜南地區(qū)城鎮(zhèn)化率可提高10至20個百分點。

陜南干部群眾開始把搬遷當(dāng)作一項任務(wù)來做；之后覺得這是本地一個發(fā)展機遇，全力攻堅克難做好；直到近一年來，才意識到移民搬遷對于陜南地方經(jīng)濟、社會發(fā)展來說不啻為一場‘革命’，因為群眾生活方式的轉(zhuǎn)變和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變都面臨巨大的轉(zhuǎn)變，開始主動積極地做。

社區(qū)化集中安置造就“新社區(qū)人”

住在白河縣西營鎮(zhèn)的潘布國，2012年一家5口搬到天逸社區(qū)居住。在他花費20萬元購置的新居中，客廳一角擺滿了盆栽。“以前在城里打工，很向往城市人的生活，現(xiàn)在有條件進城鎮(zhèn)，住進了樓房，盡管不像以前是獨門獨院，但也慢慢習(xí)慣過上城市人的生活了。”他說。

還有很多像潘布國這樣通過陜南移民搬遷入集鎮(zhèn)、住社區(qū)的群眾，生活方式和習(xí)慣發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。在安康市漢濱區(qū)晏壩鎮(zhèn)，每到晚飯過后，鎮(zhèn)中心幼兒園門前的廣場上都聚集不少打羽毛球和跳廣場舞的人；在漢中市西鄉(xiāng)縣楊河鎮(zhèn)，安置戶也習(xí)慣了在傍晚走出家門，搬把凳子到廣場的大屏幕前一邊聽新聞一邊聊天。

“以前住在山里，根本沒什么娛樂活動，除了打牌，就是串門走親戚。現(xiàn)在搬下來鄰里多了，也有更多的社區(qū)活動可以參加。”搬到晏壩鎮(zhèn)移民社區(qū)的王永勝說，現(xiàn)在他很享受每晚和3個孩子一起坐在沙發(fā)上看電視的感覺，這與城市人下班后的生活沒什么兩樣。

在現(xiàn)有情況下，群眾沒有條件想住在哪里，公共服務(wù)就能配套到哪里。因此，用集中安置的方式，以較小成本為大部分人提供最基本的公共服務(wù)，是實現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化、為搬遷戶提供和城市人一樣的生活條件的途徑。

省委農(nóng)工辦主任鄭夢熊認(rèn)為，如果公共設(shè)施的配套程度能夠維持一個城市人的正常生活習(xí)慣，縣城、城鎮(zhèn)相比大城市有其比較優(yōu)勢。

從鄉(xiāng)村到社區(qū)，搬遷戶生活環(huán)境的變化直接導(dǎo)致其生活習(xí)慣的變化。“一是改變了農(nóng)民的居住條件，二是改變了農(nóng)民的生活環(huán)境，三是轉(zhuǎn)變了農(nóng)民的生活理念。農(nóng)民互相之間思想也在影響，比如你創(chuàng)業(yè)了，我就跟著你學(xué)。”安康市副市長鄒順生這樣形容“新社區(qū)人”觀念的產(chǎn)生。

盡管住進了樓房，村民們依然保持著一起“烤火盆”這種睦鄰習(xí)慣。

“衛(wèi)生問題，原來在農(nóng)村隨地吐痰、大小便，現(xiàn)在社區(qū)有專門從事清潔的人員；以前農(nóng)民做飯、取暖都靠燒柴，現(xiàn)在進屋就有煤氣灶和電，這既保護了生態(tài)環(huán)境，也讓搬遷戶有了現(xiàn)代環(huán)保意識。”鄒順生說，住在新型社區(qū)，享受著和城里人幾乎均等的公共服務(wù)，搬遷戶真正有了城市人的生活觀念，才是陜南移民搬遷工程避免在未來出現(xiàn)“空殼化”的保證。

華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究院賀東航教授認(rèn)為，采取綜合考慮的城鎮(zhèn)化，基本解決就業(yè)問題，確保貧困人口在城鎮(zhèn)化過程中共享改革發(fā)展成果，實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，當(dāng)群眾的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面得到保障，貧困問題也就迎刃而解了。

人口有了集中度產(chǎn)業(yè)有了聚合度

白河縣茅坪鎮(zhèn)棗樹社區(qū)的一家服裝加工廠里，七八名女工正在縫紉機前埋頭工作。35歲的楊女士說，她們都是棗樹社區(qū)的居民，在2008年之后陸續(xù)從山中住進社區(qū)。“這家廠子是計件工資，我們的工作時間很靈活，平時有四五十人在這里工作。”楊女士說。

社區(qū)干部楊登寶告訴記者，這個社區(qū)不僅有一家外地人投資的制衣廠，還有一家面條加工廠，規(guī)模都在50人以上。另外，超市、發(fā)廊、打印店等在社區(qū)里也有很多家，都是當(dāng)?shù)匕徇w戶經(jīng)營的。

在西鄉(xiāng)縣桑園鎮(zhèn)，食用菌作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在移民搬遷的人力和資金的聚集下已初具規(guī)模，目前有食用菌專業(yè)合作社7家、食用菌生產(chǎn)大棚150個。浙江人卓炳長2013年在火地溝村搬遷安置點周邊投資300多萬元生產(chǎn)“云和師傅”黑木耳（帶料），雇傭的50多人里大部分是搬遷戶。

卓炳長的房東范湖芳就是其中一位，她2012年7月從山里搬遷至火地溝村移民安置點后，不僅把老家的土地流轉(zhuǎn)出去種核桃，自己每年春季還會外出采茶，再加上丈夫的打工收入以及房屋租金，相當(dāng)于有4份收入。“現(xiàn)在收入多得以前根本不敢想。”她說。

桑園鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長秦學(xué)寶說，該鎮(zhèn)有11萬畝森林資源，每年發(fā)展木耳1.5萬架，香菇1萬架。“作為鎮(zhèn)上的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，我們加大食用菌種植產(chǎn)業(yè)的投入，一方面保證了一部分搬遷戶的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，另外參與進去的村民多，產(chǎn)業(yè)也更容易擴大。”

對于自2011年工程啟動以來完成搬遷的70萬群眾來說，在新社區(qū)購置新居是最大的投資之一。盡管有政府補貼，不少人還是花去了幾乎前半生的積蓄，還有人向親友借錢，至今沒還上。

鄒順生表示，人們搬下來后開支可能比以前大了，要買糧買菜、交物業(yè)管理費，現(xiàn)實經(jīng)濟情況倒逼著搬遷戶去思考發(fā)展的問題，去創(chuàng)業(yè)致富。“有的人祖祖輩輩住在山上，勉強自己解決了生計，很可能就不會費心考慮致富，現(xiàn)在他們必須積極尋找致富門路。”

陜南移民搬遷重視產(chǎn)業(yè)配套，特別是安康市“一區(qū)一策、一戶一法”政策的實行，要求實現(xiàn)搬遷戶每戶主要勞動力至少掌握1到2門致富技能、至少有一人穩(wěn)定就業(yè)，夯實了“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”搬遷目標(biāo)的基礎(chǔ)。

在平利縣，政府依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)和旅游景區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)搬遷戶從事務(wù)工、經(jīng)商、旅游服務(wù)等二、三產(chǎn)業(yè)，搬遷戶收入由單一的種養(yǎng)業(yè)逐步向加工業(yè)、運輸業(yè)、服務(wù)業(yè)、勞務(wù)輸出等轉(zhuǎn)變，拓寬了增收渠道，加快了致富步伐。經(jīng)統(tǒng)計，搬遷戶的年人均純收入，由搬遷前不足3500元增長到目前的7000元以上。

而在紫陽縣雙橋鎮(zhèn)，兩年內(nèi)將搬遷700余戶，千畝示范茶園和8萬畝厚樸基地成為搬遷戶增收的重要來源。蒿坪鎮(zhèn)硒谷生態(tài)工業(yè)園區(qū)聚集了一批勞動密集型企業(yè)和食品加工企業(yè)，吸納附近的雙星移民安置社區(qū)農(nóng)民就地變身職業(yè)工人。紅椿鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)紅椿盤龍茶葉公司新建茶葉示范園區(qū)，帶動8個茶業(yè)專業(yè)村的4500名茶農(nóng)成為職業(yè)茶農(nóng)。

“移民搬遷促進城鎮(zhèn)化這個路子能不能走通，不取決于能不能把人搬下來，而是取決于產(chǎn)業(yè)。”鄭夢熊認(rèn)為，如果產(chǎn)業(yè)配套跟不上，人們通過工程可以搬下來，但三五年后的發(fā)展就成了問題。“要布局一些對環(huán)境影響不大的項目。應(yīng)當(dāng)吸收當(dāng)?shù)氐拿駹I資本參與搬遷工程，因為民營資本擁有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，它的參與會把配套產(chǎn)業(yè)考慮進去。”

社區(qū)化管理倒逼干部“官念”轉(zhuǎn)變

“短短3年時間里，陜南的干部群眾對移民搬遷工程的認(rèn)識經(jīng)歷了三個階段。開始是把搬遷當(dāng)作一項任務(wù)來做；之后覺得這是一個機遇，全力攻堅克難做好；近一年多來，不少干部才意識到移民搬遷對于陜南地方經(jīng)濟、社會發(fā)展來說不啻為一場‘革命’，因為群眾生活方式的轉(zhuǎn)變和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變都面臨巨大的轉(zhuǎn)變，開始主動積極地做。”安康市扶貧開發(fā)局副局長薛玉發(fā)說。

從被動到主動，從管理到服務(wù)，陜南涉及到移民搬遷的干部特別是基層干部的“官念”與“管念”隨著移民搬遷工程的深入，也產(chǎn)生了巨大的轉(zhuǎn)變，“與安置戶們住得更近了，服務(wù)熱情也更足了。”棗樹社區(qū)干部楊登寶說。

今年50歲的陳玉明，八十年代就當(dāng)村干部，陜南移民搬遷工程啟動后，他所在的黑虎村合并入晏壩鎮(zhèn)中心社區(qū)，他也由村支書變成了中心社區(qū)管委會的主任。“以前在村子，無論什么事情，都是用行政命令壓下去。現(xiàn)在不僅要解決社區(qū)日常用電、用水，給群眾提供便民服務(wù)甚至紅白事都要由社區(qū)牽頭，統(tǒng)一管理，工作壓力明顯比以前大了。”陳玉明說。

“一些村轉(zhuǎn)變成社區(qū)，村干部經(jīng)培訓(xùn)后去做社區(qū)管理人員，協(xié)助日常的衛(wèi)生環(huán)境、供電供水。過去群眾找你得跑三四十里地，現(xiàn)在就住在家門口了，這樣節(jié)省了行政成本，社區(qū)管理服務(wù)質(zhì)量自然有了提高。”李永平認(rèn)為，在新社區(qū)形成小政府、大服務(wù)的格局，村委會的管理體制在社區(qū)形成需要轉(zhuǎn)變，過去的官員需要把身份變成服務(wù)者。

“過去的行政管理政府責(zé)任小，兜底的是群眾。城鎮(zhèn)化的要求倒逼移民搬遷，就是政府要把困難攬在身上，想辦法把握問題、解決問題，給群眾更大的空間。”省國土廳副廳長雷鳴雄說。

“干部觀念的轉(zhuǎn)變是要害，基層干部能夠形成共識，要按照省、市的思路去開展工作，都是要在實踐中造就的。干部認(rèn)識的轉(zhuǎn)變慢慢跟上來，實踐會告訴他們需要怎樣做。”在薛玉發(fā)看來，干部的所見比所學(xué)更重要，安康市定期組織現(xiàn)場會培訓(xùn)，讓干部到小區(qū)去感受、體會。

而鄒順生則總結(jié)說，移民搬遷是一個歷史過程。“必須要用歷史的眼光和態(tài)度對待這個過程。工程啟動才三年多，現(xiàn)在談成功為時太早，要靠歷史的檢驗。至少是這個地方的人在心理和文化上與新社區(qū)逐步融合，生活質(zhì)量穩(wěn)步提高。”他說，“到了現(xiàn)在搬遷戶的下一代甚至下下一代，當(dāng)你問他‘你的家在哪里’時，他給你指他現(xiàn)在住的新房子，而不是十幾里外的山上、溝里時，到那時再談成功與否。”