“改革的方向是建立彈性制度”

邢丹+任紅禧+楊雪

現實生活中，我們經常會出現這樣的困惑：一些作為社會運行基本原則的“底線”，在不知不覺間被頻頻降低；一些原本看似周延縝密的制度設計，一旦進入實踐層面便常常事與愿違。究竟是什么原因讓一些制度屢屢面臨“太冷漠”的質疑？強化制度科學性、重塑制度公信力的切入點又在哪里？

蒲宇飛，北京大學經濟社會學博士，曾供職于原國家計委、國務院體改辦，現任國家信息中心綜合部主任。多年來，他致力于經濟社會發展戰略和體制改革的研究，先后參與國家“十一五”規劃綱要、“十二五”規劃綱要、收入分配制度改革指導意見等重要文件的起草工作。

2013年11月30日，他接受了《黨的生活》的專訪，就“制度性冷漠”的焦點及未來改革的方向等問題進行了解答。

在邊界內，執行者可以表現出制度的溫情和人性

記者：最近一段時間，媒體曝光的類似“重病老人被擔架抬進銀行修改密碼”“為辦特病醫保年審，八旬癱瘓老人被要求到現場體檢”等新聞事件，引發公眾對“制度性冷漠”的質疑和反思。您認為“制度性冷漠”產生的原因是什么？

蒲宇飛：“制度性冷漠”的產生，往往是制度的設計問題、執行問題、監督問題共同作用的結果。在制度設計上，一方面是制度設計環節缺乏人文關懷和平等精神。比如，一些面向公眾服務的部門在具體政策和制度的設計中，權力條款多且具體、義務和責任條款少而模糊，還有一些服務部門甚至單方面出臺“霸王”條款，目的在于保證其自身利益只會受益不會受損。另一方面，一些制度設計屬于閉門造車，憑長官意志起草文件、以主觀想象代替調研，不循先例、不接地氣、不借鑒國際經驗，導致制度出臺伊始就存在“先天缺陷”。

制度執行的問題，體現在一些執行者忽略了制度背后的人文精神。特別是面對弱勢群體時，只講原則性、不講靈活性，只講約束性、不講服務性，只講客觀情況、不講主觀原因。制度是有邊界的，超越邊界就是對制度的破壞，但在邊界內，執行者完全可以表現出應有的溫情和人性。即便是最為嚴肅、最具剛性的法律法規尚且要尊重公序良俗，對于一般意義上的制度來說更應如此。

還有一個重要原因，就是制度背后缺少監督主體，缺乏有效的約束機制。無數事實證明，再合理、再科學的政策，如果沒有監督，僅憑執行者的自愿自覺，抑或被問責的幾率很低，那么規則就會形同虛設。

制度越是冷冰冰，想“走后門”的人就會越多

記者：近年來接連不斷的“制度性冷漠”案例，持續引發公眾對于“制度該不該有彈性”的爭議。對此，您怎么看？

蒲宇飛：隨著經濟社會的不斷發展和客觀形勢的不斷變化，新情況、新問題會不斷出現，許多規則自然要落后于時代要求。如果不在制度上、體制上進行相應的調整，而是一味堅持“以不變應萬變”的方式，只會越來越被動。按照矛盾普遍性與矛盾特殊性的辯證唯物主義觀點，制度必須具有一定的彈性空間。

我認為，當下改革的方向應該是建立和完善彈性制度。因為改革既是制度彈性的體現，也是賦予制度以適當彈性的手段。換句話說，從剛性體制逐步轉入彈性體制，是維護制度本身必不可少的方式。

記者：制度的剛性和彈性是一對矛盾，那么在實踐過程中，制度的執行者應該如何處理好制度的剛性與彈性之間的關系？

蒲宇飛：“彈性制度”要具有雙重屬性：一是超越人情，二是體現人性。所謂超越人情，指的是制度的約束性，也就是剛性。制度要約束的對象主要是越位的公權和膨脹的私權。一旦制度制定并實施，任何制度約束范圍內的組織和個人都不能凌駕于制度之上，不能通過批條子、打招呼搞特殊化，突破制度的約束邊界。所謂體現人性，指的是制度的人文關懷。制度要約束人，更要服務人。在堅持以人為本原則的同時，更要關注服務對象特別是弱勢群體、無助群體，使弱勢者得到支持，使無助者得到幫助。

記者：制度的彈性增大會不會增加暗箱操作的空間？

蒲宇飛：當下辦事制度存在的問題集中在四個方面：一是軟性狀態，表現為有規則無執行和有執行無協同；二是剛性狀態，主要特征是規則僵化和路徑鎖定，缺少對合理存在的特殊情況的解決辦法；三是錯配狀態，就是制度的軟硬環節錯置或部分資源錯配；四是缺失狀態，表現為規則缺位、規則滯后、制度缺失。現實生活中，正是因為一些制度存在這樣那樣的問題，人們通過正常途徑無法達到辦事目的，才會導致“走后門”情況的大量存在。也就是說，制度越是僵化陳舊、越是冷冰冰，想“走后門”的人就會越多。只有使制度更加成熟和定型，增強制度的自我糾錯能力，才能減少“制度性冷漠”以及暗箱操作的空間。

記者：您的意思是，增強制度的合理彈性意味著增強制度的自我糾錯能力？

蒲宇飛：是的。制度合理彈性的大小，總體來講反映的是一種制度的自我糾錯能力的強弱。比如，對于制度中的某些軟性狀態能夠進行適度硬化，可以增強制度的約束性；對于某些剛性過強的制度進行適度軟化，可以增強制度的人性色彩；對于軟硬錯置或錯配的狀態進行相應調整，可以重新配置資源，科學界定制度邊界；對于制度缺失的狀態進行補缺或重構，可以為社會主體提供穩定的心理預期。

基于深入調研的制度，才會富有彈性和人性

記者：您前面提到“當下改革的方向是建立彈性制度”。那么，什么樣的制度可以稱之為彈性制度？

蒲宇飛：具體來講，一個有彈性的制度要有四個基本特征：一是開放性，就是始終保持與外部的互動和交流，及時汲取外部合理養分；二是競爭性，就是始終能夠面對壓力、正視壓力，并勇于挑戰各種現實壓力；三是包容性，就是始終能夠容納新的思想、新的技術、新的力量；四是契約性，就是不輕易改變，一旦改變，也要以新規則代替舊規則，不留制度盲區和規則空白點。

記者：對于制度的設計者來說，如何才能建立一套行之有效、施之長遠的好制度？

蒲宇飛：從改革開放的歷史進程來看，改革既是“革故”的進程，又是“鼎新”的進程；既是“激濁”的過程，又是“揚清”的過程。“革故”和“激濁”，意味著修正舊的謬誤；“鼎新”和“揚清”，意味著建新章、立新制。不斷革故鼎新、激濁揚清，不斷增強制度彈性，是我國改革開放35年來成功經驗的主要精髓與活力之源。具體來說，需要從制度設計和制度實施兩個緯度、五個環節來增強制度彈性，預防“潛規則”和“制度性冷漠”的發生。

一是深入調研。在20世紀60年代初的三年自然災害期間，陳云同志為論證公家養豬好還是個人養豬好，就在老家青浦農村進行了十幾天的調研。之所以在制定政策前深入實際了解情況，是因為陳云同志認為，只有基于深入調研做出的制度設計才會符合客觀實際，才不會成為“稻草人”，也不會失去人文關懷。

二是充分討論。制度設計往往涉及多元主體，要在不同的利益主體之間尋求平衡。這種平衡既包括利益平衡，也包括心理平衡。為此，要鼓勵制度的設計者內部爭論，也要鼓勵利益的相關方和非直接相關方在理性的平臺上參與討論和辯論。在各方充分討論后形成的制度設計，至少不會造成強弱、貧富、公私的明顯失衡。

三是積極公開。就是能公開的一定要公開。只要公開，特別是在過程中公開，各個相關方面、各個社會階層就都有表達意見和維護權益的機會，制度設計就可以更多地反映社會關切，而不是掩蓋矛盾、文過飾非，也不會出現制度的空白和覆蓋的盲區。

四是廣泛監督。主要是制度在執行過程中要接受內部監督、社會監督、媒體監督，特別是網絡媒體、自媒體等新興媒體的監督。制度在陽光下運行，就會讓更多的執行者既不敢漠視規則，也不敢漠視弱勢者、貧困者。

五是多重考核。業績考核不應該是單一維度的。如果政府部門的政績考核單純圍著GDP的指揮棒轉，再好的制度在執行中都會變形。如果銀行等服務部門的業績考核單純圍著利潤指標轉，再有人文關懷的條款在執行中都會扭曲。為此，考核指標要融入人文因素，考核機制要充分體現服務導向和社會責任。