回歸“第一財政”

余遠山

土地財政，一個地方財政人不愿提起，媒體窮追不舍，政府諱莫如深的詞匯。

這個詞其實沒那么深奧：土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬于公共財政預算外收入，又叫第二財政。

但有意思的是，并沒有“第一財政”這個定義。所謂“第一財政”，我們根據第二財政給它的延伸定義，也就是“正常的、健康發展的地方財政”。

那么，如何回歸？筆者認為，土地財政雖然還遠遠談不上“末路”一說，但最終它會以不同的路徑、不同的方式回歸到正常的軌道上來。基于此，至少有三種土地財政的“解法”：政策回歸，被動回歸和主動回歸。

第一種解法：政策回歸

所謂政策回歸，即地方政府主官的政績與GDP尤其是財政收入完全脫鉤。

這是一個說起來容易，但做起來極難的工作。我們往前看十年，2003年媒體即報道，綠色GDP體系正在國家統計局與環保總局的聯合攻關之中，出臺后的綠色GDP核算體系將與現行的干部考核體系掛鉤。綠色GDP核算制度在國內已討論很久，國家環保總局和國家統計局已在包括北京在內的10個省市推行“綠色GDP”核算試點。所謂“綠色GDP”，通常是指在國民經濟核算過程中，把土地、礦產、水資源、森林資源、環境污染的損失等都考慮在內的一種核算辦法。

不過之后幾年的情況卻讓人大跌眼鏡。2007年，據國家統計局的有關消息，綠色GDP核算在中國還難以推開。國家統計局表示，“國際上沒有綠色GDP標準，也沒有任何一個國家采取這樣的核算方式，所以中國還不能夠公布綠色GDP數據或者真正進行價值量的核算。”專家指出，將本著嚴謹、科學、慎重的態度，繼續開展研究和探索可行的核算辦法，把這項工作往前推進。

再之后幾年的發展更加讓人無語。2011年，某官方媒體稱，“唯GDP論”的發展思路已難以為繼。從上到下，以民眾福祉為旨歸，扭曲的政績觀正在逐漸轉向，新的發展考核指標體系也在醞釀生成中。

歸根結底，還是在原地打轉。在每年高增長的GDP推動之下，地方財政收入也不得不被一起推著水漲船高。土地出讓金的高收入，顯然是地方政府和地方財政被逼著解決“面子問題”的一大良方。因此，要想讓土地財政真正成為歷史，首要的一點，就是要讓GDP和財政收入解綁，財政收入與地方主官政績解綁。否則即使我們有一天賣完了所有的增量土地使用權，而對于存量土地的各項稅費“依然在探討當中”的時候，代替土地財政的另一種可能更加扭曲的財政收入方式，依然盤旋于各級財政人頭頂。

第二種解法：被動回歸

如前文所言，即使我們的GDP和財政收入長久依然沒有解綁，財政收入每年強行要求增長的份額依然高企不下，增量土地畢竟是有限的。那么如果真的有一天，增量土地都賣完了，怎么辦？

這就是我們要說的第二種可能回歸的情況：被動回歸。所謂被動回歸，即在土地出讓金無法支撐依然居高不下的硬性財政收入增長之時，地方財政和地方政府的對策。

雖然早在幾年前就有人說“土地財政五年之內必將末路”，但眼看著五年已經過了一大半，土地出讓金收益依然是各地財政不可或缺的財政收入來源。這就產生了一個很大的問題，每一屆政府都知道地區GDP和財政收入有客觀的泡沫存在，但每個人都心存僥幸，想著它不會在自己的手里破裂。

但好在解決之道已經近在眼前。日前，財政部部長樓繼偉在接受新華社訪談時表示，完善稅制改革的目標是建立“有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系”，改革重點鎖定六大稅種，包括增值稅，消費稅，資源稅、環境保護稅、房地產稅、個人所得稅。其中房產稅方面，加快房地產稅立法并適時推進改革，由人大常委會牽頭，加強調研，立法先行，扎實推進。

這對于地方財政來說確實是一件激動人心的事。房地產稅一旦對存量房產開征，將有效的抑制以增量賣地為財政收入的地方財政的壓力。但兩個問題也隨之而來：第一，是征收增量房產稅還是存量房產稅，現在并無定論。如果只征收增量房產，或者“暫時試點”，對于地方財政來說都是一輛等不起的車。第二，何時正式開征。雖然現在已經有了幾個試點城市，但這些試點城市每一個細微動作都會引起社會上的軒然大波。照此看來，房產稅的正式開征，顯然還需要一段相當可觀的時間。

也正因此，如果地方財政消極等待土地財政進入“第二階段”，顯然要背負相當大的風險。一些有條件的地方財政也正在思考著，通過一些技術手段，讓現在依然如火如荼的“第二財政”主動回歸到一個正常的軌道上來。

第三種解法：主動回歸

從客觀角度來說，主動回歸，才是解決土地財政的根本之道。其實現在擁有“不靠土地出讓收入活著”觀念的地區甚眾，而甚少地區擁有解決方案。在此筆者列出幾種解決方案，或許沒有太大的可復制性，但可以引以為鑒。

第一，以企業稅收回歸。這種模式基本出自東部沿海等發達地區。由于這些地區的企業稅收本身就占到地方財政稅收的絕大部分，土地財政減少其實對他們影響并不大，只是作為企業年景不好的時候對于財政收入的一種補償措施而已。相對于這些本就擁有成熟的產業鏈的城市，一些其他城市也在以政策優惠等方式搶占企業資源。但從筆者調查結果來看，這種政府對企業的“惡性吸引”甚至造成了一些企業“吃完就走”的情況。近年來一些地區產業政策的收緊讓這種情況得到了一定的遏制，但也從另一個角度證明了，并非每個地區都能以企業來作為地方稅收的主要來源。

第二，以主動降速回歸。這是一個無論是讓地方政府還是地方財政都很尷尬，但是卻正確的選擇。在GDP長期注水的現在，財政收入也不得不在這種大環境下變得“亞健康”。在這種情況下，擠出財政收入中的水分，率先放棄財政收入和GDP之間的“潛規則比例”關系，確實需要壯士斷腕一般的勇氣和魄力。2014年過了一半，已經陸陸續續有一些地方政府宣稱，今年不再以財政收入論英雄，也不再以GDP作為衡量地方官員政績的唯一標準。但這些是豪情萬丈的宣言，還是真的下定決心要首先讓財政收入的“衛星”回歸現實，時間會告訴我們答案。