保障性住房政策演變下住房租賃市場發(fā)展研究
——以德國、美國為例

郭 平

(云南大學(xué) 發(fā)展研究院，云南 650091)

一、引言

任何一個(gè)經(jīng)歷著工業(yè)化與城市化的國家都必將經(jīng)歷住房短缺問題，為滿足中低收入者的住房需求，各國政府都將實(shí)行保障性的住房政策。較早開始解決住房問題的發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家都發(fā)現(xiàn)難以依靠市場來填補(bǔ)住房需求與供給的鴻溝，其保障性住房政策經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)的公共住房建設(shè)到以公平、效率為目的的市場化住房保障體系的演變。而其住房租賃市場也從最初分割的二元結(jié)構(gòu)緩慢趨向統(tǒng)一。根據(jù)發(fā)達(dá)國家成熟的經(jīng)驗(yàn)，住房租賃市場在住房保障體系的演變中始終扮演著重要的角色，一個(gè)成熟的統(tǒng)一的住房租賃市場才能更好解決了無力購房者的住房需求，為中低收入者提供了高效的多層次的福利保障[1]。掌握保障性住房政策演變下住房租賃市場的發(fā)展趨勢以及解決在其發(fā)展中出現(xiàn)的問題將為我國保障性住房建設(shè)提供借鑒。

二、保障性住房政策演變與住房租賃市場發(fā)展

現(xiàn)今世界各國的住房保障政策呈現(xiàn)以上四種形式，主要涉及產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)，實(shí)物保障與貨幣保障的選擇。產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房類似與我國提出的“經(jīng)適房”與“限價(jià)房”。中低收入者往往沒有購房能力，政府提出的經(jīng)適房的價(jià)格并不能為大多中低收入者所接受，反而為政府尋租提供了空間，使之成為中高收入者的福利。限價(jià)房更是擾亂了正常市場，妨礙價(jià)格機(jī)制形成低效率。所以在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家的保障性住房建設(shè)都是從“使用權(quán)+實(shí)物保障”的模式開始，通過政府出資的形式興建大量住房來解決，它快速有效地緩和了急需解決的住房供需矛盾，但隨著公共住房存量的擴(kuò)大，大量公共住房帶來了財(cái)政支出危機(jī)，其對(duì)私人住房租賃市場的沖擊日益明顯，政府干預(yù)造成的對(duì)私人市場的擠出效應(yīng)顯現(xiàn)出來，政府開始轉(zhuǎn)向“使用權(quán)+貨幣保障”的模式[2](見圖1)。貨幣保障相對(duì)實(shí)物保證而言，避免了政府對(duì)市場的直接干預(yù)，同時(shí)也遵循了市場的“公平”與“效率”原則，使得住房需求者有更多的自主權(quán)。

圖1 四類住房保障方式的優(yōu)劣

保障性住房政策經(jīng)歷了從產(chǎn)權(quán)模式到使用權(quán)模式，從實(shí)物保障到貨幣保障的演變。住房租賃市場也隨著政策的演變從分割的二元結(jié)構(gòu)市場向統(tǒng)一市場的目標(biāo)進(jìn)行發(fā)展。我們先將租賃住房分為成本型租賃部類與營利型租賃部類[3]。成本型租賃部類包括政府提供的低價(jià)的公共住房和獲得政府補(bǔ)貼以成本價(jià)格提供租金的私人出租房(一般有一定的補(bǔ)貼年限，年限結(jié)束后不受租金管制)。營利型租賃部類指完全以市場定價(jià)的私人出租房，在這類出租房中還存在著一類接受租房券的私人出租房，租房券是政府發(fā)放給中低收入者的貨幣補(bǔ)貼。這一類住房雖然以市場定價(jià)，卻發(fā)揮了保障性的作用。保障性住房租賃體系由成本定價(jià)的私人出租房、成本定價(jià)的公共住房與市場定價(jià)接受租房券的私人出租房三類組成(見圖2)。

圖2 住房租賃體系的組成

保障性住房政策演變的第一階段，是大量住房需求急需得到滿足的階段。政府一般都會(huì)直接興建大量的公共住房來增加住房存量，而貨幣補(bǔ)貼的保障形式并不能滿足這一點(diǎn)。所以住房租賃市場中只存在公共住房與未接受政府補(bǔ)貼的私人出租房。政府主導(dǎo)的公共住房與私人出租房形成分割的二元結(jié)構(gòu)市場。由于公共住房對(duì)市場的沖擊和其本身的維護(hù)成本頗高，為保護(hù)私人住房出租者利益和減輕財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，政府不得不對(duì)公共住房采取嚴(yán)格的管制。這樣公共住房的發(fā)展受到限制，財(cái)政投入也漸漸減少。公共住房的衰弱，使得二元結(jié)構(gòu)的租賃市場開始向相互連通的租賃市場轉(zhuǎn)變，一方面政府會(huì)將一部分公共住房私有化，另一方面一部分私人出租房將以直接接受政府補(bǔ)貼或者接受租客的租房券的形式來擔(dān)當(dāng)保障性出租房的角色，填補(bǔ)公共住房退出而留下的缺口。

隨著政府的保障房由實(shí)物保障變?yōu)樨泿疟Ｕ?，住房租賃市場進(jìn)入第二個(gè)階段。成本型租賃部類與營利型租賃部類都發(fā)生了重大變化，獲得政府補(bǔ)貼以成本價(jià)格提供租金的私人出租房與以市場價(jià)格定價(jià)卻接受租房券的私人出租房加入了進(jìn)來。第二階段是成本型租賃部類成長以及成熟化的過程。所謂成熟化過程(the process of maturation)，指的是隨著時(shí)間推移，單位已建住房的未償債務(wù)與單位新建、翻新、購買住房的平均新生債務(wù)的比值越來越小，兩者差距拉大的主要原因是通脹引起的建筑成本上升[4]。成熟化的結(jié)果將形成大量低負(fù)債的成本型住房組成的成熟的租賃市場。在此階段中，實(shí)行合理租金管制，著力發(fā)展協(xié)調(diào)成本型租賃部類與營利型租賃部類之間競爭關(guān)系的國家將較快形成成熟的租賃市場。租金管制壓低了營利型租賃的盈利空間，使兩種部類的盈利水平達(dá)到一致，這樣市場的逐利性就不會(huì)在成本型租賃的萌芽期將其淘汰。政府對(duì)成本型租賃的保護(hù)將促使它走向成熟。

如果政府在成本型租賃部類尚未成熟階段奉行自由經(jīng)濟(jì)，以營利型租賃部類發(fā)展為主導(dǎo)，那么大量的成本型租賃住房將難以培養(yǎng)。即使存在著接受租房券的私人出租房來發(fā)揮保障性作用，但按市場實(shí)際價(jià)格定價(jià)的市場規(guī)則也會(huì)使租房券的補(bǔ)貼份額反應(yīng)到新的市場價(jià)格中去，從而使租房券失去效力。同時(shí)每年以市場價(jià)格百分比進(jìn)行調(diào)整的租房券補(bǔ)貼將隨價(jià)格上漲而上漲，使得政府負(fù)擔(dān)越來越重。由于沒有足夠的成本型租賃部類滿足需求，又鑒于租房券推升的高額房租，許多中低收入者被迫進(jìn)入購房市場，這些對(duì)經(jīng)濟(jì)敏感的中低收入者加劇了住房市場的價(jià)格波動(dòng)，損害了中低收入者的利益。所以政府必須先建立穩(wěn)定成熟的租賃市場，再慢慢放開租金管制，才能穩(wěn)定價(jià)格，對(duì)中低收入者提供保障。在完成成本型租賃部類成熟化過程后，成本型租賃與營利型租賃的競爭對(duì)整個(gè)租賃市場的租金價(jià)格起到下拉的作用，市場再不會(huì)是營利型租賃占主導(dǎo)地位。這樣在住房租賃市場發(fā)展的第三階段將形成多元化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的競爭性租賃市場，政府補(bǔ)貼也會(huì)漸漸退出。大量低負(fù)債的成熟的出租房拉低了住房租賃市場的價(jià)格，中低收入者的需求得到極大滿足。住房租賃市場的演進(jìn)路徑見圖3。

圖3 保障性住房政策的演變下住房租賃市場的發(fā)展

三、案例分析

(一) 德國保障性住房政策下住房租賃市場的發(fā)展

德國的公共住房興起于1847年，當(dāng)時(shí)德國工業(yè)開始迅速的發(fā)展，城市化進(jìn)程進(jìn)入加速階段，大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，許多企業(yè)開始興建員工住房。德國保障性住房大規(guī)模的興建是在二戰(zhàn)結(jié)束之后，德國住房嚴(yán)重短缺，人口從東德向西德遷移，更加劇了住房的緊張，德國政府通過政府出資，由非營利組織建造的方法，建設(shè)福利性公共住房780萬套，占同期新建住房總數(shù)的49%，成功緩解了戰(zhàn)后住房的供需矛盾。人們的住房需求得到很好的滿足,1960年至1982年期間住房數(shù)量增長了62%,住房質(zhì)量也得到改善,1982年的住房中有66%的已經(jīng)配備了浴室與中央空調(diào)。德國住房存量中出租房的比例一直較高，這一點(diǎn)為中低收入者提供了保障。隨著公共住房存量的擴(kuò)大，德國經(jīng)歷了公共住房衰弱的階段，沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，以及日益加劇的邊緣化效應(yīng)，使得二元化的住房市場難以為繼，1950年—1988年期間每年德國興建公共住房建設(shè)數(shù)量急劇下降，減少了近87%[5]。

德國開始進(jìn)入二元化住房市場向單一型市場的過渡的第二階段，政府選擇不再參與公共住房建設(shè)，住房供給完全由市場決定，原有低租金的公共住房，一部分轉(zhuǎn)為市場租賃房，一部分出售給住戶，目前僅剩余150萬套左右，約占市場租賃住房的8%。德國也開始轉(zhuǎn)向租賃市場的貨幣補(bǔ)貼政策，但與完全市場化的競爭不同，德國為保護(hù)成本型租賃的發(fā)展，采取了獨(dú)特的租金管理制度，向非營利性型的房東以及營利性的房東均發(fā)放公共補(bǔ)貼，所有新建住房房東均可獲得25年補(bǔ)貼，但受到補(bǔ)貼的房租應(yīng)在年限內(nèi)保持租金在回收成本的水平。政府在住房使用壽命25年之后停止補(bǔ)貼，取消租金管制。成本型租賃住房在政府補(bǔ)貼的支持下日益成熟，住房存量規(guī)模不斷擴(kuò)大，起到了對(duì)中低收入者生活保障的作用。為了時(shí)刻監(jiān)督房屋租賃市場的租金價(jià)差，政府還對(duì)整個(gè)租賃市場進(jìn)行租金控制，將租金增長控制在超出當(dāng)?shù)胤孔馑?0%以內(nèi)。德國大多數(shù)城市都確定了一種“鏡子租金”的價(jià)目表，各地方政府負(fù)責(zé)按市場水平確定適當(dāng)?shù)姆孔鈽?biāo)準(zhǔn)。未接受政府補(bǔ)貼的房東可以參照“鏡子租金”水平的增長來提高房租。由于政府控制了房租價(jià)格浮動(dòng)，穩(wěn)定了住房租賃市場，防止了成本型租賃與營利型租賃之間的租金差價(jià)危機(jī)[6]。這樣成本型的住房租賃即非營利性型出租房與以成本價(jià)格提供的營利性出租房的存量逐漸增大，在其達(dá)到補(bǔ)貼年限擺脫成本定價(jià)的限制后，進(jìn)入較為寬松的第二層級(jí)的租金浮動(dòng)管制體系。由于長期受到政府的補(bǔ)貼，這一類住房的成本已經(jīng)得到回收，又可以發(fā)揮自身的成本優(yōu)勢，與新建的營利型出租房形成競爭機(jī)制，產(chǎn)生壓低市場租金的作用。到2007年德國住房租賃市場中成本型出租房已經(jīng)占出租房存量的26%，在某些地區(qū)還達(dá)到50%，形成了存量很大的一類低租金住房。隨著這類住房成熟化水平的提高，成本型租賃與營利型租賃的租金差價(jià)控制在一定水平，德國房價(jià)指數(shù)也一致趨于穩(wěn)定(見圖4)。

在這個(gè)過程中，一方面大量負(fù)債率較低的舊房達(dá)到補(bǔ)貼年限擺脫租金管制，與新的高負(fù)債，成熟化較低的出租房展開競爭，拉低了市場的價(jià)格，另一方面，新建的住房樂于接受政府的補(bǔ)貼來填補(bǔ)成本型租賃住房的存量。隨著住房存量的上升，新建住房的減少，政府對(duì)于租房補(bǔ)貼的支出將越來越少。雖然德國住房租賃市場并未完全擺脫租金管制，但隨著其成本型租賃的成熟化，租金趨于穩(wěn)定，中低收入者住房需求得以滿足，租金管制已漸漸放開，德國住房租賃市場已開始向第三階段緩慢過渡。

圖4 2000年—2012年德國房價(jià)指數(shù)

資料來源：德國統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站 https://www.destatis.de，以2010年房屋價(jià)格指數(shù)=100。

(二)美國保障性住房政策下住房租賃市場的發(fā)展

20世紀(jì)30年代,美國設(shè)立了公共住房項(xiàng)目，由聯(lián)邦政府出資修建，其設(shè)計(jì)是由聯(lián)邦政府支付建設(shè)成本，而由租戶負(fù)責(zé)支付平時(shí)的運(yùn)營支出，公共住房的實(shí)施進(jìn)行的非常緩慢，經(jīng)歷了二戰(zhàn)后很多項(xiàng)目用于對(duì)城市的住房修復(fù)，直到20世紀(jì)80年代，美國開始了大規(guī)模的公共住房建設(shè)，并于1994年達(dá)到頂峰140萬個(gè)單位，隨后大部分的資源用于對(duì)現(xiàn)有公共住房的維護(hù)與更新。由于美國的住房市場是以營利型住房租賃部類占主導(dǎo)的，采取自由競爭的機(jī)制，而大量公共住房的出現(xiàn)將干擾正常的住房價(jià)格。為防止公共住房干擾住房交易市場，國家制定了嚴(yán)格的公共住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。于是被嚴(yán)格控制的公共住房與自由放任的私人住房市場，形成了兩者分割的二元結(jié)構(gòu)。住房租賃市場進(jìn)入發(fā)展的第一階段，市場中封閉的成本型租賃用于保護(hù)中低收入，另一部分則實(shí)行市場機(jī)制。但是公共住房難以解決與營利型住房租賃市場之間問題，一方面因?yàn)閲覟楸苊夤沧》砍霈F(xiàn)增長和吸引更多住戶的危險(xiǎn)，必須對(duì)其加以限制，這導(dǎo)致國家出于保護(hù)市場的目的對(duì)公共住房實(shí)行更嚴(yán)苛的資格審核制度。另一方面，隨著美國公共住房政策的不斷推進(jìn)，受惠面積的不斷擴(kuò)大，公共住房運(yùn)營費(fèi)用大大提升，已經(jīng)超過的租戶的實(shí)際收入，加之私人租賃市場對(duì)公共住房的漲價(jià)壓力，公共住房的運(yùn)營模式受到挑戰(zhàn)，各地住房管理機(jī)構(gòu)不得不提高租金，或者停止住房的維護(hù)。公共住房的成本優(yōu)勢喪失，居住環(huán)境日益惡劣。1993年到2004年期間，公共住房總數(shù)下降了12.3%[7]。針對(duì)以上問題保障性住房政策開始傾向?qū)λ饺顺鲎夥康墓┬桦p方提供貨幣補(bǔ)貼，這推動(dòng)住房租賃市場進(jìn)入第二階段。公共住房因毫無吸引力的房租以及惡劣的環(huán)境漸漸衰弱，二元分割的住房租賃市場被打破，有相互聯(lián)通的趨勢，公共住房開始被私有化處理，新的貨幣補(bǔ)貼形式如租房券的發(fā)行，使得營利性型租賃也能服務(wù)于中低收入者。租房券這一類對(duì)于住房需求方的補(bǔ)貼政策，已經(jīng)發(fā)展成為美國最大的資助項(xiàng)目，它較之低收入住房補(bǔ)貼更加的靈活，使得租戶能夠自由選擇合適的居住區(qū)。該券可以用來支付當(dāng)?shù)卦试S的最高房租超過住戶稅前收入的30%的部分[8]。

在第二階段里，美國并沒有將培育成本型租賃部類看作主要任務(wù)，而是希望通過租房券這樣的貨幣補(bǔ)貼形式來緩解中低收入者的租房需求，但是在一個(gè)未成熟化的住房租賃市場實(shí)行營利型租賃為主導(dǎo)的市場化機(jī)制，無疑只能是推高租金價(jià)格，使得政府的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)越來越越重。像第8條款新建與修繕這樣的政府按市價(jià)與出租者收入的30%進(jìn)行差價(jià)補(bǔ)貼的項(xiàng)目，也因?yàn)椴粩喔邼q的租金而變得難以承受，政府最終把補(bǔ)貼合同的期限從20年削減到5年，最終再次減為1年。2001年—2010年期間，低收入住房需求不斷上升，但低收入者可負(fù)擔(dān)租金的住房單元數(shù)量卻下降，供需缺口進(jìn)一步擴(kuò)大(見圖5)。隨著中低收入者在租賃市場越來越被邊緣化，高昂的租金迫使他們想要購買自己的住房，美國住房自有率從1940年的43.6%上升到2010年的66.85%，這種處于臨界狀態(tài)的購房者對(duì)于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的敏感程度非常大，他們只是勉強(qiáng)能承擔(dān)高昂房價(jià)或是通過次級(jí)貸款獲得資金，整個(gè)住房市場開始受到這種畸形的需求的影響，出現(xiàn)大幅波動(dòng)(見圖6)。在次貸危機(jī)發(fā)生后的這幾年，美國住房租賃市場開始受到重視，美國只有致力于成本型租賃的培育才能真正擺脫住房市場不穩(wěn)定的噩夢。

四、結(jié)論與啟示

德國、美國住房租賃市場的案例表明促使成本型租賃部類的成熟化是完善住房租賃市場的關(guān)鍵，而合理的租金管制是較好的政策選擇。

圖5 低收入租房者的需求與可支付的租賃住房的供給缺口

資料來源:JCHS tabulations of US Census Bureau,American Community Surveys.

圖6 1992年—2012年美國三個(gè)典型城市的房屋價(jià)格變動(dòng)率

資料來源：美國聯(lián)邦住房金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)站 http://www.fhfa.gov

從建設(shè)保障性住房租賃市場的演變過程來看，公共住房是建設(shè)前期的共同選擇，它也具有快速擴(kuò)充住房存量的優(yōu)勢。但隨著公共住房的衰弱，使用貨幣補(bǔ)貼的保障政策開始取代政府直接投資政策。這時(shí)合理的租金管制能有效地抑制營利型租賃部類與成本型租賃部類的租金差價(jià)危機(jī)，而如美國一樣完全市場化的住房租賃市場將導(dǎo)致成本型租賃部類的邊緣化。德國正是憑借合理的租金管制體系，培育了大量的成熟化的出租房，成功抑制了房價(jià)的波動(dòng)，真正的保障了中低收入者的住房需求。

而我國正處于保障性住房建設(shè)的初期，應(yīng)該開始重視使用權(quán)性質(zhì)的保障房建設(shè)，重視租賃市場的發(fā)展與完善，停止經(jīng)適房的供應(yīng)，轉(zhuǎn)向公共住房即公租房的建設(shè)。目前我國住房租賃市場還處在第一階段，二元結(jié)構(gòu)的租賃市場逐漸形成，但公共住房的存量還很低，對(duì)自由市場的影響還不大。現(xiàn)階段，由于快速的城市化和巨大的住房供需缺口，在短時(shí)間內(nèi)增加住房的供應(yīng)還離不開實(shí)物保障。在公共住房形成一定規(guī)模，城市化放緩的情況下，政府應(yīng)該結(jié)合貨幣保障的方式，采取貨幣補(bǔ)貼的形式，將住房租賃市場的發(fā)展向第二階段引導(dǎo)，這樣有利于緩和將來會(huì)出現(xiàn)的公共住房對(duì)自由市場的沖擊。政府在利用貨幣補(bǔ)貼的方式培育一批成本型的租賃房，擴(kuò)大住房租賃市場存量的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)其采取適當(dāng)?shù)淖饨鸸苤?，保障租賃市場的穩(wěn)定性，這樣成本型租賃才能在適當(dāng)?shù)沫h(huán)境中成熟，當(dāng)成本型租賃在住房租賃市場中發(fā)展到一定規(guī)模后，低收入者的基本住房需求才能得以滿足，這時(shí)緩緩放開租金管制，將有利于形成穩(wěn)定統(tǒng)一的住房租賃市場。

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