英國通信管理局執法報告解讀及對我國傳媒規制的啟示

章玲

【摘 要】我國傳媒規制一直沒有形成規范、完善的體系。三網融合的時代背景下，傳媒規制需要統一有效的管理模式。本文通過對英國通信管理局執法報告的解讀分析，探討有益于我國傳媒規制的經驗和方法，即完善執法的法律體系，解決監管主體統一的問題，建立長效的監管機制，加強監管機構服務質量，提高公民監督意識等。

【關鍵詞】英國通信管理局 執法 傳媒 規制 監管

【中圖分類號】D93/97 【文獻標識碼】A

一、背景介紹

2009年5月12日，英國通信管理局（Office of Communication，簡稱英通局）發布了其在2008年的執法情況的報告，這也是英通局到目前為止發布的唯一一份執法報告。雖然這份執法報告發布至今已有五年時間，但英通局執法報告對英國通信管理機構豐富的執法經驗的介紹和詳細的傳媒規制介紹，仍然對我們具有重要的借鑒意義。這份執法報告涉及英通局在傳媒領域的執法方法、執法原則、執法行動等，涵蓋了各傳媒通信領域的執法模式和案例分析，對英通局執法所面臨的挑戰也進行了具體的介紹。

改革開放以來，我國通信信息行業實現了跨越式發展。然而，雖然三網融合時代已經到來，但我國三網融合的進程卻一直落后于世界發達國家水平。究其原因主要有兩點：一方面是通信行業的實際利益矛盾。這與我國傳媒規制的多頭監管、部門利益掣肘及規制模式等有著密切的關系。傳媒信息內容與傳媒信息技術的分離嚴重阻礙了我國傳媒業的進一步發展。2013年3月，第十二屆全國人大第一次會議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》將國家新聞出版總署和國家廣播電影電視總局整合組建為國家新聞出版廣電總局。雖然出版和廣電業進行了部門合并，但是對通信行業仍舊是單獨進行監管，利益矛盾十分尖銳。另一方面是我國還沒有一部完善的通信法律。2006年，《電信法》就被納入全國人大常委會的立法計劃當中，至今還未出臺。中國的通信信息行業正面臨著前所未有的挑戰，媒體行業發展也受到了巨大的束縛。

英國是歐洲最早引入電信競爭機制的國家，其電信立法經過長時間的發展，形成了比較完善的體系。2003年7月17日，英國議會通過了《通信法》，取代了1984年的《電信法》。《通信法》成為英國通信規制的根本性法律。在《通信法》下，英國成立了英通局，替代了原有的五家相關行業的電信監管機構。這些機構分別是廣播標準委員會（BSC）、獨立電視委員會（ITC）、電信管理局（OFTEL）、無線監管局（RAU）和無線通信局（RA）。英通局是世界上對廣播、電視、電信和無線通信等傳媒領域進行統一管理規制的較為先進和成功的獨立機構，它確保在英國的人們得到最好的通信服務，讓他們免于欺詐和不擇手段的營利行為，同時確保通信業可以在競爭中繁榮。英通局一切活動的出發點是為了進一步保障公民和消費者的利益，它的執法及其他活動的運作費用來自廣播和通信網絡行業運營商所繳納的費用，以及政府的補助金。

根據英國2003年《通信法》，英通局的主要法律責任是：確保英國有一個廣泛的電子通信服務，包括高速寬帶等服務；提供一系列高質量的電視和廣播節目，吸引大眾的口味和興趣；由不同的機構提供電視和廣播服務，保證服務提供商的多樣化；保護電視受眾和收音機聽眾免于受到有害的或令人不快的內容侵擾；保護受眾免于受到電視和電臺節目不公平的對待和隱私入侵；在英國提供普遍的郵政服務——這意味著一周6天，可以在全國范圍內以普遍的價格投遞和收集服務；無線電頻譜（從出租車公司、船主到移動電話公司和廣播公司的每一個人都在使用的廣播）能夠得到最有效的利用。當然，英通局職權范圍也是有限的，它不負責：調解公眾和電信提供商之間的糾紛；額外費用服務，包括手機短信服務和鈴聲；電視和廣播的廣告內容；關于英國廣播公司（BBC）節目精準性的投訴；BBC電視執照費等。英通局成立后，按照其法律職權范圍，在廣播、電視、電信和無線電領域行使著監管和執法活動。

二、英通局 2008執法報告解讀

這份執法報告的主要內容分為七個部分：概要、介紹英通局主要執法活動、如何執法、競爭和消費者類執法、維持廣播標準、合法使用無線電頻譜、結論。本文從概要、介紹英通局主要執法活動、如何執法和2008年具體執法情況四個部分對英通局執法報告進行介紹和解讀。

（一）概要

該報告書的目的是為了解釋英通局如何使用它的執法權力以及它能夠給公民和消費者帶來的好處。這一點體現了英通局作為獨立監管機構的一切活動的出發點，也體現了英國對整個通信行業監管的立場所在。報告詳細地介紹了其最近的執法活動和制定未來的執法活動的政策。英通局是有執法權的監管機構，這有利于它對通信信息領域進行統一有效的監管。英通局的執法權力是由2003年《通信法》、1998年《競爭行為法》、2002年《企業行為法》、1990年《廣播法》、1996年《廣播法》、2006年《歐盟法規和無線電報法》授予的。英通局的執法行動要做到：有利于公民和消費者；鼓勵正當競爭；解決通信提供商之間的監管糾紛；加強消費者保護法；鼓勵符合規定的行業行為；保護公眾免于收到有害的或令人不快的內容侵擾；保護公眾免受不公正對待和電視電臺節目毫無根據的侵害隱私；保護和管理無線電頻譜。英通局的執法活動促進英國通信行業形成規范統一的秩序。

英通局有三項執法原則：一是英通局不會經常對通信運營商進行主動性干預，但是一旦社會需要時，它就會采取迅速有效的干預；二是在對違法行為商議階段和判定結果時，努力確保英通局的干預是以適當的、一致的、負責任的和透明的證據為基礎；三是總是能以最少侵擾的監管機制來實現英通局的政策目標。這三項原則既保證了它的執法效率，又保證了它不會過度執法給通信運營商帶來不必要的麻煩。

英通局在未來的執法策略包括：第一，廣播領域將繼續在《廣播法》下保護公眾接受信息的安全，特別是密切關注電視的參與和電話保險費率的服務。對于這一項政策，英通局正在評估相關法條，并在適當的時候提出修正案。第二，關于競爭和消費者方面的調查將繼續實行消費者監督執法項目，以確保市場提供明確的、誠實的、透明的價值觀。第三，在無線電頻譜執法領域，將繼續把執法目標定為那些難以取締和藏有非法設備的制造商和零售商以及非法使用無線頻譜的個人。這些政策表明了英通局未來執法活動的工作策略和工作重點。

（二）英通局主要執法活動

1.英通局的執法活動主要集中在五類案件

競爭類案件執法——在1998年競爭法案下，英通局可以適當地結束反競爭協議或濫用優勢地位的侵權行為。英通局也有權力對侵權方處以其相關事業的全球營業額的百分之十的罰金。

監管糾紛執法——當通信提供商之間商務談判失敗，英通局有責任解決一些通信提供商之間的監管糾紛。

消費者類執法——回應顧客的投訴，主動調查那些他們懷疑可能違背保護消費者權益的法律法規，或根據2003年《通信法》設立的規定監管通信供應商。

遵循根據《廣播法》設置的標準執法——英通局有責任根據安全標準保護公眾免受電視和廣播有害內容的侵擾；也有責任保護公眾免受不公正對待或電視、廣播節目毫無根據的侵害隱私。當英通局發現有節目（無論是在回應投訴或英通局主動調查）違反相關規定的標準時，就能夠采取執法行動。

頻譜管理執法——英通局有權許可無線電頻譜的用戶，并有保護和管理無線電頻譜的責任，包括處理一些對頻譜的有害干擾。這種干擾通常來自非法無線電廣播或非法的無線電設備。

這五類執法是英通局職權范圍內的執法，它會根據及時處理又不主動干擾的原則來實施執法活動。這五類案件，也是廣播、電視、電信和無線電領域經常出現的主要糾紛。英通局通過對這幾方面的執法處理，會有效地減少糾紛的出現，同時將會促進這些領域健康有序的發展。

2. 英通局的執法程序

英通局的執法程序具有相對固定的處理模式，對于投訴處理需要經歷若干階段。確切的程序取決于其收到的不同類型的投訴。英通局在接受投訴后，常見的處理程序是：（1）發起執法程序。（2）對該投訴進行調查。（3）經過調查采取措施，通常包括：由英通局將通知發布在網上，這一種處理方式通常是針對有關消費者利益的案件；英通局做決定或者被提交到內容委員會審查；提到法院審理。（4）對最后的法定制裁予以執行。

英通局在執法過程中會不斷提升規制政策。它通過實施已有的規制政策，發現哪些政策是有效的、哪些政策并不那么具有可行性，從而進一步優化規制的手段。同時，英通局也會在執法過程中找到缺失的規制政策，通過這一過程完善法律法規。英通局執法與政策優化形成了良性的循環系統，以促進其執法活動效率的提高。

3. 英通局執法活動面臨的挑戰

當然，在社會不斷進步和發展下，英通局的執法活動也面臨著新的挑戰。英通局調解的市場是動態的，隨著時間的改變，英通局的監管措施必須與時俱進。英通局觀察到了一些執法性質的重大改變。首先，每個部門都在改變：

在廣播領域，英通局已經觀察到三個主要的趨勢。第一，廣播業違反商業問題的節目大量增加。這種例子包括濫用電話號碼和測驗的保險費率。第二，越來越多的廣播有線電視和衛星新精品頻道的出現，導致違法行為整體上增加。這些渠道通常很少有或沒有守法的記錄。因此，由于缺乏經驗相關問題就會出現。第三，互聯網使用的上升增加了游說活動的節目和更多政客與受眾接觸性的節目，因而增加的投訴都是圍繞著一小部分類型的節目。

在無線電頻譜領域，英通局需要通過執行法律保護無線電頻譜，反對不斷發展的非法廣播和非法設備制造商和零售商，以應對不斷變化的犯罪威脅。為了防止設備被查封和參與人員被逮捕和被起訴，非法廣播電臺正越來越多地利用互聯網來隱藏他們工作室的位置。這種非法形式已經通過網絡和電子商務全球覆蓋。

近年來，在競爭和消費者領域，英通局的執法活動最為頻繁。英通局在解決這一領域關注的重點問題上花費了大量人力物力。如固定電話不當銷售和“抨擊”行為；公司撥打的沉默和無約束的電話給消費者帶來的焦慮、煩惱和不便；以最小的代價使消費者改變寬帶服務商的規則等。英通局也曾與供應商合作，以確保運營商的合同條款是公平的。2008年，在英通局的調查中，消費者保護案件超過一半，而2004年對該類調查只有10%。英通局看到了這樣的變化，并希望加強解決這一領域的糾紛。

（三）如何執法

保護公民和消費者不受市場通信有害內容的侵害是英通局的主要職責。當他們遇到問題的時候可以打電話給英通局。雖然英通局不能解決所有問題，但是可以提供意見和指導。英通局的目標是在30秒內回復80%的電話，在10天內回復80%的通信，15天內回復所有的通信以及2.5天內回復80%的郵件和意見書，5天內達到100%回復郵件和意見書。公民和消費者所有與英通局的聯系記錄都會保留，英通局會根據這些數據來研究問題、制定相應的政策。

在電信行業，英通局的目標是讓消費者在服務提供者的幫助下來管理和解決自己的投訴。如果其中一個方法不能成功解決問題，英通局會通過提供另一個可交替的解決方案。唯一的例外是，當英通局覺得可能需要額外的援助來解決問題時，會將投訴“下放”到服務提供者，讓他們直接接觸消費者，幫助他們解決問題。

在廣播業，英通局的角色是對廣播內容的投訴進行調查。投訴的內容如果違反廣播法，英通局就會按照該法規定的內容和標準處理投訴問題。

在無線電頻譜領域，為了最大化地利用運行無線電頻譜，英通局會進行仔細地規劃，管理無線電頻譜。當收到干擾報告時，英通局工作人員會記錄投訴的相關細節，并通過現場操作進行進一步調查。

針對這些領域出現的問題，英通局具體的執法方法包括：收集對服務提供商的投訴數據；監控投訴的數量；確定消費者的關注趨勢；直接對服務提供商提出問題；調查涉嫌違反的指控；進行實證調查；實施新政策/程序，以保護消費者。這些具體的方法對執法活動的有效開展具有重要的作用。

（四）2008年具體執法情況

2008年，英通局收到的投訴量保持在每月2萬件左右。以下對具體各領域的投訴執法情況按照法律框架、總結活動、案例分析、未來政策四個方面展開詳細的介紹分析。

1.競爭和消費者類執法情況

該類投訴案件執法的法律依據是：（1）競爭類相關保護法律依據：反競爭協議；1998年《競爭法》第一章、第二章對于濫用優勢地位的相關處罰；《歐共體條約》第八十一、八十二條；2003年《企業行為法》競爭委員會開展的調查。（2）消費者相關保護法律依據：2003年《通信法案》，2002年《企業行為法》第八部分，1999年消費者合同中不平等條款。

2008年，英通局開展了17項關于競爭和消費者類的調查以及三項執法活動。到2008年底，其中9項已經完成。另外5項在2008年1月開展的調查中已完成。

2008年總體投訴情況：沒有一項數據從頭到尾一直高于其他數據，各項投訴的數量是不斷變化的。從2008年該類投訴的圖表可以看出，在一年時間內，很多投訴數據很高，到最后能夠慢慢降下來。

2008年，英通局對競爭和消費者類投訴中采取的比較正式的執法措施是：發布了兩項決定，解決有關收取通信信息費用的監管糾紛；發布了六項通知，認定一些公司不符合一般條款的規定；發布三項通知，認定有關公司濫用網絡服務騷擾電話（無聲電話或者中途放棄呼叫的電話）；對四家濫用電子通信服務公司總共罰款121，000英鎊，讓他們保證不再違法。

英通局為每天的執法活動設定了績效指標，這更有利于提高工作效率。例如，在15天內決定是否開展調查的指標是73%，在8周內決定是否開展競爭行為的調查指標是50%。這些指標到2008年底基本完成，一些未完成的指標都在執法報告中體現。這一方面是英通局對執法活動的效率進行自我監督，另一方面可以讓受眾能夠清楚地看到英通局的執法情況，對其執法活動進行監督。

2008年該類投訴有一典型案例，是關于消費者變更服務提供商過程中產生的相關問題的投訴。消費者不能隨便變更服務提供商，要變更的話時間比較長，通常有幾周不能用到寬帶服務，還要為此花費較高的費用。英通局對此進行了調查，并據2007年2月14日制定的一般性條款GC22條對運營商進行規制。該條款要求運營商遵守GC22條，以確保消費者能夠方便地變更服務提供商。經過英通局執法，該投訴由2月份的800多起投訴降到10月份的300起投訴，投訴量明顯減少。

關于該類投訴的案件，英通局在未來將繼續著重處理固定路線不當銷售方面的執法、對于騷擾電話的執法以及加強額外費用的監管和執法。

2.維持廣播標準

英通局在維持廣播標準方面的執法依據是：（1）2003年《通信法》中關于廣播規則的有關規定；（2）《廣播法》中涵蓋廣電的節目標準、贊助商、公平和隱私等方面的內容；（3）廣播電視廣告標準、廣告標準局和廣播廣告實踐委員會制定的法規。

2008年英通局在廣播領域收到了9468件投訴，最重要的是對于“公認標準”問題的投訴。其中，調查了879件投訴，發現214件違法行為，對29項進行了制裁，比2007年的11項制裁有大幅度增加。對于廣播類的執法呈現出特定時期投訴大幅增長的特點。這是因為在某一時間段特定的節目引起了廣泛的重視，從而引來大量的投訴。英通局會根據事實情況來決定是否開展調查，而不是僅僅看投訴的數量多少。

2008年英通局在該方面設立的績效指標是：簡單的廣播標準的投訴的80%要在30天內完成，年底統計這項指標超額完成了83%；復雜的廣播標準的投訴的80%要在60天內完成，年底統計這項投訴完成81%；簡單的廣播中涉及公平和隱私的投訴的80%要在80天內完成，結果實現了80%；但是復雜的廣播中涉及公平和隱私的投訴的80%要在130天完成的指標沒有實現，只完成了58%。這些指標清晰地反映出了英通局超指標完成的工作和沒有達到目標的工作項目。

2008年處理該類的投訴案件中，最典型的是受眾對廣播中關于投票和競選的節目誤導受眾的投訴。一些廣播節目直接在節目收視（聽）高峰期鼓勵聽眾打電話和發短信參與節目，從中獲得通信費。其實，競選獲勝者在聽眾參與前就已經選出，這些廣播節目存在改變聽眾投票結果等虛假行為。英通局對此進行了深入調查，對采取這種欺騙行為的廣播臺進行了懲罰，并要求他們以后遵守廣播法的相關規定獲取聽眾的信任。

在廣播領域，英通局將繼續維持廣播標準；審查和實施廣播法，反映市場的變化和廣播環境的改變；確保遵守關于服務費率和其他交互使用新的許可，對這些許可會進行抽查；修改、咨詢和實施關于處理案件和進行制裁的新程序。

3.合法使用無線電頻譜

關于合法使用無線電頻譜，英通局的執法活動有三項法律依據：（1）2006年《無線電法》；（2）2000年《廣播設備和電信終端設備規定》；（3）2006年《電磁兼容性指令》。

英國倫敦有四個地方的無線電頻譜受到非法廣播的嚴重干擾，分別是Bankside、Wraybury、Peckham、Edmonton。非法廣播后果非常嚴重。它會干擾合法電臺、干擾信號，導致公共財產損失，還逃避交稅，同時還會增加犯罪危險等。

2008年英通局在合法使用無線電頻譜的執法活動中：突襲了36個廣播室；處理了28項起訴；發出了14項正式警告；沒收了489通信設備；發出了74項書面警告。對于126項非法設備調查的處理結果是：46項書面警告；420個在線收聽被刪除；6個在線網絡銷售地址被暫停。對于14個需要被深入調查案件的處理結果是：4起被定罪；1起被正式警告；1起被判沒收非法裝置；6起案件還在繼續調查；2起案件沒有進一步展開行動。

2008年英通局執法活動中，關于合法使用無線電頻譜的典型案例和未來政策都集中在非法使用設備的管理和非法廣播兩個方面。由于頻譜資源的有限性，合法使用無線電頻譜具有重要的意義。英通局在這方面的執法活動有助于頻譜資源得到有效的利用，這也是為了保護公眾和消費者的利益。隨著新技術的發展，非法利用頻譜的行為形式多樣，英通局采取的執法活動就是為了遏制這一現象的繼續，規范頻譜資源的管理。

三、英通局2008執法報告對我國的啟示

（一）完善執法的法律體系

英通局執法報告的思路是先說法律構架、執法的法律依據，在相關法律法規下執行相應的權力。它有明確的執法標準。我國廣播電視法律規范較多，但法律效力等級較低，多為部門規章。而規章的法律效力不大，起不到很強的約束作用。此外，我國的《電信法》起草至今二十余年尚未完成，通信領域的法律還比較缺失。我國要形成對廣播、電視、電信等傳媒信息行業統一管理就需要對法律法規進行進一步整合，完善法律法規，建立統一的法律體系。

（二）有關監管主體的問題

英通局作為一個獨立的機構，監管廣播、電視、電信、無線通信服務。這是通信信息行業技術內容發展的需要，也是當代公眾生活的需要。公眾享受豐富的信息內容是信息時代的重要特征。我國廣播電視監管由新聞出版廣電總局監管，通信業由工信部來監管，中宣部負責內地媒體的總把關，廣告業務由國家工商行政管理局進行監管。這樣分散的多頭監管體系不僅不利于信息行業的統一管理，而且會造成嚴重的利益之爭。目前，我國正進行大部制改革，以減少職能機構交叉、提高工作效率。其中，將國家新聞出版總署、國家廣播電影電視總局的職責整合，組建國家新聞出版廣播電影電視總局，這在形式上進行了融合，但是內部管理、職能合并還有待于進一步整合。而且，廣電與通信業分別掌控著傳媒信息業的內容和技術，它們之間的利益之爭并沒有得到解決，這也阻礙了三網融合的進程。

（三）建立長效監管機制，提高監管績效

英通局在每一項執法領域都設定了監管目標，有績效指標（KPIs）的考核，以對其自身的執法工作進行審查。這項績效指標也是公開透明的，讓受眾清楚地了解英通局的工作。我國對廣電監管盡管很嚴格，但更多的是以黨的方針為指導，而不是報告明確的工作數據資料，給廣大受眾的總體印象是監管很嚴格，卻沒有凸顯出監管的成效。傳媒執法規制需要建立起長效機制，提高工作效率。

（四）加強監管機構服務質量

從英通局執法工作的整體來看，他們的顧客投訴機制已經比較成熟。當受眾遇到問題時，他們可以主張自己的權利。從英通局的官方網頁中，我們可以看到專門執法的欄目，展示英通局的執法情況，以便受眾更方便搜索相關問題，進行監督。雖然我國現在也有網上在線對話、舉報留言、廣電節目投訴等，但是還沒有得到充分有效的利用。

（五）提高公民監督意識

在英通局的執法活動中，一部分是根據公民投訴的數據來確定如何解決投訴問題。公眾的主動投訴是具有積極意義的：一方面，英通局能及時了解問題的存在，公民正在經受哪些問題的侵擾；另一方面公民也可以通過投訴，監督英通局執法的有效性。我國公民對這一方面的維權意識和監督意識還不夠。監管機關可以適當進行工作宣傳，使公眾更加了解監管部門的職能和自身維權的多種渠道。

（作者單位：中國傳媒大學）

（本文編輯：寧黎黎）

參考文獻

1.《Ofcom Enforcement Report》，http：//stakeholders.ofcom.org.uk/enforcement/enforcement-report/，12 May 2009。