轉基因主糧商業化對現行法律的挑戰與對策分析

摘 要：轉基因主糧的商業化是涉及國計民生的重大問題，輿論上對其是否商業化爭論不休，少有研究涉及當前法律在商業化情形下存在的巨大不足。現行的轉基因法律、法規和規章在法律理念、法律制度、法律程序和法律救濟方面等存在諸多問題。轉基因作為生產過程，在區分困難的客觀特性和主糧問題上根本利益的嚴重沖突導致轉基因立法的舉步維艱。轉基因主糧商業化決策之前，必須先進行法律的整體更新和完善，包括轉變立法理念，確定法律原則，通過專門立法、革新法律制度，完善信息公開、增加公眾參與，加重違法成本、明確侵權責任等。總之，我國目前現尚不具備轉基因主糧商業化的法律環境，貿然推行商業化，將帶來嚴重危害后果。

關鍵詞：轉基因；主糧；商業化；現行法律；挑戰

中圖分類號：DF96 文獻標志碼：A 文章編號：1671-1254（2014）04-0033-09

一、轉基因主糧商業化及爭論

（一）轉基因主糧商業化的現狀

主糧是指當地的主要糧食，主糧具有國家糧食安全性、商業價值性、消費者敏感性、市場波動性、不可替代性等重要特性。我國的三大主糧是水稻、玉米和小麥。目前，世界上轉基因玉米已在美國和巴西等國家進行商業化種植，主要用于動物飼料和生物燃料。轉基因玉米在我國獲得批準進口，轉基因水稻和小麥尚未商業化。2009年，我國農業部批準發放了兩種轉基因水稻和一種轉基因玉米的生物安全證書，推進了轉基因主糧商業化關鍵性的一步。國際農業生物技術應用服務組織預計2015年轉基因玉米在我國可能商業化，2016年轉基因水稻可能首先在亞洲商業化[1]。可以預見到，轉基因主糧在我國不久的將來商業化的可能性非常大。轉基因主糧商業化是影響糧食安全、種子安全、生物安全乃至國計民生的重大問題。

（二）關于轉基因主糧商業化的爭論

我國現在糧食的自給率總體水平不足90%，食用油自給率降到不足50%，棉花自給率在60%左右[2]。中國有世界22%的人口，卻只有世界7%的耕地。預計到2030年，我國人口規模將達16億，糧食缺口將達到7000萬噸左右。轉基因主糧的商業化在我國討論得非常激烈，去年以來進入了白熱化階段。2013年7月，61名兩院院士聯名上書國家領導人，認為推進轉基因水稻種植產業化不能再等，再遲緩就是誤國。該建議書一石激起千層浪，轉基因主糧商業化與否在全國范圍內開始了轟轟烈烈的討論。轉基因事件層出不窮，崔永元和方舟子之爭、28個城市開展的轉基因大米試吃會、美國科研機構對湖南小學生開展的黃金大米人體試驗曝光。2014年1月，袁隆平對轉基因的表態由謹慎變為支持。2014年3月，崔永元在兩會上指出中國轉基因濫種厲害。反轉派和挺轉派紛紛登場，持續數年的轉基因主糧的爭論和事件持續發酵，集中在是否商業化上。十多年來，在眾多爭論中，轉基因作物的品種、種植和進口的數量也在逐年增長比較可獲得的歷年數據，1998年我國種植面積是低于10萬公頃，占世界種植面積小于1%，主要作物是棉花，到2013年的種植面積是420萬公頃，占世界種植面積的24%，主要作物是棉花、木瓜、甜椒、西紅柿和楊樹。，轉基因水稻非法種植的情況時有發生。我國轉基因作物和食品的立法十分落后，缺乏對轉基因主糧商業化所需法律環境的綜合評價。如果法律繼續回避轉基因主糧商業化的問題，將對我國種子安全、生物安全和消費者權益帶來不可逆轉的損害。

二、轉基因作物和食品現有法律的巨大缺陷

（一）立法目的單一，立法原則缺失

2001年，國務院頒布的《農業轉基因生物安全管理條例》是我國轉基因規制的核心法規，此后農業部出臺規章對農業轉基因生物做了安全評價、進口、標識和加工審批事項，國家質檢總局對進出境轉基因產品的檢疫檢驗做了細化規定1993年底，國家科委（現為科技部）出臺了《基因工程安全管理辦法》，按照潛在危險程度將基因工程分為4個等級。爾后，農業部于1996年出臺了《農業生物基因工程安全管理實施辦法》，國務院于2001年頒布了《農業轉基因生物安全條例》——這實際上是我國目前轉基因生物安全管理最高位階的法規。根據條例，農業部制定了《農業轉基因生物安全評價管理辦法》（2002）、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》（2002）、《農業轉基因生物標識管理辦法》（2002）、《農業轉基因生物加工審批辦法》（2006）。農業部的規定主要適用于改性活生物體。此外，國家質檢總局發布了《進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法》（2004）、國家林業局發布了《開展林木轉基因工程活動審批管理辦法》（2006）。我國轉基因作物和食品的法律法規近十年來幾乎沒有更新和修正，缺乏特別規定，制度空白和落后的狀況十分突出。

當前轉基因立法以安全為唯一目的，對知情權、環境權等問題都缺乏考慮《農業轉基因生物安全管理條例》規定是“為了加強農業轉基因生物安全管理，保障人體健康和動植物、微生物安全，保護生態環境，促進農業轉基因生物技術研究”。《食品安全法》第1條指出其目的是保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全。。安全當然應屬轉基因產品立法的核心，但轉基因作物和食品涉及到生物多樣性、消費者知情權、傳統種植文化、宗教及飲食習慣等方方面面，很多屬于基本人權的范疇，不能忽視。更重要的是，批準商業化生產的轉基因產品都是經過了一系列的實驗和檢測，獲得生物安全證書的產品。盡管科學界還存在一些爭議，但“安全”已經不是法律所應關注的核心內容，相反，“區分”才是，即實現轉基因產品和非轉基因產品一定程度的隔離。安全是商業化審批前的規制重點，區分是實現商業化種植后的重點，但立法目的中沒有區分的規定。

現有轉基因立法的原則性規定缺乏，《農業轉基因生物安全管理條例》和《食品安全法》都沒有提出立法的指導原則。法律原則直接決定了法律制度的基本性質、內容和價值取向，是法律制度內部和諧統一的重要保障。在法律實施上，法律原則能指導法律解釋，彌補法律漏洞，是行使自由裁量權合理范圍的依據。在轉基因立法上缺乏原則性規定，直接導致現有法律制度和法律執行中的巨大空白。

（二）法律制度空白，缺乏過程監管

在立法理念不完善，立法原則缺失的情形下，我國轉基因作物和食品的立法存在大量制度空白。現行體系以安全為立法目的，區分安全等級，根據危險程度實行不同的監控措施。目前，在市場上流通的轉基因產品都是獲農業部批準，得到生物安全證書的農產品或加工品，我國除了要求部分的轉基因農產品標識外，對大部分轉基因食品是按《食品安全法》的一般要求，沒有特殊規定。轉基因標識制度雖有，但范圍小，漏洞大，因為《農業轉基因生物標識管理辦法》規定了5類17種產品，不在目錄內的轉基因食品不需要標識。采用肯定清單的方式規定應標識的轉基因加工品，使得大量含轉基因成分的食品游離在清單外，市場上銷售的許多轉基因食品都無需標識，如可能含轉基因成分的嬰兒米粉。以安全為監管核心，導致國際上公認的以區別為目的的轉基因產品的共存和追溯等制度在我國欠缺。

我國對轉基因實行分部門以產品為對象的監管模式，缺乏過程規制，導致監管漏洞和職能交叉。現行體系下農業部負責農業轉基因生物、質檢總局負責轉基因生物進出口檢疫檢驗，食藥監負責轉基因食品的監管我國農業部依據國務院2001年《農業轉基因生物安全管理條例》發放生物安全證書管理農業轉基因生物，也就是活的轉基因生物。在條例基礎上農業部頒布了4個辦法涉及農業轉基因生物的安全評價、進口、標識和加工審批。國家質檢總局頒布了1個辦法規定進出口轉基因產品的檢疫檢驗。2013年大部制改革后，加工后的轉基因食品主要依據《食品安全法》及配套法規由食品藥品監督管理局負責監管，除了農業部要求的轉基因食品需要標識外，和普通食品的監管基本沒有差異。。該監管模式在轉基因主糧商業化后將出現很多問題。不同部門依據不同法律進行監管的模式對棉花、楊樹等非食用轉基因作物能有效實施，但食用轉基因作物到最終食品經過了生產加工若干階段，必須通過銜接保障從作物到食品過程中轉基因和非轉基因的相對區分。產品監管將產生大量漏洞，各自為陣的部門管理可能產生交叉和空白地帶。為實現轉基因和非轉基因產品一定程度的區分，過程管理必不可少。過程管理是指從種子到最終食品或飼料的種植、生產、加工、運輸、銷售等全過程的監管。轉基因主糧商業化后，作物的品種、數量將大幅度增加，轉基因食品將充斥市場。為保障一定程度的分離，生產加工過程的每個環節都要進行區分，全程管理和區分需要特殊制度的保障，但這些制度目前在我國缺乏相關規定。

（三）信息透明度差，公眾參與欠缺

政府信息公開是國家行政機關等在行使國家行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請向特定個人或組織公開的制度。我國轉基因政府信息公開的主要渠道是農業部官方網站上 “轉基因權威關注”欄目[3]和國家生物安全信息交換所。但現有的信息公開制度不能滿足公眾知情選擇的需要。第一，農業部公開的信息缺乏通俗性和科普性，只有專家才能讀懂，消費者無法從中獲取他們最想知道的信息，如哪些食品中可能含有轉基因成分、轉基因大豆和非轉基因大豆如何區別等關鍵信息。第二，公開內容有限，從上述權威網站只能得知哪些品種的轉基因生物獲得了審批或者進出口，但這些品種的直接加工品即轉基因食品的信息欠缺。第三，轉基因作物和食品的信息公開不充分、不徹底，一些公眾關注的政府應當主動公開的信息沒有被公開，如農業轉基因生物進口的種類和數量、農業部對轉基因作物的商業化種植是否有具體計劃，農業部對違法轉基因活動的處罰情況都沒有公開[4]。相反，很多轉基因信息是由歐盟、綠色和平、網絡名人等發現后，才被公開的。信息不對稱，政府在信息披露方面沒有做到充分透明，而媒體等對轉基因作物的夸大，加重了公眾的恐懼和焦慮。信息不透明帶來的直接后果就是網絡上、報刊雜志上各種轉基因錯誤信息的廣泛傳播，如認為圣女果、彩椒等是轉基因食品。“一旦恐懼成為普遍存在的心態，問題和困難就會被過分夸大，而可能的解決辦法卻被忽略。驅動懼怕和恐慌的機制是一種本身自會成為事實的預言。”[5]

我國轉基因相關的重大決策過程缺乏公眾參與。所謂公眾是指與轉基因研發直接利益相關方（政府部門、轉基因科學家和企業等）之外的個人和社會組織，包括普通市民、其他方面的學者和社會各界人士。參與就是以各種形式介入到相關的決策過程中。農業部審批轉基因生物的關鍵機構——農業轉基因生物安全委員會全部都是專家，沒有一位公眾代表，也就是說沒有聲音站在消費者的立場上表達自己的訴求[3]。在轉基因主糧商業化與否的決策上，公眾處于邊緣的角色，這將直接導致公眾對決策過程和決策結論的懷疑。

（四）違法成本低廉，救濟缺乏依據

我國轉基因違法成本相當低廉，無論是違法種植還是違反標識規定，處罰對生物技術產業而言輕微到可以忽略，如未取得生物安全證書，擅自將農業轉基因生物投入生產或應用的，將處2-10萬元的罰款，違反標識規定的，處1-5萬元的罰款《農業轉基因生物安全管理條例》第45條，第50條。。2013年，中國儲備糧管理總公司檢查發現湖北、湖南兩家企業違反收購政策，將1477噸轉基因進口菜籽油摻入臨儲庫存。荊州市糧食局暫停了中紡農業湖北有限公司《糧食收購許可證》資格，罰款15萬元人民幣[6]。過于低廉的違法成本可能產生研發者和生產者的有法不依，而轉基因生物一旦釋放到環境，如果產生不良后果，損害將是無法逆轉的，基因污染一旦發生，要消除其影響將不可能。我國2005年轉基因大米非法種植后，農業部采取了排查、鏟除等措施，但此后出口歐盟的各批次米制品中，經常查出轉基因成分[7]，直接導致2011年歐盟專門出臺針對我國大米和米制品的最嚴格的入境檢查規則。低廉的違法成本將降低法律的威嚴和效率，根本無法確保轉基因主糧商業化后轉基因與非轉基因一定程度區分目的的實現。

轉基因主糧商業化后，轉基因玉米和水稻將成為農民最常種植的作物，成為眾多消費者的日常必需品。因此，侵權的潛在威脅增加。轉基因侵權問題很復雜，可分為侵犯人身權、財產權、知情權等，可能產生的侵權類型多，認定困難。侵犯人身權表現為轉基因食品帶來的過敏反應等，侵犯財產權表現為轉基因產品不當環境釋放帶來的對臨近作物和生態環境的損害，侵犯知情權表現為未經知情同意的產品釋放或實驗。轉基因侵權作為新技術帶來的復雜問題，在我國現行的《侵權責任法》體系下，很多情況沒辦法認定。例如，2008年美國塔夫茨大學對湖南省小學生進行轉基因黃金大米的人體實驗，2012年被綠色和平曝光。實驗所用大米由研究人員非法攜帶入境，實驗未告知監護人或學校實驗對象將試吃轉基因大米的事實，極大地侵犯了實驗對象的知情權和人身權。但在現行侵權法體系下，轉基因食品的長期安全性疑慮無法得到證明，侵犯知情權的責任不明確，最后當地政府通過補償息事寧人，主管部門的失職未得到應有的追究，侵權人也沒有承擔相應的民事責任。該案充分暴露了我國轉基因監管上存在巨大漏洞，轉基因侵權的救濟機制非常缺乏，即使發生了嚴重的侵權案件，也無法得到法律救濟。

〖BT1〗三、法律困境源于轉基因主糧的特性

（一）轉基因是一種生產過程，區分困難

法律規范的對象主要是產品，而非過程。絕大部分食品的監管是對最終食品本身進行的，根據食品特性，確定食品標準，具體規定食品中添加劑、毒素、污染物、致病菌等的限量，使用的方法是檢測。現有食品法律和標準中有對生產過程的管理，如輻照食品、清真食品。但輻照食品只是生產中的一個環節，容易規范。清真食品可能涉及不同環節，但種類有限，需求者相對集中，而且已有悠久的監管傳統。而轉基因的特性是過程特性，從種子到最終加工品，伴隨著產品的一生，如轉基因大豆屬于轉基因作物，豆奶、豆漿、豆腐、豆油是其直接加工品。隨著加工深度的增加和工藝的多樣，轉基因成分可能擴展到種類豐富的其他產品，如制成蛋白質補充劑、抗氧化劑、天然香料，進而出現在奶粉、面包、餅干、蛋白粉、黃油、蛋黃醬等眾多最終加工品中[8]。轉基因特性從種子到直接入口食品經過數個加工環節，伴隨著食品的一生，轉基因作物和食品大多數具有相當經濟價值和規模，最終產品種類分散、數量多，導致了監管的異常困難。從種子到食品的整個過程轉基因和非轉基因的區分，需要共存、追溯、標識等特殊制度進行過程監管。這些制度的有效實施都需要大量人力和物力的保障，全過程監管對立法和執法都帶來巨大困難。

轉基因與非轉基因的區分貫穿整個作物到最終產品的生產過程，從種子、種植、收獲、加工、運輸等環節都需要區別對待。第一，種植階段需要對轉基因和非轉基因作物進行分開種植，并且采取一定措施防止兩類作物間的交叉授粉帶來基因污染。我國農業種植規模小，小農戶種植的比例高。2011年底，我國人均耕地135畝，不到世界平均水平的1/2[9]。2011年，第六次人口普查顯示我國人口13億多，其中鄉村人口占50%。轉基因主糧如果進入商業化生產，廣大農民按小農經濟模式大量分散的種植將使得區分極其困難。小農戶的經濟能力和技術能力都非常有限，如果臨近地域農戶種植同類轉基因作物，僅憑自己努力避免基因污染非常困難。而基因污染一旦發生，擴散容易，清除困難，后果難以逆轉。第二，收獲、加工階段分離困難，如收獲機器、運輸工具的徹底清理，加工鏈的清理或采用不同的加工鏈，物料的隔離，這些措施都將帶來成本的增加。我國存在廣大的生產加工小作坊，人力、能力、場所和設備有限，他們進行轉基因和非轉基因的分離異常困難。第三，品種多樣化增加了區分的難度。我國地域遼闊，各地區的自然環境和社會環境差異很大，所面臨的糧食生產問題也不盡相同，如西北地區糧食生產主要受干旱和鹽堿地的影響，西南地區主要受耕地面積小和干旱的影響，而東北地區受年平均氣溫低，糧食作物生育期較長的影響。因此，需要不同特性的轉基因作物滿足種植需要，不同特性的轉基因作物的檢測方式有一定差異，直接帶來區分困難。

（二）轉基因與非轉基因產品的支撐體系的局限

檢測是確定轉基因身份的重要方法，但檢測技術有限，費用高，高度加工的轉基因產品可能無法檢測出轉基因成分造成對非轉基因的確定困難。目前對轉基因植物產品的檢測方法主要分為兩類：以導入外源DNA系列為檢測對象的檢測技術和以導入外源基因表達的蛋白質為對象的檢測方法。有些方法對結果有更加準確的把握，但操作過程復雜，檢測成本較高，對操作人員要求較高[10]。轉基因食品的檢測方法很多，以檢測物的不同而衍生出多種方法和技術，各有其優缺點。在實際檢測中，并非任何一種檢測方法對某種轉基因食品的檢測都行之有效[11]。正是由于轉基因檢測技術的不同，產生了朱燕翎訴雀巢案中同為有資質的檢測機構檢測結果存在矛盾，生產者不排除轉基因成分的可能，但消費者敗訴的矛盾情形出現。檢測技術的局限性和高成本，決定了如果僅依賴于對最終產品的檢測來監管轉基因產品，分離不充分而執法成本高。現在我國尚未批準轉基因大米的商業化，但出口歐盟的大米和米制品中被檢測出轉基因成分數以百計我國轉基因水稻尚未商業化種植，但轉基因成分在國內和出口的大米和米制品中常被檢測出。2011年的12月23日，歐盟委員會發布了《對中國出口大米制品中含有轉基因成分采取緊急措施的決定》，并于2013年修訂。根據該決定歐盟27國將對中國25種米制品采取強制性轉基因成分檢測，并依據檢測結果采取退貨和銷毀處理措施。。轉基因主糧商業化后轉基因食品的種類和數量都極大豐富，檢測對象和范圍將大幅度增加，難度和精確度也相應增加，對轉基因產品檢測的要求大大提高。

認證確定轉基因身份的重要制度之一。我國現行的食品質量安全認證主要包括無公害認證、綠色認證和有機認證。各認證的標準以及認證的管理和監督機制都有所不同[12]。其中，有機認證包含非轉基因內容，無公害和綠色認證不能排除轉基因成分。我國非轉基因認證制度尚未有效建立，缺乏非轉基因食品的法律定義、缺乏非轉基因認證的國家標準。檢測和認證等支撐制度的不完善使得市場上“轉基因”和“非轉基因”標識混亂，如花生油等本來尚未商業化的食品標識“非轉基因”，這種標識會誤導消費者有轉基因花生油的存在，而本應標識轉基因的生鮮木瓜、番茄又沒有充分標識。

（三）轉基因主糧的受眾廣，利益集團博弈大

主糧是人們的生活必需品，具有不可替代性、不可避免性，消費量大、商業價值高。我國65%以上的人口以大米為主糧，人均大米年消費量近100公斤。我國是世界上最大的稻米生產國，總產量占世界的三分之一。與轉基因煙草、西紅柿等可替代的食品不同，轉基因主糧商業化后，將大量進入消費者的餐桌，具有很好的商業前景。歐盟和美國盡管已經批準了轉基因玉米的商業化，但其用途受限，主要用于動物飼料和加工燃料。我國面臨的問題與這些發達國家不同，我國需要解決13億人口的吃飯問題，轉基因主糧進入市場后將主要用于食用和飼養動物，這兩種用途都是直接或間接地入口，與廣大民眾和數億消費者的利益直接相關，影響十分重大。

轉基因主糧商業化涉及研究機構、廣大農民、生產商、銷售商、消費者等眾多主體的根本利益，敏感度高、社會影響大，急需法律制度的創新來實現科技發展、人權及環境保護、消費者權益的維護和自由貿易的展開等多重目的間的平衡。轉基因并非吸引消費者的特性，研發機構和轉基因生產者主張按“合理科學原則”，認為沒有證據表明轉基因作物和食品存在額外風險，不應當與普通食品相區別對待。反對集團主要是非轉基因的生產者、大部分消費者，他們要求在“風險預防原則”指導下，進行區別于普通食品的特別制度，這將帶來轉基因生產成本的大幅度增加，與傳統食品比較的競爭力下降。因此，區別對待的制度遭到研發機構和轉基因生產者的大力反對。這些利益在國際上交鋒更為強烈，利益集團的不同主張在2004年美國、加拿大和阿根廷訴歐盟轉基因產品案中到提交WTO，為了避免被牽涉入內，WTO判決的范圍局限在很小的范圍，包括風險預防原則和標識制度等很多問題都未給出答案[13]。制度設計的巨大難題，加上經濟集團的負面影響，使得轉基因立法舉步維艱。

四、對策和建議

（一）轉變立法理念，確定法律原則

我國轉基因食品的立法目的應當是多重的，不僅包括食品安全，還包括維護公眾權利。轉基因主糧商業化后，公眾權利的保障，尤其是維護消費者知情選擇權至關重要。轉基因食品安全的立法目的，要突出“實現轉基因食品和非轉基因食品一定程度的分離，保障公眾身體健康和生命安全，維護公眾的知情權、選擇權、參與權和監督權，實現社會共治。”我國公眾在轉基因主糧產業化的決策中應該享有的知情權、選擇權、參與權和監督權是相互聯系和相互統一的整體，知情權是基礎，選擇權是目的，參與權是途徑，監督權是保障[14]。同理，《農業轉基因生物安全管理條例》立法目的中需增加“實現轉基因和非轉基因一定程度的分離，以維護公眾權利的目的。”

2013年《食品安全法（修訂草案送審稿）》指出食品安全監督管理工作遵循預防為主、風險管理、全程控制、社會共治的原則，這些新原則有助于轉基因食品的監管。在轉基因食品上，可直接規定為風險預防原則。風險預防原則是轉基因產品法律規制的一個基本原則，即生物技術可能產生潛在的、未知的健康和生態影響，政策上應當采用比得到科學證實的風險更高水平的謹慎，如歐盟在2001年《轉基因有意釋放指令》中指出，根據風險預防原則，成員國應確保采用適當的措施以避免轉基因生物有意釋放或進入市場對人類健康和環境帶來的不利影響Directive 2001/18/EC of the European Parliament and of the Council on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms. Art. 4.1.。我國直接采用為世界各國接受的風險預防原則將使原則內涵更加明確。

（二）通過專門立法，革新法律制度

《食品安全法》中的一般規定無法應對轉基因主糧商業化后帶來的特殊問題，轉基因食品的全程管理要求嚴于普通食品，需要對轉基因主糧在市場中的每個環節都配套相應的法律規定，設計不同于普通食品的法律制度，實現轉基因和非轉基因食品間的區分，如轉基因主糧要商業化，制定《轉基因食品安全法》勢在必行。轉基因與非轉基因區分的實現必需在一定程度上進行過程管理，如在種植過程的隔離距離、不同物種、不同時間段的種植，加工過程中設備的分開或清洗，整個生產過程單獨代碼的標識和追蹤等，需要對整個產業鏈進行縱向監管。

1在具體的制度設計上，需增加轉基因與非轉基因作物的共存的規定。共存的基本出發點在于保證轉基因作物與非轉基因作物在田間種植、收割、存儲、運輸、加工、包裝、銷售等整個產業鏈的有效隔離，避免基因污染，最終落腳點是尊重農民和消費者的知情權和自由選擇權，讓農民、消費者能夠自由選擇自己想要的作物和食品類型，無論是轉基因作物、傳統作物，或是有機作物[15]。到2009年，歐盟27個成員國中已有15國制定了共存法律制度[16]。共存法律制度是一系列隔離、監測、標識、跟蹤和法律救濟等制度的總和，包括轉基因作物與非轉基因作物界定標準、隔離標準；轉基因作物與非轉基因作物種植區域劃定制；轉基因作物與非轉基因作物技術檢測；轉基因作物與非轉基因作物跟蹤、轉基因種植者簽訂種植合約、轉基因種植檔案制度、公開登記制度等。這些制度的具體規定非常龐雜，如轉基因作物種植的通報制度，需明確通報范圍、通報程序、通報內容等[15]。美國等大面積農場種植模式，機械化、科學化種植，共存監管相對容易。共存制度在我國實施的困難顯而易見。中國種植者是個體農戶，小面積、非科學化、非機械化，農業工業化水平較低，農民對隔離種植和通報的意識淡薄，檔案管理弱等，都使得共存制度的落實面臨巨大困難。基于我國農業種植現狀，對各地農業種植政府提供一定的引導，能較為有效地實現共存制度，如甘肅張掖市是全國玉米制種產業的中心，市政府規定嚴格禁止任何企業或個人在張掖從事繁殖、銷售、使用轉基因種子的經營活動。根據各地種植特點和需求，對種植領域進行一定劃分，保留有機種植、非轉基因種植區，能較低成本地實現共存。總體而言，全國范圍內共存制度的施行制度成本很大。

2對轉基因食品實行追溯管理。追溯性是在供應鏈的所有階段都能追溯到轉基因生物以及其加工制成的食品和飼料的能力。追溯性能保障標識所有的轉基因食品和飼料，密切監控其對環境和健康的潛在影響，并且當產品測試出對人類和健康的不可預見的風險時，能夠對產品進行撤回。按歐盟規則，追溯性規則意味著所有經營者，即產品供應鏈中或者收到該產品的任何人（農民、食品/飼料生產者等），必須能確定他們的供貨者和公司。經營者必須向收貨人書面提供下列信息：產品或產品的成分是否包含或由轉基因生物構成；轉基因生物的單獨身份代碼“獨特代碼”由一系列數字和字母組成，根據得到授權的轉化事件，確定改性活生物體的身份，開發并提供該改性活生物體的追溯信息。。在供應鏈中交易的5年內，經營者必須保存該信息，以便能認定自己的供貨者和自己的買方。傳統食品中可能非故意的含有轉基因成分，如果轉基因成分不到09%，經農民和食品生產者證明他們已經采取了適當的措施以避免轉基因物質的出現，可以不用標識[17]。我國《食品安全法》中文件留存和食品出廠檢驗記錄制度沒有要求轉基因成分登記，沒有要求標識轉基因的獨特代碼、也缺乏閥值的規定閥值是指轉基因成分在收獲、運輸及加工過程中，無法通過技術手段加以消除的意外混雜的最高的限額。超過該比例，應當進行標識，各國閥值的規定從0%-5%不等。參見付文佚：《轉基因食品標識的核心法律概念解析》，《法學雜志》2010年第11期，第115頁。。因此，對轉基因食品的追溯管理制度我國尚未建立，需規定對轉基因成分的專門追溯要求。

3完善認證機制。非轉基因身份保持認證是轉基因和非轉基因分離的有效制度之一，是指為防止在食品、飼料生產中潛在的轉基因成分的污染，從非轉基因作物種子及其田間種植到產品收獲、運輸（出口）、加工及進入市場的整個生產供應鏈中進行嚴格的控制、轉基因檢測、可追溯信息建立等控制措施，確保非轉基因產品的純粹性，并能提高產品價值的生產和質量保證體系〖ZW現有的技術規范，中國檢驗認證集團質量認證有限公司起草了《非轉基因身份保持（IP）認證技術規范》，其法律性質是企業制定的技術規范，盡管獲得了國家認證認可監督管理委員會的批準，但并非強制執行的國家標準。而且，該技術規范沒有規定轉基因成分的閥值，即轉基因成分的最低限值，降低了規范的可執行性。。我國應制定非轉基因認證的國家標準，使得非轉基因標識有據可查。

（三）完善信息公開，增加公眾參與

轉基因信息屬于《政府信息公開條例》第九條中，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息，以及需要社會公眾廣泛知曉或者參與的信息，行政機關應當主動公開。在現有農產品和食品安全的監管體系下，農業部應在官方網站上對我國轉基因農產品的批準程序、已獲準的種類、違法及處罰等情況進行公開。食品藥品監管管理部門應當對轉基因食品的種類、內容、辨別方式以可被消費者理解的語言進行公開，對違法的公司及產品進行公布，以滿足公眾對轉基因信息的需求。

充分的公眾參與能減少消費者對轉基因主糧的疑慮。轉基因立法的代表性國家都采取了公眾參與決策的方式。美國環境保護局設立了生物技術科學顧問委員會，由獨立的科學家和外行的公眾組成。歐盟食品安全管理局對新的轉基因產品出具評估報告之后，歐盟委員會將評估報告公布在網絡上，接受為期一個月的公眾評議[18]。擴大公眾參與的內容包括：政府有關部門應及時向公眾和社會提供轉基因主糧決策和安全的相關信息；政府相關部門就有關決策征求意見；加強轉基因技術的科學普及、交流和宣傳；搭建對話和交流平臺，促進科學家與公眾之間開展對話；創立適合中國國情的共識會議等形式，集中反映公眾的意見，并納入決策過程中[19]。風險交流是公眾參與的一種形式食品安全風險交流即指食品安全監督管理部門、食品安全風險評估機構，按照科學、客觀、及時、公開的原則，組織食品生產經營者、行業協會、技術機構、新聞媒體及消費者協會，就食品安全風險評估信息和食品安全監督管理信息進行的交流。見《食品安全法修訂草案（送審稿）》第129條。。轉基因食品安全的規制非常需要進行風險交流，最大限度地將受到風險影響的人納入到風險的治理中。轉基因技術的健康發展離不開公眾和社會組織的參與，轉基因產品所引發的風險規制也需要他們的參與。在風險的定義和決策中，“雖然專家們以一種狹隘的技術的維度定義風險，公眾卻持更加豐富和復雜的觀點，這些觀點綜合包含了價值因素的考慮，如公正、災難的可能性以及可控性。”[20]一個民主的社會，應當保證所有受決策影響的人都能夠參與到決策的制定中去，如果被影響的主體被排斥在決策之外，那么民主就難以實現。

（四）加重違法成本，明確侵權責任

轉基因科研投入和潛在利潤非常豐厚，研發和生產單位的違法成本極其低廉，刺激了轉基因產品的違法釋放和使用。我國政府對轉基因水稻的研發投入了相當于全部投資20%的科研基金，2008年國務院批準了總金額高達200多億人民幣的轉基因生物新品種培育重大專項資金[21]。巨大的科研投入和微乎其微的違法成本的差距，處罰機制的欠缺和無效，將使得違法情形時有發生，巨大的、無法逆轉的損害結果是消費者和環境都無法承受的。轉基因主糧商業化前，立法必須加大研發人員、機構、轉基因的生產和加工者的違法成本，特別行政處罰的幅度和范圍應加重，因為行政機關最有可能和及時發現違法行為并有效預防侵權發生。

轉基因主糧商業化后，侵權案件發生的可能性將大幅提升。目前，美國、加拿大和歐盟的法院審理了不同類型的轉基因侵權案件如 Schmeiser 訴Monsanto基因污染損害賠償案，及Hoffman 訴Monsanto案等。參見王康：《基因污染的現行侵權法規范之因應政策》，《大連理工大學學報（社會科學版）》2012年第12期，第121頁。。按現行的《侵權責任法》，轉基因產品侵權的歸責原則、構成要件、抗辯事由、賠償范圍都缺乏特殊規定，轉基因產品侵權的訴訟請求很難得到支持，無法實現損害填補和預防損害的目的。盡管《食品安全法》規定生產和消費明知不符合安全標準的食品可獲得價款十倍的賠償金是我國法律中最高的懲罰性賠償的額度，但食品是日常消費品，即使十倍賠償，對轉基因生產者而言也不能起到懲罰的效果。對轉基因主糧作物和食品侵犯人身權、財產權和環境權的情形需在侵權法中特別考慮，按特殊侵權的模式來規定，使轉基因受害人有獲得救濟的可能。考慮到轉基因主糧的長期潛在風險的可能性，可采用轉基因食品安全責任保險和轉基因公共賠償基金等模式確保受害人得到救濟。

〖BT1〗五、結論

食品權是得到《經濟、社會和文化權利公約》確定的一項人權，包含食品的獲得性消費者有知情權食物權的核心內容是食物不僅可以獲取而且在數量上和質量上都能滿足個體對于飲食的需要，此外在保障個體免于有害物質危害的同時能以一種文化上許可的方式接受。文化的可接受性是指對于食物和食物消費，除了需要考慮營養方面的價值外，還需要考慮一些其他方面的價值以及就食品的獲得性消費者有知曉權。參見Bernd van der Meulen：《 爭取食品權的國際人權》，《太平洋學報》2008年第11期，第10頁。，而轉基因主糧的商業化涉及基本人權的三個維度，即公民權利與政治權利、經濟社會文化權利和環境權。轉基因食品的立法面臨重重難題，2002年衛生部頒布了《轉基因食品衛生管理辦法》，2007年被廢止后，在眾多法律法規中都提到轉基因專門立法，但專門立法遲遲不出臺正是立法困難的體現在大部制改革之前，主要負責食品安全的衛生部2002年發布了《轉基因食品衛生管理辦法》，2007年由于《新資源食品管理辦法》的發布而被廢止。根據《新資源食品管理辦法》第1條，轉基因食品屬于新資源食品中“因采用新工藝生產導致原有成分或者結構發生改變的食品原料”的一類。該辦法由于2013年《新食品原料安全性審查管理辦法》的施行而被廢止，新辦法第23條明確規定新食品原料不包括轉基因食品。法律演進至此，轉基因食品由有特別法發展到沒有特別規定。2009年《食品安全法》適用于轉基因食品。。在轉基因主糧商業化進程推行之前，必須對現有的法律環境進行綜合評估。轉基因立法理念缺位、法律原則缺乏、法律制度空白、違法事件頻發，說明了我國目前尚不具備轉基因主糧商業化的法律環境。在商業化方面，現有法律從原則到制度上都需完善和更新，以確保轉基因和非轉基因作物和食品在一定程度上的分離，保障我國公眾的基本人權。在現有法律十分落后、許多制度空缺和無效的環境下，貿然進行轉基因主糧的商業化，將威脅到我國糧食安全、生物安全，侵犯消費者基本權利。

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