農地“三權分離”

梁發(fā)芾

今年中央一號文件提出，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。這個政策被解讀為農地“三權分離”。

三農問題的癥結之一是農村土地制度。百年來中國的三農問題，大概就是圍繞著土地制度而展開的。從打土豪分田地、土改、集體化、承包經營制，到今天的“三權分離”，圍繞農地問題，差不多繞了一個大圈。如果徹底實現(xiàn)農地私有化，則這個圈就完全畫圓了。現(xiàn)在，集體所有制不變，則此圈尚留下一個豁口，此豁口給以后的農村土地改革留下空間。

中國歷史上的土地制度，有相當長的時間，是王有或國有的。人人耳熟能詳?shù)哪蔷洹捌仗熘拢峭跬痢钡脑娋洌f的就是這事。當然，即使是國有制，王有制，或者皇有制，都是說所有權歸國家或君主，但在告別農奴制后，國家土地的經營權一直是由廣大農民擁有的，只是這種經營權的大小和獨立程度，每每不同。這個本來不難理解，因為無論國王還是皇帝或者國家機構，并不能親自去耕種土地。國家或君主總是將土地分給或授給農民耕種，由農民繳納租稅實現(xiàn)君主或國家的土地所有權收益。在南北朝時期，隋唐時期，都有大規(guī)模的授田制、均田制實行。從國家得到土地的農民，擁有的是經營權，而不是所有權。有的土地還可以傳給子孫繼續(xù)經營，這樣的田叫做永業(yè)田；有的則在本人去世后還給國家，這樣的田地叫做口分田。不同的名目后面，是不同的經營權權利。即使不能擁有完全的所有權，擁有的僅僅是可以經營的土地，對于農民來說也是非常有益的。

在唐朝中期實行兩稅法，尤其宋朝明確不立田制后，這樣的授田、均田等制度就不再實行，國家承認土地私人所有，不過需要給國家繳納土地稅，或者叫做田賦。國家仍然擁有數(shù)量不少的官地，但是整個社會總的來說是土地私有，國家也正式承認并保護。

三十多年前承包經營制大致是歷史上授田制的一次回光返照。為什么在中斷一千年后，又來一次南北朝和隋唐時曾經實行的授田制呢？雖然說來話長，但根本的原因是，上世紀自從土地改革后，農民的土地被集體化了，這種集體所有和歷史上的國家所有其實并無什么本質的差別。集體所有制下，農民的土地私有權和經營權都不存在了，農民的土地權益完全被剝奪，農民生產積極性大為受挫。這種情況下，國家只好重新將土地分給農民，由農民承包經營。當然，此次分田，和歷史上一樣，是只給農民承包經營權，并不給所有權。

歷史告訴我們，對于農民來說，土地經營權往往與所有權一樣重要。

此次中央一號文件并沒有在農地所有權上有任何改革，這個是可想而知的，因為此種改動非常敏感，涉及對《憲法》的改動，需要啟動修憲程序。在農地所有權不動的前提下，此次改革把承包權和經營權從所有權中分離出來，給予更大的獨立性，并予以保障。可以說，此項改革也是一種進步。

其實，從歷史上考察，農地所有權與經營權分離不但是普遍的，而且在長期的探索中 ，農地經營權從所有權中分離出來，獨立成為一項與所有權相并的權利，是中國歷史上土地制度的一大特色。這被叫做“永佃權”或“永傭制”。從字面上也可以看出，這種權利或者制度，是租佃地主土地的佃戶，獲得永久的獨立的租佃權利，不受地主支配干涉。而且這種權利可以繼承，可以轉租，甚至進入土地經營權市場自由交易轉讓。在永佃制下，土地所有權與經營權被分離開來，所有權被稱為田底權，又叫田骨權，經營權叫做田面權，又叫田皮權。

按照研究中國土地制度史的專家美國學者趙岡的研究，田底權與田面權分離的永佃制有三個來源。它們分別是：一是押租制，二是佃戶參與開墾改良土地，使土地增值得到的回報，三是典賣時保留經營權。

所謂押租制，是佃戶租佃土地時，要給地主繳納數(shù)量不菲的押金，防止佃戶欠租；在佃戶退佃的時候，地主要退還押金。但因為押金數(shù)量不菲，地主或許一時無錢可退，佃戶可能由此獲得永久租佃權甚至向他人的轉租權。另外，向地主繳納的高額押金并無利息，地主可以以此無息資金進行投資經營。作為補償，地主可能在地租的數(shù)量上予以讓步，使佃戶獲得更大的佃權，久而久之得到獨立的經營權。

永佃權的第二種來源是佃戶參與土地的開發(fā)和改良，使土地生產力提高。佃戶的投入得到認可和回報，以“糞肥銀”等形式予以承認，形成永佃權。乾隆七年，甘肅巡撫黃廷桂就向朝廷上疏，說：“立有不許奪佃團約者，準原佃子孫，永遠承耕。業(yè)主不得無故撤佃。佃戶有意抗租至三年以后者，準告官驅逐，田歸業(yè)主。其偶有逋欠，止許控追租糧，不準藉詞奪佃。若業(yè)主將田別售，令將原墾佃戶姓名并租糧數(shù)目，契內一一注明，悉仍其舊。業(yè)主或欲自種，應合計原地肥瘠，業(yè)佃均分，報官執(zhí)業(yè)。”按這個奏疏的建議，獲得“不許奪佃”經營權的佃戶不能隨便被地主撤換；佃戶具有永久經營權；地主可以將自己的土地所有權出售，但不影響佃戶的經營權。

永佃權的第三種來源，主要是地主在出售自己土地所有權的時候，特意保留經營權。就是說，地主可以將自己的土地所有權賣掉，但是耕種經營權仍然保留在自己手上。這樣，土地的所有權與經營權也就自然而然地分離了。

土地所有權與經營權分離，享有田底權的地主，其權利就是坐收地租，他向佃戶收租，并向國家納稅。當然，他也可以將他的這種權利轉讓或出售。他出售他的所有權的時候，原佃戶仍然繼續(xù)耕種，不過是更換一個交租對象而已。享有田面權的佃戶，他同樣既可能自己親自耕種，也可能轉手出租，形成二地主甚至三地主。他從承租他的土地經營權的人那兒收取地租，這種地租叫做“小租”，他將一部分交給擁有田底權的地主，這個地租叫做“大租”。一般來說，小租肯定要比大租多，他才可以坐地賺取差額部分。他也可以將他的經營權出售，并不受地主田底權的影響。購得新的田面權的人，繼續(xù)向擁有田底權的地主交租即可。

田面權與田底權的分離，所有權與經營權的分離，是在土地所有者和經營者之間分割土地利益，其后果是逐步弱化了地主，使其地位下降并邊緣化。在中國歷史上，土地兼并帶來農民失地問題，但通過所有權與經營權的分離，失去土地所有權的農民，通過獲得經營權而在一定程度上改變其不利地位。購得經營權畢竟比購得包括所有權和經營權在內的完全所有權要廉價，農民往往能夠負擔。而且，地主不能親自經營土地的現(xiàn)實狀況，也有利于土地所有權與經營權的分離。

通過對歷史的回顧，可以看出 ，今天，中央一號文件要求的農地三權分離，一定程度上是歷史上農地所有權與經營權分離的承襲。不過，與歷史不同的是，今天農地權利中不但有所有權，經營權，還多出一個承包權。承包權的存在，是今天的新特點。

農地承包權是歷史的產物。承包權是當年農村改革時賦予農民的一項權利，國家通過賦予農民承包權，將集體所有的土地的經營權分配給農民。這一小小的變動，帶來農村翻天覆地的變革。承包權是農民一項重要的土地權益。今天的農村土地制度改革，必須以首先承認農民的承包權為前提。土地經營權流轉和交易，只能是與承包人協(xié)商進行，而不是繞開承包人與農地所有權人的集體組織進行協(xié)商。繞開農民承包人而直接與土地所有人的集體組織進行談判協(xié)商，強迫農民承包人進行土地流轉交易，從根本上侵害了農民承包人的權利。只有在承認農民的既存的承包權，尊重擁有承包權的農民對土地經營權的處分權 ，農地三權分離才有意義。根本來說，農地三權分離是對農地集體所有權的一種弱化和限制。只有將集體所有權弱化了，農民的承包權和經營權才能得到強化。

（作者系財經評論員）