財稅改革“重頭戲”怎么唱

賈康

中共中央政治局召開會議6月30日審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。會議指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。這意味著，全面深化改革中位置居前的“重頭戲”——財稅體制改革正式拉開了其新一輪深化推進的序幕。

新一輪財稅體制改革是一場關系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創新。作為國家治理基礎和重要支柱的“現代財政制度”的建立及其所關聯的深化財稅改革任務，應當從以下方面統籌考量。

分析現存“病理”

1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻是在于“三位一體”地規范政府與企業、中央與地方、公權與公民關系，從行政性分權轉為經濟性分權，匹配于實現間接調控框架的構建，決非所謂“重啟集權時代”之舉。近年來批評之聲不絕于耳的“地方隱性負債”、“土地財政”問題以及仍未完全解決的“基層財政困難”等問題，其產生的根源決不是由于分稅制，而恰恰是由于我國省以下財政體制至今遲遲不能真正進入分稅制狀態，造成了上述種種為人詬病的問題。所以，在大思路上要合乎實際、“對癥下藥”地以分稅制在省以下的實際貫徹落實為重點，設計可行的深化改革方案。

我國省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問題的“病理分析”并不復雜，就是因為我國省以下還有市、縣、鄉鎮，“地方”的概念在中國至少有省、地級市、縣（含縣級市）、鄉鎮四個層級，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五個層級，如何依20個左右的稅種實行五級“分稅”，在技術上是無解的。因而1994年以來實際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規范，而省以下遲遲未能進入分稅制狀態。往前看的出路，則在于逐步推進“鄉財縣管”和“省直管縣”兩個層面的“扁平化”改革，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

界定“財權”與“事權”

財政體制安排中財權與事權相順應和財力與支出責任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬遞進關系而非平行關系，較適當的“中央地方財力占比”是在正確處理經濟性分權制度安排中從完善立法的授權開始，到事權、財權、稅基、支出責任和舉債權、產權配置合理化的各環節后自然生成的。中央、地方“兩個積極性”的充分的合理的發揮，需要以理順體制通盤安排為關鍵。

按照中央、省、市縣三層級框架深化“分稅制”改革、重構和優化中央—地方財稅關系的基本原則與要領，是必須以合理界定各級政府職能即“事權與支出責任相適應”為始發環節，構建“一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規范、完整、透明的現代意義的預算，并配之以一級產權和一級舉債權”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以“因素法”為主的轉移支付和必要的“生態補償”式的地區間橫向轉移支付。

這一體制安排如能建設到位，將使中國所有地區包括欠發達區域，都形成推行基本公共服務均等化所需的財力與其事權相匹配的境況，在“國家長治久安”的全局概念上消除基層困難、隱性負債的隱患和矯正土地財政的偏頗，服務于連通“中國夢”愿景的“五位一體”的科學發展。

為向以上體制框架推近，可以做并應盡快做的事項包括：由粗到細設計中央、省、市縣三級政府事權（支出責任）明細單，列明各自專享事權以及共擔事權的共擔方案，并在今后漸進地優化與細致化。盡快推進已建設多年的“金財”、“金稅”、“金關”、“金審”、“金農”、“金盾”等十余個政府信息系統建設工程的聯網和升級，切實形成服務于公共資源合理配置、各部門協作調控的信息共享平臺和科學決策支撐平臺。積極形成各級政府資產負債表和公共部門財務報表體系，配合今后的公共債務特別是地方債務風險防控體系建設和公共財政建設。

優化稅制體系

在優化和改進地方稅體系過程中，結合短期可做之事與中長期追求目標，設計和推進稅制改革的分步漸進配套方案，這包括：為處理“營改增”進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案；資源稅改革應以更大決心抓住煤炭市場價位自然回調的寶貴時間窗口，把“從價”機制擴大到煤炭并拉動新一輪解決我國基礎能源產品理順比價關系與價格形成機制的稅價財聯動配套改革；房地產稅應積極加快立法適時擴大改革范圍，積累經驗凝聚共識求得突破性進展；環境稅的改革應在“十二五”期間推出一輪實際動作；個人所得稅應創造條件實行分類與綜合相結合加上按家庭贍養因素調整扣除的改革方案，等等。同時，地方的合理收費、使用者付費制度，也應借鑒國際經驗結合地區情況走向規范化，將收入納入預算體系管理。

地方債的陽光化制度建設（包括規范的地方公債和市政債）應當在今后若干年間邁出較大步伐，以陽光融資置換、替代風險不易防控，績效水平不夠高的地方隱性負債。同時應大力推進公私合作伙伴關系（PPP）概念下的機制創新，以政策引導和經濟契約方式，拉動民間資本、國內外社會財力進入基礎設施、公共工程和公共服務領域，實現各方主體優勢互補、風險共擔、利益共享、績效提升的“多贏”。

以信息系統和預測能力為支持，積極編制和發展完善中期滾動預算，即積極建立三至五年、引入權責發生制的跨年度預算（可先從中央級和若干地區的三年滾動預算編制入手），以利瞻前顧后，科學統籌協調各年度的財力分配，提升預算運行績效水平。在提高透明度的前提下，加強全口徑政府財力的統籌調節，消抑以往諸多“法定剛性”項目的“板塊化”效應，以及過多過濫的補助項目、稅收優惠措施的副作用，加強財政支出全流程的績效約束，結合配套改革和加強管理，壓縮行政成本，追求預算資金綜合績效水平的提升。

應大力強化和優化中央、省兩級自上而下的轉移支付，提高一般轉移支付比重，整合專項轉移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續加大力度的同時，需要更加注重伴隨機制創新與合理激勵形成財政可持續性，處理好“雪中送炭”與“錦上添花”等基本關系以及短期利益與長期、根本利益的權衡。