成效與問題：我國(guó)城市環(huán)境保護(hù)的施策之辯

牛鳳瑞

導(dǎo)讀：城市發(fā)展和建設(shè)的關(guān)鍵問題不在于有無污染和污染的大小，而在于污染成本與城市效益的比較，在于以較小的污染求得更大的城市效益。因此，辨析城市污染之源，明確城市環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)思想，確立適合的城市環(huán)境愿景，選擇合理的城市治污措施，則是城市健康發(fā)展、和諧發(fā)展的保證。

推進(jìn)城市化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，但城市污染威脅著市民健康和城市可持續(xù)發(fā)展，成為當(dāng)前我國(guó)城市管理的一大難題。辨析城市污染之源，明確城市環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)思想，確立適合的城市環(huán)境愿景，選擇合理的城市治污措施，是城市健康發(fā)展、和諧發(fā)展的保證。

我國(guó)城市污染有自然的和歷史的原因，也有人為的和發(fā)展階段性的原因，大致可歸納為自然資源稟賦、能源結(jié)構(gòu)、重化工業(yè)發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、機(jī)動(dòng)車尾氣、工地?fù)P塵、技術(shù)水平、發(fā)展路徑、法制與管理體制、市民生活消費(fèi)習(xí)俗等原因，但深層原因還在于城市本身。城市的本質(zhì)是人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在一定地域空間上的大規(guī)模高度聚集，因此，城市存在和發(fā)展的依據(jù)是城市的規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)，以及由此衍生的更高要素配置效率。由此可見，任何人類活動(dòng)都要以一定的資源和能源耗費(fèi)及三廢排放為前提的。在一定的地理環(huán)境下，一定區(qū)域?qū)θ祟惢顒?dòng)排放物的自然凈化能力是有一定限度的，即通常所說的環(huán)境容量。城市大規(guī)模高度密集的人類活動(dòng)造成資源和能源的集中消耗和相應(yīng)的三廢集中排放，而且這種排放與生產(chǎn)力和生活水平的提高呈正向關(guān)系。當(dāng)這種集中的三廢排放超出環(huán)境容量的時(shí)候，必然造成污染。污染累積超過一定程度即成為環(huán)境公害。把城市效益與城市污染作為一個(gè)整體來看，城市污染在一定程度上又是取得城市效益必須支付的成本。所以城市發(fā)展和建設(shè)的關(guān)鍵問題不在于有無污染和污染的大小，而在于污染成本與城市效益的比較，在于以較小的污染求得更大的城市效益。同時(shí)還應(yīng)該看到，三廢的集中排放為城市污染的集中化規(guī)模化治理提供了有利條件，即依托城市的污染治理工程更有效率，依托城市的循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源綜合利用更有生命力。享受同等生活消費(fèi)水平，在城市比在農(nóng)村更節(jié)約，也更具可持續(xù)性。過度夸大城市污染的負(fù)面作用有可能陷入否定城市的誤區(qū)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以人為本，建設(shè)環(huán)保城市、低碳城市、綠色城市、宜居城市已成為社會(huì)共識(shí)。這是市民健康意識(shí)的覺醒、生態(tài)環(huán)境意識(shí)的提升，是社會(huì)的進(jìn)步。但城市環(huán)境保護(hù)不是城市建設(shè)的全部，加強(qiáng)城市治污也不能是一票否決，而是城市發(fā)展五位一體總體布局中生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。我國(guó)的城市環(huán)境保護(hù)既要有高度的自覺，又要有必要的自信。所謂自信，就是要正確評(píng)估以往城市環(huán)境建設(shè)的成效與問題，對(duì)城市光明未來有足夠信心；就是相信城市環(huán)境問題能夠逐步得到解決，中國(guó)城市環(huán)境問題只能靠中國(guó)人自己解決。我國(guó)整體上還處于完成工業(yè)化、加快城市化的發(fā)展階段，各城市面臨的主要矛盾方面依然是社會(huì)需要同社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，表現(xiàn)為：城市常住人口快速增長(zhǎng)，企業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，能源、資源消耗總量和三廢排放總量短期內(nèi)難以降下來；各類公共基礎(chǔ)設(shè)施存在巨大缺口，公共服務(wù)需求與供給矛盾尖銳，又普遍受制于城市公共財(cái)力的不足。在這種發(fā)展階段和歷史背景下，關(guān)鍵不是要不要治理污染的問題，而是治理污染能夠支付何種成本、城市環(huán)境質(zhì)量能夠達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)的問題，是城市的治污愿景與城市發(fā)展如何統(tǒng)籌兼顧、實(shí)現(xiàn)均衡的問題。因此，已經(jīng)完成工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)城市化的發(fā)達(dá)國(guó)家的城市環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)只能參考，不能照抄、照搬，同時(shí)也該認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)于城市是一種正常的難以改變的狀態(tài)。從國(guó)情和市情出發(fā)，在正確把握城市發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系中，確立積極可行的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和治理污染目標(biāo)，扎實(shí)推進(jìn)，并在實(shí)踐中逐步完善，應(yīng)是我國(guó)城市環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)思想。治污目標(biāo)過高過急，雖然占據(jù)了道德的制高點(diǎn)，能夠鼓舞士氣，形成輿論壓力，但無實(shí)現(xiàn)可能，成本高昂，得不償失。

城市污染是多種因素長(zhǎng)期綜合作用的結(jié)果，要進(jìn)行長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的努力，正確的治污策略是低成本實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境目標(biāo)的保證。面對(duì)多難的選擇，當(dāng)前我國(guó)城市各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施各有實(shí)施的條件，也各有局限性。調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，減少燃煤，增加天然氣用量，要以有氣可用、有氣能用為前提，因?yàn)榇罅窟M(jìn)口天然氣及其相關(guān)設(shè)施建設(shè)需要支付巨額費(fèi)用。發(fā)展新型綠色能源要以技術(shù)成熟、經(jīng)濟(jì)合理為條件。節(jié)能減排、提高資源和能源效率是環(huán)境保護(hù)的中心環(huán)節(jié)，被認(rèn)為是普適性舉措，但節(jié)能減排的支撐是技術(shù)的進(jìn)步，是用高效率的設(shè)備、裝備、工藝提升既有產(chǎn)業(yè)。技術(shù)的進(jìn)步是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)過程，要依賴于教育水平的提高和研發(fā)投入持續(xù)不斷的增加。關(guān)閉三高企業(yè)、轉(zhuǎn)移低端產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)往往成為中心大城市環(huán)境保護(hù)的首選。但一個(gè)企業(yè)應(yīng)否被關(guān)閉并不取決于其污染的嚴(yán)重與否，而是取決于其產(chǎn)品（服務(wù)）有無真實(shí)的社會(huì)需求。有真實(shí)社會(huì)需求又無經(jīng)濟(jì)性的替代品，是此處不生產(chǎn)彼處生產(chǎn)問題，即產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。伴隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的是排放和污染由轉(zhuǎn)出地向輸入地的轉(zhuǎn)移，產(chǎn)品由輸入地向轉(zhuǎn)出地的轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移改變了企業(yè)污染的環(huán)境成本，若配合以技術(shù)進(jìn)步當(dāng)然更加可取，但由于轉(zhuǎn)出地產(chǎn)品輸入成本的增加和污染的跨區(qū)域輸送，將使這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的綜合效果大打折扣。提升城市空間規(guī)劃水平、合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局和功能分區(qū)、增加綠色用地、構(gòu)建市區(qū)空氣流通廊道等措施，有利于提高城市環(huán)境質(zhì)量，但也將增加城市建設(shè)用地和城市運(yùn)行成本，亟待長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上的平衡性思考。我國(guó)城市大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)期還沒有過去，采取措施減少工地?fù)P塵和施工噪音可以做到，但要支付相應(yīng)費(fèi)用，且將持續(xù)到發(fā)展階段的完成。解決機(jī)動(dòng)車尾氣污染，限車、限行只能治標(biāo)，治本的基本條件是車好（高效動(dòng)力系統(tǒng)）、油好（高標(biāo)準(zhǔn)燃油）、路好（暢順的道路系統(tǒng)）和人好（良好的駕駛技術(shù)和出行習(xí)慣），而這“四好”又是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)技術(shù)體系構(gòu)建工程，非短期可以做到。城市環(huán)境是公共產(chǎn)品，惠及每一個(gè)市民，而每一個(gè)市民活動(dòng)都會(huì)或多或少地造成排放和污染。城市環(huán)境保護(hù)法制和制度建設(shè)是對(duì)個(gè)體行為的規(guī)范，涉及不同階層、群體、個(gè)體利益關(guān)系的調(diào)整。不同的階層、群體、個(gè)體在不同時(shí)期對(duì)環(huán)境利益的訴求和負(fù)擔(dān)的成本并不完全一致，有時(shí)甚至是對(duì)立關(guān)系。所以城市環(huán)境保護(hù)的立法、制度設(shè)置和執(zhí)法重在調(diào)節(jié)相關(guān)者之間的利益關(guān)系，核心是尋求各方利益的平衡點(diǎn)，基本方向是引導(dǎo)市民、企業(yè)、單位養(yǎng)成科學(xué)、健康、節(jié)約、環(huán)保的行為方式和生活習(xí)慣。

除上述之外，保護(hù)城市環(huán)境態(tài)度要積極、目標(biāo)要可行、措施要穩(wěn)妥，要因地因時(shí)制宜，因條件制宜，統(tǒng)籌安排，堅(jiān)持不懈，對(duì)癥施策，注重實(shí)效。

責(zé)任編輯：張 煒