我國建筑垃圾管理現狀與先進管理經驗借鑒研究

王宇靜等

摘要：從我國建筑垃圾處理現狀出發，結合我國國情并針對建筑垃圾管理問題從立法、政府參與、管理組織建構及產業化處理等多個維度對比借鑒了國外先進建筑垃圾管理經驗，以完善我國的建筑垃圾管理體系，并探索了有效的建筑垃圾管理方法。

關鍵詞：建筑垃圾；資源化；環境污染

中圖分類號：X705

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2014）06024404

1 引言

目前，我國正處于全面城市化建設階段，且與發達國家相比，我國的城市化率仍處于較低水平，城市化建設還會持續較長時間。在這期間將會產生大量建筑垃圾，如果對這些垃圾處理不當，便會造成大量的資源浪費與環境污染。然而，現有的建筑垃圾管理辦法未能有效解決此問題，這就需要在建筑垃圾管理中，從實際出發，確立符合我國國情的建筑垃圾處理政策。“十二五規劃”針對建設與發展，提出“加快建設資源節約型、環境友好型社會，提高生態文明水平”的理念，因而尋求有效的建筑垃圾管理方法十分必要。本文結合我國國情針對建筑垃圾管理問題從立法、政府參與、管理組織建構及產業化處理等多個維度分析，以探索有效的建筑垃圾管理方法。

2 建筑垃圾的基本理論

2.1 建筑垃圾的定義與分類

建筑垃圾是指在建設工程的新建、改建、擴建過程中以及建筑物、構筑物的修繕和拆除過程中產生的棄土、棄料及其他廢棄物。這些過程中主要產生固體廢棄物，包括廢棄混凝土塊、瀝青混凝土塊、施工過程中散落的砂漿和混凝土、碎磚渣、金屬、竹木材、裝飾裝修產生的廢料、各種包裝材料和其他廢棄物[1]。建筑垃圾可從多個角度分類。根據建筑垃圾來源可分為3類：①在建筑物新建過程中產生的；②在已有建筑物維修、改造過程中產生的；③對舊建筑物拆除過程中產生的。從資源化程度進行分類，建筑垃圾可分為直接填埋性工程渣土、可資源化固體廢棄物、有毒有害難以利用型物質。其他分類可根據不同需要進行劃分。

2.2 建筑垃圾對環境的危害

隨著建筑垃圾產量的累積，主要產生環境污染和資源再利用兩方面問題。就我國而言，建筑垃圾堆存侵占土地面積超過5億m2，直接造成土地浪費和城市觀瞻的不良影響。當大多數建筑垃圾被長期露天堆放后，經過日曬雨淋，建筑垃圾中的有害物質就會溢出（其中包含有油漆、涂料和瀝青等釋放出的多環芳香烴構化物質），通過建筑垃圾滲濾液進入土壤，經過一系列物理、化學和生物反應，這些有害物質會被植物根系吸收或被微生物分解，從而造成土壤污染。對于較大的塊狀物質如磚瓦、碎石塊在外力作用下則會嵌入土體，改變土壤成分，破壞土壤結構，且這些受破壞的土體在短期內難以恢復[2]。除此之外，建筑垃圾還會污染水體和空氣。建筑垃圾在堆放過程中由于雨水沖刷和地表水的浸泡會滲出污水，這些污水中富含來自廢砂漿、混凝土塊、金屬廢料及廢木材中的硫酸根離子、硅酸鈣和重金屬離子和其他有機物，若不控制，則會通過河流、湖泊或下滲的方式進入地表水和地下水，造成污染。空氣污染主要由建筑垃圾分解時產生的氣體造成，如硫化氫、二氧化硫等。

對于大量的建筑垃圾，若能采取適宜的方式進行資源化利用，其產生的經濟效益將相當可觀。

3 我國建筑垃圾的處理現狀

我國建筑垃圾處理起步較晚，處理技術落后，在處理能力上地區性差異大。近年來對建筑垃圾處理業務雖有重視，但整體處理水平仍較低，截至目前，我國建筑垃圾資源化率不足5%。隨著我國城市建設步調加快，建筑垃圾因處理不及時和處理技術落后，其總量呈累積態勢。根據對過去全國建筑施工面積及每平方米可能產生建筑垃圾量的調查，采用線性回歸分析可預測出近年來全國每年產生的建筑垃圾總量[3]（圖1）。

3.1 我國建筑垃圾處理的傳統模式

從全國范圍來看，目前建筑垃圾處理方式仍采用傳統處理方式：對于大量的建筑垃圾，絕大部分未經任何處理便被建筑施工單位運往郊外或鄉村，采用露天堆放或填埋的方式進行處理。部分發達沿海地區可以對建筑垃圾進行分類、資源化處理如上海、深圳等城市，其中對工程渣土可以進行地區性合理調配；其他固體廢棄物可送至建筑垃圾處理中心進行分類處理；對可資源化材料則引入廢棄物資源化企業參與進行再生建筑產品的開發，如再生瀝青路面和混凝土骨料等。

3.2 我國建筑垃圾管理的相關法律法規

隨著建筑垃圾次生問題的日益嚴重，我國開始通過立法來規范建筑垃圾處理。1995年，國家出臺《固體廢棄物污染環境防治辦法》，規定“施工單位應當及時清運、處置建筑施工過程中產生的垃圾，并采取措施，防止污染環境”，隨后相繼出臺《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市建筑垃圾管理規定》、《清潔生產促進法》，這一系列法律雖對建筑垃圾處理方式有所規定，但其均從市容維護、城市垃圾管理的角度出發，未能深入指導建筑垃圾處理。2003年出臺的《城市建筑垃圾和工程渣土管理規定》不僅規定了城市建筑垃圾的管理部門，而且詳細給出了具體管理部門的職責，并增加了建筑垃圾資源化方面的內容，加強了對違反規定的處罰力度，也給出了對行政人員的處罰規定[4]。2005年新的《城市建筑垃圾管理規定》更從法律責任、處罰力度、垃圾處置核準制度進行了細化規定，并首次確立了建筑垃圾處置收費制度。

雖有以上法律規范，但我國的建筑垃圾處理仍停留在運輸和消納（簡單堆放或填埋）兩個階段。對多數地區而言建筑垃圾分類處理和資源化利用僅停留在理論層面。由于相應的建筑垃圾管理體系未能完善和建筑垃圾全過程處理鏈條未能形成，因此，目前我國建筑垃圾僅處 于較低水平，建筑垃圾產業化處理則無從談起。

4 發達國家建筑垃圾處理的方法

多數發達國家已較早完成了城市化建設，建筑垃圾的研究起步較早，處理技術相對成熟。在綜合處理建筑垃圾方面，日本、歐美、德國等國家經過數十年的發展和完善，已形成了科學管理和資源化利用的統一體系。endprint

4.1 日本

日本把建筑垃圾分為建設副產物和廢棄物，對建筑垃圾的處理主要從法律和技術兩個層面展開。自20世紀70年代以來，日本政府就頒布了一系列的法律和規范來加強建筑垃圾處理和資源化（表1）。

從這些頒布的法律來看，日本已經對建筑垃圾管理、資源化回收方式進行了細化規定，通過相應資源化標準規范保證了建筑垃圾產品的標準化、市場化。在技術手段層面，首先，日本對建筑垃圾進行了全過程規劃、管理和監督，其涉及垃圾的產生、收集、運輸、消納、資源化處理及再生產品應用六方面。其次，重視垃圾源頭減量，如減少施工現場建筑垃圾的外運量，使其在施工過程中被二次利用，完成現場消納。再次，日本通過政府參與和市場調節最終使垃圾處理市場化，將資源化形成的再生建筑產品如廢棄混凝土利用形成的再生骨料、再生水泥等投放于建筑材料采購市場，通過政府帶頭采購，使建筑垃圾的終產物流通渠道得以暢通。

通過法律規范和技術應用，截至2011年，日本建筑垃圾資源化回收率已達到97%[5]。

4.2 美國

美國的建筑垃圾處理主要通過“三級、四化”理念及相應的配套措施在政府主導和市場參與下進行。每年約占城市垃圾總量40%的建筑垃圾，經過分揀、加工，再生利用率約70%，其余30%的垃圾填埋處理。

建筑垃圾的“三級”處理是指對垃圾從再次利用層面劃分：①“低級利用”，現場分揀利用和回填土等，占建筑垃圾總量50%～60%；②“中級利用”，可用于建筑物結構建造的材料，經處理廠加工成骨料和建筑用磚等，約占建筑垃圾總量40%；③“高級利用”，如將建筑垃圾加工成再生水泥或裸露的初始骨料等，該項占比較小。“四化”，包括“減量化、無害化、資源化和綜合利用產業化”。美國同樣重視源頭減量，從標準規范、法律政策至建筑設計、現場施工、材料選用就開始限制建筑垃圾的產生，鼓勵建筑垃圾“零”排放。在具體處理中，美國建筑垃圾管理政策方面已經歷“政府—市場—政府加市場”的三個階段轉變。前期通過政府命令和行政手段對污染進行了控制；中期利用市場的經濟刺激，強調企業在建筑垃圾產生源頭的削減作用；后期以企業為主要參與對象輔以政府監督進行垃圾處理。在政府主導下，建筑垃圾全過程處理體系得以形成。另外，美國針對建筑垃圾采取的“預處理費收繳”措施，即在工程結束后，通過對建筑垃圾處理的評估以確定是否退還該項費用或進行罰款。在此計劃實施一年內，圣·約瑟城的建筑回收率就已達到67%。

4.3 德國

德國主要依靠其較強的技術研發能力和先進的垃圾處理設施通過分散各地的多座建筑垃圾處理中心對垃圾進行集中化處理。

在德國，每個地區都有大型建筑垃圾再加工場，僅在柏林就建有20多個。這些工廠不僅對建筑垃圾進行精細化分類處理，而且進行建筑垃圾循環利用再生產。如德國西門子公司開發的干餾燃燒垃圾處理工藝，可將垃圾中再生材料干凈地分離出來以回收利用，對于處理過程中產生的燃氣則用于發電，垃圾干餾后僅剩余金屬有害物質2～3kg/t，有效地解決了垃圾占用大片耕地問題。對碎舊建筑材料處理主要用于道路路基、垃圾填埋場、人工造景等工程建設。針對建筑垃圾處理和再生產品使用，德國也出臺了一系列法律政策，且在廢棄物法增補草案中，對各種廢棄物的利用率比例也做了規定，并對未處理利用的建筑廢棄物征收存儲費。通過以上措施使德國的建筑垃圾處理實現了產業化和市場化。

此外，丹麥和新加坡因其嚴格的監管措施和垃圾處理稅收政策而保持著較高的建筑垃圾循環利用率。至1999年，丹麥垃圾填埋稅增加了900%，建筑垃圾循環率提高了90%[6]。新加坡對非法丟棄建筑垃圾者最高將被罰50000新加坡元或監禁不超過12個月或兩者兼施，垃圾運輸車輛也將被沒收。

5 對先進建筑垃圾處理經驗的借鑒和相關方法的探索

對我國建筑垃圾管理體系完善時，借鑒相應的先進經驗有助于垃圾處理水平的提升。但其借鑒方式不應是移植式的嵌入我國建筑垃圾處理模式。在實施過程中應對我國現行法律效力低下的根本原因、政府的管理模式、建筑垃圾處理市場的利益格局、地區性差異、人們的意識形態等因素進行考量以確立垃圾處理政策。

5.1 加強建筑垃圾處理立法與政策制定工作

縱觀發達國家的建筑垃圾處理，凡處理率和資源化率較高者，皆重視立法工作。我國自1995年來出臺了一系列法律以強化、規范建筑垃圾處理工作，且其中對如何處理與利用的重視程度與強制性是遞增的。但我國已有法律遠遠不能指導實際建筑垃圾處理，從已頒布的法律來看，主要通過繳納建筑垃圾處理費以控制從源頭上對垃圾進行減量，但這種收費方式并未從根本上控制建筑垃圾的產生源頭，對多數生產單位而言，垃圾處理費無足輕重，更未涉及循環利用問題。

當已有的法律法規在省、市、基層實施時，其效力和強制性也是遞減的。多數低層級的政府部門會根據所管轄的區域具體情況來制定建筑垃圾處理條款。由于相關領域的已有法律或法律空白由部門、地方法規或規章填補，因此國家的法律尚未實施便被隱性削弱了權威性。

法律具體執行效率低的問題，主要由于與法律相關的配套措施未形成。以上海和西安建筑垃圾處理條例為例。上海從維護市容環境衛生角度出發，依據《上海市市容環境衛生管理條例》和其他相關法律制定了建筑垃圾和工程渣土處置管理規定，以市容環境衛生為重點處理建筑垃圾，且僅停留在垃圾運輸和消納兩個階段，垃圾資源化利用內容涉及較少，僅停留在倡議層面[7]。這主要受限于上海城區內只有數量較少的垃圾處理企業，從而資源化處理難以展開。《西安市建筑垃圾管理條例》雖有不少內容對垃圾資源化進行了規定，但垃圾處理仍停留在運輸和消納階段。另外，由于我國長期疏于監管條例制定和監管工作的相互監督，因此具體監管工作常流于形式。

由以上分析可知，首先，建筑垃圾立法時應較多考量現狀，不應理想化。在制定法律的同時，也應制定輔助實施的政策。建筑垃圾要資源化，則應要求省市加強對資源化處理中心的規劃和建設，總之每條法規和配套措施是對應的，從而使法律有了作用域。其次，基于我國垃圾產量大、東西經濟水平差異顯著等現狀，即使建筑垃圾消納中心、資源化中心迅速建立也不會在短期內形成規模化的垃圾處理，因此我國建筑垃圾處理是一項長期工作。對于法律、法規的制定不可一步到位，應注意時效性和遞進性，做好多次修訂的準備。最后應完善監管條例的制定，重視罰款和稅收，讓部分企業不能以較低成本任意堆棄建筑垃圾。endprint

5.2 以“政府主導”方式建立建筑垃圾管理體系

建筑業作為我國經濟發展中的支柱產業，其形成的垃圾處理方式在短期內難以逆轉。經對部分垃圾處理及施工現場調查和走訪發現，建筑垃圾處理方式面臨最大的阻力來自舊有垃圾處理經濟利益格局的形成。如工程渣土的處理，在多數地區未經綠化市容行政管理部門認定的渣土運輸單位進行運輸處理，而通過建筑施工方私有車輛運輸至彼此間有業務往來、合作密切的單位進行消納處理，從而降低工程成本，使雙方獲益。在建筑垃圾消納過程中，特別是建筑垃圾填埋場屬于環衛部門的下屬單位，填埋場可以收取一定的消納費用，受經濟利益驅動，環衛部門不愿意將建筑垃圾運送至資源再生產單位，從而使垃圾資源化企業的生產原料難以保障，垃圾處理只能停留在消納階段。針對這種局面，只有采取措施使現有利益格局被打破，才有可能構建新的建筑垃圾處理體系。

這方面，我們可以借鑒美國經驗。我國建筑垃圾處理規模大，難度高，需要自上而下進行政策落實。在政府主導產業改革中，我國已有不少成功經驗，如“小型火力發電場強行廢止與拆除”、“家電下鄉”等工作，讓建筑垃圾最初在“政府主導”下進行處理，通過政府命令和行政手段對污染進行控制。相關配套設施和垃圾處理中心的建立應由政府主導撥款、監督強力推行，使基本垃圾處理體系雛形得以形成。中期，在已有的基礎上，通過財政補貼和優惠政策引導建筑垃圾處理企業進入，使建筑垃圾處理得以商業化。當政府與企業“二元”建筑垃圾處理體系形成時，舊有利益格局已幾近清除，此時政府應簡政放權，漸漸退出垃圾處理體系，以后只需在必要時期進行政策調控。通過這樣的“三步走”，最終使建筑垃圾處理達到較高的市場化。

5.3 結合多種因素，完善政府部門建筑垃圾管理組織結構

建筑垃圾處理是一項系統工程，其牽涉到產生、運輸、消納、資源化處理及再生產品向建材市場投放多個環節。截至目前，我國針對建筑垃圾處理未設置專項處理機構進行，多以其他行政部門協調、合作共同完成，涉及國土、環保、市政建設、交通、發改委、稅務等多個行政管理部門，災區建筑廢物還涉及到衛生、防疫、公安等環節。城市舊房拆遷和工程建設由城市建設局審批，而建筑垃圾運輸、消納許可由市容園林局管理[8]，諸如此類因涉及管理部門較多，職能分化，部門間缺乏溝通協調，在一定程度上削弱了管理力度，給違規行為提供了一定空間。

在具體垃圾處理體系建設中，如垃圾消納中心和資源化處理廠建設中，也面臨來自實踐的不少阻力。垃圾處理中心是建筑垃圾處理得以產業化較為重要的環節之一，應在城市規劃中布點設置。但實際中，在多數城市，城區未有足夠數量的垃圾處理廠，大多建于郊區，且數量少，難以完成垃圾處理工作。這主要由于“城區建廠”首先未得到重視，其次政府還不能良好地處理垃圾處理廠對環境的影響與附近居民對良好居住環境需求的矛盾。目前多數建筑垃圾處理廠均有噪音大、粉塵溢出等污染環境的特點。且隨著生活水平的提升，大多居民越來越重視自身健康和環境生態問題。

基于以上分析，在建筑垃圾管理組織建構中，需要從當地相關機構意識、責任、能力出發進行管理職能的分配。在沿海發達城市因其組織架構完整，系統性工作能力較強，只需明確各部門的職責，通過政府的統一監管和協調便可完成垃圾處理工作。而對于西部落后地區，因建筑垃圾處置形式單一、資源化程度不高，相應的組織形式應根據現狀予以調整。如對部分管理部門進行合并，使職權集中可能更好地解決垃圾處理問題。對垃圾處理體系建設過程中，除完整的理論指導外，還應注重實際的可操作性諸如建廠問題，首先應重視建廠工作，其次對于建廠應淘汰落后技術，應采用先進方式處理建筑垃圾，降低噪音、粉塵溢出以減小對周邊環境的污染，還應加大對民眾的宣傳，使民眾切實了解建筑垃圾處理的必要性，更應顧及民眾的感受，通過走訪、公開討論或談判的方式最終確立折中的建設方案以實現垃圾處理。

5.4 疏通各個環節，構建閉合式建筑垃圾處理產業鏈

建筑垃圾產業化處理中，主要需疏通垃圾產生、收集、運輸、消納、資源化處理、再生產品應用六個環節。目前，我國建筑垃圾處理問題主要集中于后三個環節，在源頭減量和運輸中仍有部分工作需要完善，如通過對建筑方案建設的垃圾產量評估以從源頭控制建筑垃圾；垃圾運輸過程中應加強監管，防止違法堆棄；垃圾分類應以再生利用為導向進行細化分揀，為后續處理和資源化提供充足原料等，但這些都不足以制約垃圾產業化處理。因建筑垃圾產量大，建于深圳、上海多個建筑垃圾消納場已接近其填埋能力，即將關閉。鑒于我國工程建設具有集中性、大規模性，如多個城市的老城區改造，各地保障房、經濟適用房的建設，因此，建筑垃圾不能只依賴消納中心吸收，應更多做好施工場地區域性建筑垃圾消納、利用，使建筑垃圾流動趨于平衡，額外少量的垃圾再運至消納中心，這樣可最大化緩解垃圾處理中心的壓力。

資源化方面主要涉及技術研發，國外較成熟的技術為混凝土再生骨料利用，而我國目前建筑垃圾主要是碎磚瓦和土，磚瓦可用于建筑墻體材料的再生利用；土做回填材料，對部分混凝土建筑廢物一般可加工成再生骨料，需探索的是用再生粗細骨料同時配置低等級混凝土，因此在處理和使用上應有我國自己的特色[9]。再生產品應用在我國建筑垃圾處理體系中處于空白狀態。由于有關法律、再生產品行業質量標準制定均未涉及，從而導致建筑企業不敢大膽使用以建筑垃圾為原料的再生磚、混凝土骨料等產品，擔心產品質量問題；另一方面，經調查發現多數客戶對以建筑垃圾為原料的再生產品具有恐懼和排斥心理，進而導致再生產品流通受阻。因此，當務之急應加快制定建筑再生產品的行業標準和規范，同時注重對再生產品應用的宣傳，使民眾對其有所了解。

只有通過上述工作，建筑垃圾處理產業鏈才會趨于完整，從而形成垃圾“閉環流動”（圖2），最終，使建筑垃圾產業化處理得以實現。

圖2 建筑垃圾閉環流動

6 結語endprint

綜上所述，我國建筑垃圾處理仍面臨諸多問題，且這些問題多有我國自身的特殊性，僅依靠國外的經驗借鑒是不能全部解決的。因此，有必要從建筑垃圾立法、政府參與、管理、產業化體系探索等多方面入手，立足現狀，多管齊下，在不斷實踐和改進過程中確立符合我國自身的建筑垃圾處理體系，最終解決建筑垃圾處理難題。

參考文獻：

[1] 陸凱安. 利用建筑垃圾減少環境污染[J]. 北京節能，1999（3）：45～46.

[2]楊全華，李文偉. 水工混凝土研究與應用[M].北京：中國水利水電出版社，2005.

[3]唐 沛，楊 平. 中國建筑垃圾處理產業化分析[J]. 江蘇建筑，2007（3）：57～58.

[4] 王瑞敏，王林秀. 中國建筑垃圾現狀分析和發展前景[J]. 建筑工程，2011（4）：178～179.

[5]齊丹丹. 建筑垃圾資源化關鍵成功因素研究[D].重慶：重慶大學，2012.

[6]李 南，李湘洲.發達國家建筑垃圾再生利用及借鑒[J].環球視角，2009，2（6）：43.

[7]上海市人民政府.上海市建筑垃圾和工程渣土處置管理規定[EB/OL].（2010-12-01）.[2013，10.5].http：//lhsr.sh.gov.cn/sites/lhsr/zhengcefagui_content.

[8]周文娟，陳家瓏，路宏波，等.我國建筑廢棄物處理現狀與發展趨勢[J].中國資源綜合利用，2008（8）： 23.

Analysis of Construction Waste Management and Advanced Management

Experience Research for Reference

Wang Yujing， Luo Yue， Li Jiangang， Zeng Chen， Wang Juliang， Yi Qiu

（Management School， Shanghai University of Engineering and Technology， Shanghai 201620， China

）

Abstract： This article anlyzes the present situation of contruction waste management in China， and discusses the foreign advanced mangement experience from the aspects of legislation， government participation， establishment of management organizations and industrialization in order to explore the effective methods of construction waste mangement and improve the domestic management system.

Key words： construction and demolition waste； resource； environmental pollutionendprint

綜上所述，我國建筑垃圾處理仍面臨諸多問題，且這些問題多有我國自身的特殊性，僅依靠國外的經驗借鑒是不能全部解決的。因此，有必要從建筑垃圾立法、政府參與、管理、產業化體系探索等多方面入手，立足現狀，多管齊下，在不斷實踐和改進過程中確立符合我國自身的建筑垃圾處理體系，最終解決建筑垃圾處理難題。

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Wang Yujing， Luo Yue， Li Jiangang， Zeng Chen， Wang Juliang， Yi Qiu

（Management School， Shanghai University of Engineering and Technology， Shanghai 201620， China

）

Abstract： This article anlyzes the present situation of contruction waste management in China， and discusses the foreign advanced mangement experience from the aspects of legislation， government participation， establishment of management organizations and industrialization in order to explore the effective methods of construction waste mangement and improve the domestic management system.

Key words： construction and demolition waste； resource； environmental pollutionendprint

綜上所述，我國建筑垃圾處理仍面臨諸多問題，且這些問題多有我國自身的特殊性，僅依靠國外的經驗借鑒是不能全部解決的。因此，有必要從建筑垃圾立法、政府參與、管理、產業化體系探索等多方面入手，立足現狀，多管齊下，在不斷實踐和改進過程中確立符合我國自身的建筑垃圾處理體系，最終解決建筑垃圾處理難題。

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Analysis of Construction Waste Management and Advanced Management

Experience Research for Reference

Wang Yujing， Luo Yue， Li Jiangang， Zeng Chen， Wang Juliang， Yi Qiu

（Management School， Shanghai University of Engineering and Technology， Shanghai 201620， China

）

Abstract： This article anlyzes the present situation of contruction waste management in China， and discusses the foreign advanced mangement experience from the aspects of legislation， government participation， establishment of management organizations and industrialization in order to explore the effective methods of construction waste mangement and improve the domestic management system.

Key words： construction and demolition waste； resource； environmental pollutionendprint