城鎮國有土地上房屋征收法律服務

張冶鋼

摘 要：城市房屋拆遷是社會經濟發展過程中的一個客觀現象和必然趨勢，《國有土地上房屋征收與補償條例》作為當前最新最高立法，對這一社會現象和發展趨勢作了一個明確的回應，對房屋所有權保護理念給予了復歸，國有土地上房屋征收的概念也將取代城市房屋拆遷之用語。在新法規開始執行、新理念逐步樹理的背景下，依法解決城市建設與房產權利人之間利益沖突乃共識，城鎮國有土地上房屋征收法律服務也將為各方利益協調、制度保障、權益維護起到極其重要的作用。本文以提供法律服務幾大主體為視域，粗略構架了房屋征收涉法事務，希冀對理論研究和實務運作有所啟示。

關鍵詞：房屋拆遷；房屋征收；公共利益；法律服務；司法救濟

步入新時代的我國，經濟的迅速崛起開始表現出強烈的城市化渴求，發展中的大小城市幾乎均以進行舊城改造為重要任務之一，即使是在一個中小等級城市，這一變化速度也是驚人的。然而，伴隨著大規模的城市擴張和舊城區改造，各地拆遷問題愈發凸顯出來，拆遷矛盾激烈、各方糾紛擴大，已不再是表面上的普通民事權益問題，實際上它已牽涉到法律觀念、政府職能、公眾權利等多個方面，不僅直接關系到市場土地供應、城市基礎設施建設、房地產業以及國民經濟的發展，而且直接關系到公民基本的財產權、居住權以及切身重大權益，正是上關國計、下系民生。一法牽動萬人心，一拆激起千層浪。千呼萬喚的新法規《國有土地上房屋征收與補償條例》終于出臺，并于公布當日起施行，將對我國的城市發展、經濟建設以及法制建設影響深遠。城鎮國有土地上房屋征收涉及多方參與主體、多方利益調整，為之法律服務的提供主體也將是多樣化，法律服務也必將任重而道遠。

一、最主要的法律服務職業人——律師提供的法律服務

在房屋征收事務中，委托人主要有市、縣人民政府，市、縣人民政府確定的征收部門（以下稱房屋征收部門），房屋征收實施單位，被征收人等主體。其中，上述前3主體實際上系征收人身份，后者則屬被征收人主體，為兩者提供的法律服務的對象主體、服務內容、側重要點都是不同的，但體現的法律精神都是一致的，就是依法辦事，依法維權，促進法治征收，力求和諧穩定。

（一）對征收人提供法律服務

1、法律理念服務。我國《憲法》第10條第3款、《物權法》第42條第1款、《土地管理法》第58條第1款、《城市房地產管理法》第6條，都一一明確規定了，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。《國有土地上房屋征收與補償》（以下稱《條例》）第8條對“公共利益的需要”做了列舉式和兜底式規定，可見，從根本大法、基本法律和專項行政法規來看，將城市房屋拆遷定性為國有土地上房屋征收，明確了城市房屋拆遷須有公共利益需要，這對于解決城市房屋拆遷制度的合憲性危機有著決定性意義，同時也有利于糾正城市房屋拆遷實踐中混淆公共利益與商業利益的嚴重問題，那么具體到征收人這一主體來所，就必須明確為了公共利益才能征收，即不可濫用征收權。在理念上，要統籌兼顧工業化、城鎮化建設和土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個人利益統一起來，這也是所有工作的思想指南。

2、法律程序服務。在中國現階段，輕程序這一現象并不鮮見，部分官員傾向于認為某些法定程序的“花瓶化”而對其忽略，其實不然。許多程序盡管看似不顯山，亦不漏水，但其融會了法律的嚴謹權威，不可小覷。研讀《條例》，這些程序律師應跟進服務的：①征收決定的程序為：符合國民經濟和社會發展規劃等規劃決策（納入年度計劃）→制定規劃并論證（要求征求公眾意見）→社會風險評估（人數較多要求政府召開常務會）→補償方案征求意見（期限不得少于30日）→聽證（舊城區改建異議較大）→作出征收決定（屬具體行政行為）→公告（告知復議權、訴訟權）；②征收補償的程序為：評估確定→復核評估→申請鑒定→選擇補償方式（補償費用足額到位、專戶存儲、專款專用）→訂立補償協議（不履行可起訴）→作出補償決定（公告并告知不服復議或訴訟期限）；需要一提的是，高院《關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第41條規定“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年”，可見，如未告知司法救濟途徑和期限，將極為被動；③征收搬遷的程序為：申請法院執行（拒不搬遷、也不通過法律途徑救濟）。在具體實施中，例如還可以創新行政送達方式如公示送達，以解決送達難問題，又如，房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任，故需要根據征收具體實際情況，簽訂實施征收委托合同，明確委托事項和委托權限，明確責權，落實內部管理的法律責任；律師還可擔任行政復議或行政訴訟的代理人，提供應訴服務等。《條例》在總則第3條規定“房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則”，其中“程序正當”是極其重要的，故律師在提供法律服務過程中，對其征收程序正當性的各項建議，要比普通人更專業，如對征收補償方案、征收決定、評估結果、補償安置結果都公開，將有力地打消許多被征收人的顧慮、防止暗箱操作、確保公平、贏得被征收人支持，還可以預防腐敗。通過完善征收程序，加大公眾參與，力爭規范透明，否則易形成瑕疵漏洞，造成無效之果。

3、基本實體服務。《條例》明確規定被征收人可選擇在改建地段進行房屋產權調換亦可要求貨幣補償，且按市場價格實行“先補償、后搬遷”的辦法，以上規定雖然會大大增加今后征收工作的成本和難度，但制度本身的合理性是毋庸置疑的，政府、房屋征收部門、征收實施單位應當積極創造條件嚴格執行，避免過去因商業拆遷導致的大量矛盾糾紛。在具體工作上，律師沉到工作一線、全程參與、嚴格把關，根據項目實際狀況，起草完善的專用補償協議文本，加強簽約指導，舉辦涉房權屬紛爭法律知識培訓，與被征收人進行對話溝通，及時為群眾答疑解惑，最大限度地取得群眾的理解、支持和配合，全程跟蹤跟進，為征收工作提供全方位的法律服務。

（二）對被征收人提供法律服務

1、知情權話語權的綜合服務。指導被征收人通過各類正規權威渠道，知悉了解項目規劃狀況，分清孰為合法孰為非法，監督行政主體是否混淆公共利益與商業利益采取同樣的征收方式。在設定的法定程序中，充分行使意見發表權、聽證質疑權、論證修改權、復核評估權、申請鑒定權，形成多方聲音表達、雙方利益權衡的機制，但注意不能囿于封閉、狹小的空間和時段，避免錯誤信息誤導，更不應聽信小道消息而信謠傳謠。由于房屋征收牽涉面廣、人數眾多，可以借鑒集團訴訟的做法，推舉律師參加聽證等等。

2、代理復議權和訴權的服務。被征收人對于法律賦予自己的權利往往不太了解，律師應積極指導和代理，用法律知識來保障被征收人的合法權益，在法律范圍內爭取更多補償和權益。在具體實務中，律師可以幫助被征收人熟悉掌握被征收房屋價值的補償，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償，停產停業損失的補償，補助和獎勵確切的構成、計算，幫助被征收人獲取最大權益。律師在為群眾提供法律服務、妥善解決糾紛的同時，注重向當事人講解征收的法律法規和相關政策，引導群眾依法、理性表達利益訴求。同時，發揮第三方調和劑作用，加大涉法糾紛調處力度。

3、過激行為的控制勸導服務。征收是指國家為了公共利益將房屋所有權人或者他物權人的財產私權強制性地轉讓給國家，是物權變動的一種特殊形式，征收是具有公法性質的行為，其主體只能是國家，因此是一種行政法律關系。《條例》第32條規定“采取暴力、威脅等方法阻礙依法進行的房屋征收與補償工作，構成犯罪的，依法追究刑事責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰”，故律師為被征收人提供法律服務時，還應盡量說服被征收人不可采取過激行為導致矛盾激化和沖突加劇，避免觸犯法律，防范法律風險，造成人財兩空的不利局面。

二、最具公信度的證明機構——公證處提供的法律服務

（一）測繪評估公證。實施主體可聘請房地產測繪和評估機構對被征收房屋進行現場測繪與評估，并由公證機構進行公證。

（二）通知通告公證。涉及公告、公示送達類文書可委托公證，穩固其效力。

（三）證據保全公證。涉及具體強制執行時，對于房屋內動物活體、季節性商品、鮮活、易腐爛變質以及其他不宜長期保存的物品，應當交強制搬遷被申請人處理。被申請人拒絕接受的，可辦理公證提存。提存后缺損、滅失的后果依法由強制搬遷被申請人承擔。

（四）款項提存公證。對下落不明產權人或其他原因造成補償款發放不到位的，可將補償金匯至專戶存儲賬號額，并辦理提存公證。

（五）房產繼承公證。房產繼承、房屋贈與、分家析產、放棄繼承權等婚姻家庭、房產繼承等民事類事項，可依法辦理公證。

三、最具權威裁決權的機關——人民法院提供的法律服務

在《條例》確定的框架體系下，征收法律關系為行政法律關系，人民法院系居中裁判地位，與其說人民法院依法審判裁判，不如說法院將要成為房屋征收法律服務的重要主體了。

（一）行政訴訟案件的受案和審理。《條例》中規定的被征收人對征收決定、補償決定不服的，可以依法訴訟。

（二）非訴行政執行司法審查工作。《條例》明確司法強拆取代行政強拆后，大量涉及房征收與補償的非訴執行審查案件將進入法院，公眾對法院的期望值大大提升，矛盾的焦點無形中也將轉移到法院，法院將面臨巨大壓力。法院通過對申請執行的具體征收補償行為的審查，達到既保護行政相對人合法權益，維護和監督依法行政，又能通過司法手段強化行政管理，促使行政相對人履行義務的目的。法院進行非訴審查，并依法作出準予執行的裁定。2012年4月10日起施行的《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》探索的是由“法院審查、政府實施”的“裁執分離”模式，第8條規定“人民法院裁定準予執行的，應當在五日內將裁定送達申請機關和被執行人，并可以根據實際情況建議申請機關依法采取必要措施，保障征收與補償活動順利實施”，該規定一改原先法院執行規定硬性化標準，極富人性化，是法律服務生動化的體現之一，力求多做協調化解工作，盡力促成當事人自動履行。

（三）對普通征收民事主體的受案。在征收中，許多民事案件將進入法院，法院也將依法受理予以裁判，定紛止爭，及時提供法律救濟服務。

四、最基層的司法行政單位——司法所提供的法律服務

在房屋征收過程中，政府扮演著最重要的角色，既是征收行政法律關系的一方當事人，又是公權力的代表，承擔征收管理的工作。同時，在維護社會穩定工作，政府又是責任人，由征收引發的各種社會矛盾化解工作主要由政府來承擔。作為最基層的司法行政單位——司法所及受其管理的法律服務所，提供的法律服務工作艱巨而繁重，小而雜，大到重大利益沖突的維穩突發事件、小到某家某戶婚姻家庭成員間房權紛爭、安置房鄰里糾紛等，基層司法助理員和法律服務工作者，可以積極發揮人民調解“第一道防線”作用，堅持“調防結合，以防為主”的原則，努力將矛盾糾紛化解在萌芽狀態。相比法律訴訟更為便捷、親民、不傷和氣的民調工作和法律援助工作，在這類糾紛化解中有著天然的優勢。

五、最體現自愿的調裁機構——仲裁委提供的法律服務

平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛，自愿達成仲裁協議，可以申請仲裁。在房屋產權紛爭、被征收后還建房讓渡等涉法事務，仲裁委可提供調解、確認、裁決的法律服務，仲裁文書非經法定程序不被撤銷，系生效的法律文書，具有司法強制力，不失為一種方便的法律途徑。

凡事預則立，不預則廢。在當前我國正進行大規模城市建設的背景下，盡快完善國有土地上房屋征收制度，確立公平、合理、科學的工作機制和法律途徑，激活和調動各方法律服務的力量，提供法律幫助，做好法律援助，從而更好地維護公共利益和保障被征收人合法權益，有著十分重要的現實意義和實踐價值。法律人在介入到服務領域之后，應選取正確的路徑，進行正確的導引， 延伸服務職能，最終促成和諧征收，促進和諧穩定。