以管資本為主加強國有資產監管

譚嘯

黨的十八屆三中全會提出，要積極發展混合所有制經濟，以管資本為主加強國有資產監管。有人認為，區別于過去管資產的國資監管體制，管資本為主就是強調管好資本權益回報，除此之外，政府不應再干預企業市場經營，以確保企業法人財產經營權的完整。這樣的觀點似乎符合政企分開、簡政放權的精神，但實際上片面理解了三中全會精神，混淆了政府出資人與一般財務投資人的區別。

即使是信奉自由主義的西方國家，政府出資人都會介入企業的重大生產經營決策，并提出很多監管要求。比如，法國通過國家參股局（APE）派出股東代表參與公司董事會決策，并要求企業定期報送財務信息；美國對金融危機中政府注資的使用提出了諸多限制；英國、意大利等多個國家都保留了國家“金股”的一股否決制度，等等。對于我國這樣的社會主義國家而言，堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，以及人民對于加強國有資產監管的要求，都決定了政府出資人不能只做財務投資者或者戰略投資人，而要成為一個“積極的大股東”。根據黨的十八屆三中全會精神，結合近年國有資產監管實踐，筆者認為，以管資本為主加強國有資產監管內涵豐富，當好“積極的大股東”至少需要做好六件事。

第一，管好國有資本的投向。國有企業很大程度上是落實政府宏觀調控、經濟增長職能的工具，因此，國資的投向不能“唯利是圖”，而應當圍繞各級政府職能確定國有資本的投向。在中央政府層面，國有資本應當主要投入關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，發展重要的前瞻性、戰略性產業，發展跨區域的公益性企業，保護國家生態環境等；在地方政府層面，國有資本應當主要投入區域公共基礎設施建設、發展公共服務產業，圍繞地區功能定位孵化培育發展具有比較優勢的產業集群和新興產業等等。在這些產業領域之外，國有資本不宜再新增投資；對于歷史形成的布局不夠合理的國有資本，政府應當按照“市場在資源配置中起決定性作用”的原則處理，對于不能適應市場競爭的要堅決退出，避免更大的損失；對于發展勢頭良好的要加強管理，擇機退出，爭取國有資本經營收益最大化。

第二，管好國有資本的“伙伴”。發展混合所有制經濟，國有資本必然需要與非國有資本開展合作，但是合作必須以雙贏為前提，切忌為了混合而合作，更要防止落入國有資產流失的陷阱。因此，必須管好國有資本的“伙伴”。一是“伙伴”選擇應當設立一定門檻。它們必須是遵紀守法、管理規范的“伙伴”，避免合作走入歧路；要能優勢互補，“伙伴”能帶來國有資本不具備的技術優勢、管理優勢、資本優勢等。二是“伙伴”選擇機制要公開透明、操作規范。經過多年的國資改革，現在不少國企已是“靚女不愁嫁”，追求者眾多，政府出資人應當在陽光下“比武招親”，才能實現公平競爭，做好選擇。三是“伙伴”合作要定好“規矩”。“規矩”就是公司章程，政府出資人應當重視對公司章程的審查和管理，確定好混合所有制企業運營的“游戲規則”，要把“丑話說在前頭”，運用底線思維提前防范合作糾紛風險，確保國有出資人權益不受侵害。

第三，管好國有資本的“掌柜”。由于政府出資人的非人格化，在完成出資后，所形成的資產必然要讓渡給“掌柜”打理。現實中，企業因一人興、因一人衰的案例比比皆是，“掌柜”的重要性可見一斑。國有資本屬于全民，對于資本的安全性要求更高，因此，政府出資人尤其要重視選好管好自己的經營代理人。一是要合理增加市場化選聘的比例，建立職業經理人制度，篩選出清醒、聰明、在狀態的“掌柜”，并合理授權，更好地發揮其作用。二是建立長效激勵約束機制，綁定“掌柜”與老板的目標與利益，讓制度自動管人。三是加強履職考核，既要考核年終業績，也要定期溝通經營情況，并應當合理確定并嚴格規范“掌柜”的薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費，決不能出現美國通用汽車公司CEO乘著豪華專機向政府要救助的情況。

第四，管好國有資本的“賬本”。財務信息是出資人掌握資本經營狀況的重要途徑。我國國有資產“家大業大”，“家底”越大，就越要管好“賬本”。一是“賬本”要清。政府出資人應當確保國有投資產權清晰，特別是在層層多次混合之后，更要管好國有資本的產權界定、評估作價，防止混合變成“渾水”。二是“賬本”要實。作為股東，政府出資人有權查閱公司會計賬簿，也應當不時抽查財務信息，確保賬實相符，確保國有資產，包括境外國有資產的完整安全，嚴防美國安然公司的悲劇在我國國有企業身上重演。三是“賬本”要透明。國有企業歸根結底屬于全體人民，因此，政府應當最大程度地提高企業賬目的透明度，自覺接受人民的監督。對此，三中全會已要求探索推進國有企業實行財務預算等重大信息公開制度，政府出資人應當積極落實。

第五，管好國有資本的回報。國有資本與財政事業經費不同，它已經企業化運作，具有資本屬性，政府出資人就應當理直氣壯地要求資本回報。一是要合理確定業績指標。應當根據不同國有企業功能確定各自的業績指標，明確國有資本運營應當產生的經濟效益。比如，對于公益性企業，資本報酬率的要求可以適當降低，但對于資源性壟斷性企業，業績指標應當從高。二是要合理確定國有企業分紅政策。三中全會對此提出了總體要求，即提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%。在混合所有制經濟環境下，政府出資人應當據此與其他股東協商制訂國有企業的分紅政策，兌現國有資本的經濟效益。三是要合理使用國有資本收益。目前，國有資本收益已經納入國有資本經營預算管理，主要用于進一步發展國有經濟和改善民生。三中全會提出要將國有資本收益更多用于保障和改善民生。這就要求政府出資人應當進一步管好用好更為有限的國有資本再投資，把資金用在解決國有經濟布局和體制機制性問題的“刀刃”上，并要更為積極主動地履行社會責任。

第六，管好國有資本的“形態”。一是應當進一步推動國有資產證券化，讓更多的國有資本以上市公司的股份形式存在，以此提高國有資本的流動性，并通過上市讓國有資本的運營接受更多的監督。二是應當盡可能減少缺乏話語權的國家參股形態。國有股東不是財務投資者，根據政府投資的功能定位，同時為了規避國有資本失控的風險，除了獲取境外資源等少數投資事項外，政府出資人不宜做“搭車賺錢”的消極小股東，國有資本應當更多地以控股方式存在。三是探索國有資本適度參與有限合伙制私募股權投資（PE）。PE具有資本、人本有機結合的特點，經營效率較高。對于“走出去”和產業孵化等風險較高的業務，國有資本可以考慮通過PE化改造融通機構資本，引入增值服務能力，增加活力，提高效率。特別是對于國有資本“走出去”而言，這種方式能夠借助境外PE的經驗和力量，降低跨境經營面臨的政治、法律、文化和社會風險。

在2014年的“兩會”上，習近平總書記在談到國企改革時指出，國企不僅不能削弱，而且要加強；不能在一片改革聲浪中把國有資產變成牟取暴利的機會。習近平總書記的講話為新一輪國企改革提出了目標和要求，政府出資人需要用積極有為的行動來落實，以管資本為主加強國有資產監管，處理好授權與控制的關系，不越位不缺位，做好“積極的大股東”應當做好的六件事，為人民監管好共同的“家底”。

（作者單位：財政部財政科學研究所）

責任編輯：吳 強