財政支持地方高校發展專項資金績效研究

李真

【摘 要】 中央財政支持地方高校發展專項資金既是財政、教育行政管理領域內簡政放權的有效載體，也是地方高校持續發展的重要保障。地方高校專項資金運行中存在諸如投入規模和范圍偏窄、重申請而輕管理、績效評價體系不健全以及省級財政責任不明晰等問題。其原因主要在于計劃導向的專項資金分配體制、地方財政配套投入機制失衡、相關保障措施不力等，在簡政放權的背景下，需要擴大專項資金的籌措規模和支持范圍、完善專項資金的項目申請與管理、合理確定專項資金的建設內容以及強化績效評價機制。

【關鍵詞】 簡政放權； 財政支持； 地方高校； 專項資金

中圖分類號：F812.0 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）22-0002-05

一、問題提出

地方高校是我國高等教育體系的重要組成部分，是區域內知識積累、生產與傳播的主要場所以及科技創新、技術轉移和成果轉化的重要平臺。從我國高等教育發展軌跡來看，高等教育地方化進程是我國高等教育管理體制改革和簡政放權的重要成果之一。1993年《中國教育改革和發展綱要》中關于“高等教育要逐步形成中央、省（自治區、直轄市）兩級政府辦學為主、社會各界參與辦學的新格局”的論斷，開啟了高等教育地方化體制形成的大幕。1999年國務院將高等職業教育和部分本科教育的權責移交給省級政府，加大了后者的教育行政權與統籌發展權。此時，部門辦學體制基本結束。21世紀以來，在“共建、調整、合作、合并”的理念下，逐步形成了中央和地方兩級管理、三級辦學的高教管理新體制。實踐表明，不斷發展的市場經濟對高校辦學理念、教學改革、學校內部管理體制等都提出了新要求。 因此， 放松政府規制、簡政放權、擴大辦學自主權不僅成為學界的一個理論共識，也成為教育、財政行政部門的一個決策認識。

近年來，隨著我國高等教育規模的不斷擴大①和產業結構調整步伐的加快，地方高校立足服務區域經濟，主動承擔起了為地方經濟培養創新人才的社會任務。但是，在高等教育快速擴張的背景下，大學生就業難、高校債務過重甚至一度出現財務危機等問題漸次顯現；在高等教育簡政放權的過程中，地方高校定位不準確，學科優勢不明顯，辦學經費緊缺，師資隊伍整體素質有待提高，科研創新水平不高，服務區域經濟能力欠缺等問題，也嚴重制約了地方高校的可持續發展。如何鼓勵和支持地方政府更好地興辦高等教育事業成為當前教育行政管理部門，特別是國家層級的教育行政部門所必須面臨和解決的問題。

為支持高等教育的管理體制改革和高校下劃調整的平穩過渡，中央財政在2000年和2010年分別設立中央與地方共建高校專項資金和中央財政支持地方高校發展專項資金，從而建立了連續和系統的中央財政支持地方高校發展的制度與模式。事實證明，專項資金是高校重要的發展資金來源之一，特別是一些辦學質量較好、有一定特色的地方高校在得到支持后發展更為明顯。一般而言，專項資金與深化辦學體制改革、建立現代大學制度、提高人才培養能力和服務區域經濟社會發展水平之間，呈正相關關系。而合理使用和評價教育經費、確保專項資金的投入和產出達到預期目標，關系到地方高校的穩定發展。在中央財政專項資金的引導、注入和約束、激勵下，在簡政放權的邏輯下，中央財政支持地方高校專項資金的使用、管理和監督過程如何清晰界定，如何進一步提升中央支持地方高校發展專項資金在學校事業發展中的使用效益，是目前亟待解決的問題。

二、當前專項資金運行中存在的問題

專項資金的撥付是中央財政支持地方高校發展的重要形式，盡管對地方高校的行業特色辦學和優勢學科建設，以及在統籌協調區域內高等教育事業發展過程中起了重要作用。但是，隨著社會經濟和高等教育的不斷發展，專項資金在支持范圍、投入規模和管理等制度設計方面存在的問題日益突出。

（一）專項資金投入規模和支持范圍偏窄

中央財政對地方高校的財政支持制度促進了地方高校從“規模擴張型”到“質量提高型”的轉變，但中央財政缺乏全面、統籌的財政支持政策，財政轉移支付的規模、支持范圍和投入重點都遠遠不能滿足地方高校發展的需要。

一方面，隨著經濟社會和高等教育事業的快速發展，地方高校面臨擴招后在校生生均財政投入增長有限以及貸款建設新校區的債務負擔沉重等發展壓力，而中央財政支持地方高校發展的投入規模相對較小，沒有實質性解決和緩解地方高校發展中的資金難題。另一方面，專項資金支持范圍也偏窄。它主要表現為：一是獲得專項資金支持的學校范圍偏窄，年平均支持300所左右。相比較而言，下劃院校比地方高校得到的支持力度要大；理工類、綜合類高校比文科類、專業性院校得到的支持要多。二是專項資金的使用范圍偏窄。該資金主要用于支持地方高校的儀器設備購置、基礎設施維修改造、基礎實驗室建設、特色優勢學科實驗室建設等硬件建設，而對學科建設、機制創新和人才隊伍建設等高校發展急需的軟件建設支持較少，與高校在實際發展中的需求存在較大距離。

（二）重申請、輕管理現象突出

可以這么說，地方高校辦學經費不足是一個普遍現象。因此，爭取專項資金成為地方高校擴大辦學資金的重要來源。為成功申報專項資金，各地方高校調動一切社會資源，關注于“預算編制和項目論證”等前期環節，而弱化了后期的監管。比如管理中對票據、原始憑證本身的合理、合規性要求嚴格，而對專項資金實際經費開支過程中的偏離預算、經費支出隨意性或不實、重復購置現象、突擊采購、擠占挪用等專項資金使用過程和結果的真實性、有效性等問題的監督管理則相對較弱。顯然，它造成了專項資金使用管理上的本末倒置，影響了專項資金的使用效率。另外，目前高校對專項經費一般采用項目負責人審批、二級學院和財務處共同負責的監督管理機制，這種制度設計在實際運行中掣肘較多，財務管理制度上的院、處分工不清，渠道不暢。

（三）專項基金績效評價體系不健全

簡政放權并不意味著管理責任的完全下放和轉移。就專項資金而言，績效評價是責任管理的有效載體之一。因此，地方高校專項資金的使用績效需要省級乃至于中央層級的教育和財政部門進行監督審查。但在實際執行過程中，財務、審計部門對專項資金的監督審查更多地限于形式審查，對地方高校專項資金的績效評價大多流于形式，對資金的使用效益以及預算執行著力較少而對專項資金使用的投入及其分配規模關注較多。另外，受專項資金來源的復雜性、學校所處地區經濟發展水平的不均衡等影響，評價指標缺乏可量化性，績效評價標準難以統一，很難非常客觀地對專項資金發揮的社會效益和長遠影響作出科學準確的評估，難以制定出可操作的細則和措施。這些都大大限制了監督機制有效作用的發揮，制約了專項資金支出的使用績效。

（四）省級財政責任不明晰

截至目前，我國尚未形成完善的地方財政對高等教育投入的激勵約束機制，缺乏省級財政對高等教育投入統籌安排的責任界定。在地方高校專項資金項目上也是如此，它主要表現在管理責任和配套責任的缺失上。其一，省級財政對專項資金的管理責任不明確。目前專項資金由中央財政統一評審，省級財政部門主要負責組織項目的規劃、論證、審核以及資金的劃撥，對于專項資金的分配、使用和監督方面的管理權限較小，管理責任不明晰。其二，省級財政的配套責任不明晰。專項資金要求省級財政給予配套資金支持，但由于沒有明確地方的配套比例，地方財政實際配套金額隨意性較大。中央財政投入多，地方財政配套少。同時，對于配套資金落實較好的省份缺乏行之有效的獎勵機制，不利于充分調動地方財政主動配套共建資金的積極性。

三、專項資金制度績效偏低的原因

（一）計劃導向的專項資金分配體制

與20世紀80年代以前高校經費由中央財政部門獨自承擔并以“戴帽下達”方式進行不同，20 世紀 90 年代末，隨著高校管理體制的改革和不斷完善，在支持地方高校發展的專項基金這一制度設計上，逐漸形成了中央和地方兩級管理、三級辦學的體制。雖然，專項資金投入和管理主體有所變化，將專項資金的投資和管理職能下劃給省級地方政府，有從一元到多元發展的趨勢，但不可否認的是這一體制依然存在計劃分配的影子。《中央財政支持地方高校發展專項資金管理辦法》第七條關于項目申請和審批中規定：省級財政部門指導地方高校編制建設規劃，規劃匯總報送財政部備案，財政部對各地報送資料進行審核后，確定并下達項目預算。由此可見，目前的中央政府財政支持地方高校的專項基金，是根據各高校的行政隸屬以及區位等關系來確定財政投入大小的配置。它表明專項基金投入體制依然是計劃主導，其模式還是由政府主導型的分配體制。顯而易見，這種政府主導下的高等教育財政投入的計劃分配體制的績效還有較大的提升空間。

（二）地方財政配套投入機制失衡

一般認為，教育屬于公共產品的范疇。雖然發展高等教育可以滿足地方政府在城市文化繁榮、經濟增長等方面的發展訴求，但是作為一種地方性準公共產品，它天然地具有正外部效應。這是因為地方高校的受益范圍可能超出地方政府轄區的邊界，特別是欠發達地區的高校更是如此。隨著高校就業制度市場化改革趨勢的不斷深入，導致了畢業生向京、滬、廣、深等一線城市和東南沿海等經濟發達地區流入。因此，當欠發達地區的高等教育投入的收益外溢而其成本得不到相應補償時，作為理性經濟人的地方政府，為了獲得本地區利益最大化，減少對區域內地方高校的財政支持力度成為帕累托改進的優選項。

從本質上講，目前的專項資金這一教育財政轉移支付制度缺乏公平性②，更未考慮地方高等教育收益的溢出效應，忽視了地方高等教育收益與成本不對稱的矛盾。其結果將必然導致地方高等教育的財政供給達不到社會需求的最佳水平，在一定程度上限制了欠發達地區政府的財政支持地方高校發展的投入能力和積極性。這一問題的有效解決方法之一是跨地方政府間的教育成本收益的“內部化”。但是，相對于縱向的專項基金轉移支付而言，在發達地區和欠發達地區之間的橫向財政轉移支付制度，特別是教育經費的橫向轉移制度，還未有效建立起來。

（三）地方高校專項資金管理制度不完善

在制度保障層面，雖然省級教育行政部門及相關高校制定了一些規章制度，一定程度上起到了提高專項資金管理使用績效的作用。但是在一些細則制度設計上還沒有得到進一步跟進，比如“專項資金激勵機制”、“專項資金管理辦法”、“基本信息的收集整理制度”、“項目跟蹤檢查管理制度”、“項目安全檢查制度”和“儲備項目調研、論證管理辦法”等；在組織保障上，為高效地完成學科建設等專項資金任務，相關高校尚未成立諸如發展項目建設工作領導小組、財務審計部門全程參加的經費管理等組織形式，因而造成對專項資金項目的管理不到位，降低了專項資金的使用效益；在隊伍制度建設方面，某些地方高校的專項資金項目建設尚存在人員梯隊行政化、學歷和年齡結構不合理等影響專項資金使用效率的問題。

四、簡政放權視角下提升專項資金使用績效的對策與建議

基于簡政放權的總體思路，在進一步加強和完善中央財政對地方高校發展的資金支持力度、加大各級財政投入的同時，需要進一步建立和落實保障有力的地方高校項目管理新機制來加強項目管理。與此同時，切實發揮地方教育行政部門以及地方高校的積極性，探索在規劃、申請、審批、項目管理、效益評價等領域的制度化辦法，切實管好用好中央支持地方高校發展專項資金，以不斷提高專項資金使用績效、發揮項目對提升學校綜合實力的支持水平，促進高等教育區域間的協調發展。

（一）擴大專項資金的籌措方式和支持范圍

在資金籌措方式上，一是調動地方政府及其所在區域的地方高校的積極性，可采取中央、地方和高校共同籌集地方高校發展所需資金的方式；二是在中央和省級政府財政支持層面，更多地采用配套或附加條件的專項資金轉移形式，要求接收專項資金的地方高校應按一定比例提供配套資金或者要求接受方滿足既定標準。顯然，相對于無條件的財政資金支持而言，這一具有針對性的專項撥款不僅保證了資金的有效使用，也將大大縮小地區間財政收入的差異。

在具體基金支持對象上，以統籌區域教育的發展來考慮建設項目，設立高等教育欠發達地區高校的專項轉移支付資金，尤其是要向中西部院校傾斜。因為制度化、規范化的橫向專項資金轉移支付制度，既可以在一定程度上減輕中央財政的壓力，又可以調節區域、地區間的不均衡，從而提高專項資金的使用效率。因此，統籌資金支持既包括中央財政層面的專項資金的擴大供給，也包括開展省級政府之間的地方高校橫向轉移支付。

（二）完善專項資金的項目申請與管理

理論上，專項資金的項目申請與管理水平與其績效緊密相關。因此，在申請環節，應科學規劃、統籌考慮學校發展規模和教學發展規劃，在此基礎上提出具有科學性和前瞻性的項目規劃。與此同時，建立健全項目管理制度、規范項目建設標準、落實項目責任制度、嚴把項目質量關。具體說來，其主要措施包括：采取管、辦分離的原則，強化專項資金管理和監督；高校財務部門全程參與，承擔總協調職能，建立財務部門與業務管理部門信息溝通平臺，避免各專項經費重復購置、造成浪費；強化專項資金預算執行控制，嚴格控制專項資金預算安排；嚴格按照財政部門批復的項目及預算執行，并制定具體的實施方案；加強專項資金核算的控制與監督，保證專項資金“專款專用”；審計部門定期對專項資金的立項、支出及使用情況進行專項審計，對截留、挪用或擠占項目專項經費等違規違紀問題進行追責。

（三）合理確定專項資金的建設內容

從重點建設與特色發展等關鍵環節出發，專項資金的建設內容主要應從特色重點學科、省級重點學科、教學實驗平臺、科研平臺和專業能力建設、人才隊伍建設等方面著手進行。在特色重點學科建設方面，從學科方向、隊伍建設、人才培養、科學研究、學術交流和條件建設等出發，重點突出創新人才培養和隊伍建設；在省級重點學科建設方面，以經批準的省（市）級重點學科、重點實驗室、重點研究基地為基礎進行建設；在教學實驗平臺建設方面，以所在高校特色專業為依托，完善實驗教學體系、教學大綱、實驗教材。重點支持承擔全校性基礎課程實驗教學的實驗室建設、實驗教學體系建設、實驗教學管理體制改革等；在科研平臺建設和專業能力實踐基地建設上，立足提高地方高校研究型人才和創新型應用人才的培養質量，重點建設高水平、有特色、符合區域經濟及社會發展需要的科研平臺和專業能力實踐基地；在人才隊伍建設方面，優先進行省級重點學科、重點實驗室、人文社科基地的高層次人才引進和隊伍建設，積極開展與國內外高水平大學開展交流與合作活動。

（四）強化績效評價機制

科學有效的績效評價機制是保障績效評價具體落實和績效評價目標實現的重要前提。由此可見，完善專項資金支出績效評價將有利于提高專項資金支出預算的合理性以及財政資金的使用效率。大致說來，與專項資金支出績效評價相關的流程及其主要任務包括前期準備、實施評價、評價報告以及結果反饋等內容。其中前期準備需要做整體規劃專項資金的績效評價、專項資金績效評價技術準備、針對專項資金收集基礎數據和資料等工作；實施評價階段有資料審核、現場評價以及綜合評價三個步驟。在此基礎上，應撰寫全面反映專項資金支出活動的績效水平的評價報告，并及時將評價結果反饋給財政部門和各級教育行政部門，作為編制下一年度績效計劃和部門預算的重要依據。以此為手段，不斷促進高校專項資金的使用和管理效率，最終逐步形成專項資金績效評價的長效機制。

五、結語

市場經濟體制改革進程中的高等教育管理體制也正逐步由統一的集權管理向分權驅動的簡政放權模式轉變。在此背景下，財政支持地方高校專項資金進一步促進了高等教育區域協調發展和自我發展能力。但是，目前地方高校專項資金運行過程中依然存在諸多問題，為有效配置資源并提高專項資金績效，需要對財政支持地方高校發展專項資金的范圍、方式、重點等問題進行績效評價。因此，在合理處理“適當集中財權”與“分級管理”關系的基礎上，科學確定專項資金的規劃、分配、監督、評價等制度設計，將是提高中央財政支持地方高校發展專項資金績效的基本路徑。

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