預防性環(huán)境群體性糾紛的成因與解決途徑淺論

龔揚帆

摘要：指出了預防性環(huán)境群體性糾紛，是指因公眾反對將來可能造成污染的建設項目而產生的群體性糾紛。預防性環(huán)境群體性糾紛與反應性環(huán)境群體性糾紛在解決途徑、側重點、難點等方面存在不同，因此應當分別加以研究并提出對策。預防性環(huán)境群體性糾紛產生的原因包括實體原因和程序原因。其解決對策包括：平衡公眾、政府、企業(yè)三者的經濟利益與環(huán)境利益；完善環(huán)境影響評價制度中的公眾參與程序；在環(huán)境行政訴訟中引入公益訴訟制度。

關鍵詞：環(huán)境群體性糾紛；環(huán)境影響評價；公眾參與；公益訴訟

中圖分類號：D922.8

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2014）06021004

1 引言

隨著經濟的發(fā)展、物質水平的提高，我國公眾的環(huán)境意識也在不斷增強，人們對于擁有一個良好、健康生活環(huán)境的愿望也愈發(fā)強烈。曾經愿意犧牲一定的環(huán)境質量來換取經濟發(fā)展的人們，當其對經濟的要求已經得到一定程度的實現(xiàn)時，可能不愿再為進一步的經濟利益而損害其基本的生存環(huán)境。當不同群體的經濟需求與環(huán)境需求發(fā)生矛盾時，就會產生一定的社會糾紛。預防性環(huán)境群體性糾紛，即是其中一種典型的糾紛形式。

2 何謂“預防性環(huán)境群體性糾紛”

對于“預防性環(huán)境群體性糾紛”這一概念，有以下三個層次的解讀。

2.1 何謂“群體性糾紛”

“群體性糾紛”抑或“群體性事件”，其定義可見中共中央辦公廳2004年制定的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》：“由人民內部矛盾引發(fā)、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動”[1]。

2.2 何謂“環(huán)境群體性糾紛”

“環(huán)境群體性糾紛”，指的是因一個群體的環(huán)境需求與另一群體的其他需求發(fā)生矛盾，從而引發(fā)不同群體之間的群體性糾紛。

2.3 何謂“預防性環(huán)境群體性糾紛”

基于引起糾紛的環(huán)境污染是否已經實際發(fā)生，可以進一步將環(huán)境群體性糾紛區(qū)分為兩類：一是 反應性環(huán)境群體性糾紛，主要是指由于既成事實的污染導致的環(huán)境群體糾紛；二是預防性環(huán)境群體性糾紛，是指對可能會產生的污染而進行的抵制性的環(huán)境群體性糾紛[2]。在預防性環(huán)境群體性糾紛中，相關的污染事實尚未實際發(fā)生，而是僅僅處于設計、規(guī)劃、審批、施工等階段，但卻使公眾擔憂將來造成污染的可能性，并由此引發(fā)了群體性糾紛。

3 區(qū)分“預防性環(huán)境群體性糾紛”與

“反應性環(huán)境群體性糾紛”的意義

國內學者在研究環(huán)境群體性糾紛時，盡管意識到了存在反應性環(huán)境群體性糾紛與預防性環(huán)境群體性糾紛的不同，但是在提出解決對策時，往往將二者并列而不加區(qū)分[3]。本文認為，預防性環(huán)境群體性糾紛與反應性環(huán)境群體性糾紛具有若干重要不同，使得我們必須分開加以探討，并分別提出對策。

3.1 兩種糾紛解決的途徑不同

例如，可以通過完善環(huán)境影響評價制度中的公眾參與程序來應對預防性環(huán)境群體性糾紛，但這一建議對于反應性環(huán)境群體性糾紛來說則是沒有意義的，因為污染事實早已發(fā)生，而環(huán)境影響評價也早已完成。又如，在反應性環(huán)境群體性糾紛中，可以基于已經發(fā)生的損害事實提起民事訴訟，而在損害還未發(fā)生的預防性環(huán)境群體性糾紛中，則很難適用此種救濟方式。

3.2 兩種糾紛考慮的側重點不同

在反應性環(huán)境群體性糾紛中，排污者往往已經投入較大的經濟成本，只有兼顧排污者的經濟成本與抗污者的環(huán)境利益，才能得到公平的結果。而在預防性環(huán)境群體性糾紛中，排污者往往還未投入其生產成本或者只投入較少部分的成本。

3.3 兩種糾紛解決的難點不同

在預防性環(huán)境群體性糾紛中，解決糾紛的難點往往在于如何確定將來是否會產生污染。民眾一方與政府、企業(yè)一方往往對相關項目的環(huán)境危害性發(fā)生分歧，并因此導致了預防性環(huán)境群體性糾紛。而在反應性環(huán)境群體性糾紛中，污染事實已經實際發(fā)生，認定較為容易，其解決糾紛的難點則在于實現(xiàn)排污者已經投入成本與抗污者環(huán)境利益之間的平衡。

基于以上幾點考慮，本文認為：應對這兩種類型的糾紛應分別加以研究，分別總結其特點、原因、困境，才能有針對性地提出其解決對策。本文則主要選擇預防性環(huán)境群體性糾紛加以討論。

4 預防性環(huán)境群體性糾紛的成因

對于環(huán)境群體性事件發(fā)生的原因，一些學者從不同角度進行了分析。劉細良認為，環(huán)境群體性事件的成因包括：政府的GDP至上政績觀；政府的管理制度存在缺陷；政府的行為方式欠妥[4]。王玉明認為，其成因包括：地方政府唯GDP至上，漠視環(huán)境保護，亂上污染項目；政企利益勾連，環(huán)境保護異化為“污染保護”；在環(huán)保方面執(zhí)法不力，監(jiān)管失職，監(jiān)管失靈；政府和企業(yè)沒有及時回應民眾的合理訴求；民眾合法維權受阻，被迫以非法方式自救；處理危機方法不當，環(huán)境應急機制不完善[5]。本文則認為，預防性環(huán)境群體性糾紛的產生是實體原因與程序原因共同作用的結果。

4.1 實體原因：利益分配不平衡

在所有的預防性環(huán)境群體性糾紛中，都存在著利益分配不均的狀況。此處的利益，包括經濟利益與環(huán)境利益。造成污染的建設項目，其利益的傳遞鏈條是“企業(yè)—政府—公眾”：首先，企業(yè)通過項目獲取利潤，是第一位的受益者；其次，企業(yè)為政府繳納稅費，為本地經濟貢獻GDP，使得政府成為第二位的受益者；最后，政府將財政收入用之于民，使公眾成為第三位的受益者。在利益?zhèn)鬟f鏈條上排位越是靠后的主體，其對于獲得利益的感覺也越弱，這也使得建設項目帶來的經濟利益無法為公眾所直觀感知。而在另一方面，造成污染的建設項目所帶來的成本，則根據(jù)“公眾—政府—企業(yè)”的順序進行分擔：首先，生活在污染項目附近的公眾將最先遭受污染的威脅；其次，受到威脅的公眾通過各種救濟途徑尋求政府幫助；最后，政府要求污染企業(yè)采取措施。由此可以看出，對于造成污染的建設項目，公眾所獲得的利益最小，而承擔的環(huán)境成本則最高。這種利益分配的不平衡，是導致預防性環(huán)境群體性糾紛發(fā)生的根本原因。endprint

4.2 程序原因：程序正義有瑕疵

公正的實體結果，缺乏公正的程序，尚且有可能難以被人們接受，而不公正的實體結果，再缺乏公正的程序，就會引發(fā)更加強烈的反對。如果說實體利益的分配不平衡是導致預防性環(huán)境群體性糾紛的根本原因，那么糾紛解決程序的缺陷則讓公眾因為“投訴無門”而更加反對排污項目。目前我國缺乏能夠讓公眾、企業(yè)、政府三方充分溝通、協(xié)商的程序，這使得公眾容易因為保護自己的環(huán)境利益而走向極端，采取聚集、沖擊、打砸等非常規(guī)的措施。本文認為，這種程序上的缺陷主要體現(xiàn)在以下方面。

4.2.1 公眾難以有效參與環(huán)境影響評價制度

我國通過法律、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件等形式，建立起了環(huán)境影響評價制度中的公眾參與制度。2003年9月1日起施行的《環(huán)境影響評價法》規(guī)定了“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價。”2006年3月18日，國家環(huán)保總局（現(xiàn)環(huán)境保護部）制定的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》開始實施，該規(guī)章進一步細化規(guī)定了環(huán)境影響評價中公眾參與的程序。此外，2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、2014年1月1日起施行的《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》則為公眾獲得有關建設項目的環(huán)境信息提供了途徑。但是，在近年來的預防性環(huán)境群體性事件中，環(huán)境影響評價制度中的公眾參與制度并未能夠充分發(fā)揮其溝通、協(xié)商的作用，未能夠阻止極端性事件的發(fā)生。這主要是因為該制度所存在的問題導致的。

（1）缺乏法律責任的規(guī)定：無論是《環(huán)境影響評價法》，還是《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，均無關于違反公眾參與制度的法律責任規(guī)定。所謂無責任則無義務，法律責任的缺失，使得公眾參與制度的規(guī)定容易流于形式。

（2）程序規(guī)定不夠明確：《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》雖然有40條之多，但是許多規(guī)定仍然存在模糊。有學者指出，“公眾代表產生的程序、范圍都不確定，參加會議的公眾發(fā)表的意見不一致時如何解決？參加會議人員達成的一致意見是否可以代表公眾的意見？出現(xiàn)反復如何處理？擬建項目經環(huán)評專家論證認為對環(huán)境影響不大，而公眾則持相反意見時，如何處理？這些問題如果不解決，公眾參與的效果往往也無法實現(xiàn)”[6]。

4.2.2 司法救濟途徑不暢通

無論是行政訴訟，抑或是民事訴訟，環(huán)境群體性糾紛都面臨著立案困難的問題。行政訴訟立案難，并不單獨針對于環(huán)境案件領域，而是我國行政訴訟的整體現(xiàn)狀：據(jù)統(tǒng)計，每年因為行政糾紛的信訪高達400萬到600萬件，而通過行政訴訟解決的只有10萬件左右[7]。環(huán)境民事案件的立案難情況亦十分嚴重，據(jù)統(tǒng)計，我國每年的環(huán)境污染糾紛有10多萬件，但真正告到法院的不足1%[8]。法院是社會公正的最后保障，司法程序是社會糾紛的終局解決途徑。因為其程序的嚴格性、審判主體的中立性、法律的權威性，司法審判的結果往往更容易為各方糾紛主體所接受。預防性環(huán)境群體性糾紛既然是一種極為激烈的社會糾紛，更應該通過司法程序來解決。然而，近年來我國各地發(fā)生的預防性環(huán)境群體性事件中，幾乎沒有一起進入司法審判程序。尖銳的社會矛盾，未能在法院以理性、克制的方式解決，而是以非常規(guī)的方式訴諸極端，不能不引發(fā)深思。

5 預防性環(huán)境群體性糾紛的解決途徑

正如上文所述，預防性環(huán)境群體性糾紛的成因既包括利益分配不公這樣的實體性原因，也包括糾紛解決程序不暢通這樣的程序性原因。因此，解決預防性環(huán)境群體性糾紛的途徑也包括實體性途徑和程序性途徑兩種類型。

5.1 實體性途徑

解決預防性環(huán)境群體性糾紛的實體性途徑，其核心在于公平地分配企業(yè)、政府、公眾三者之間的成本與收益，使得企業(yè)在獲得巨大經濟收益的同時，也要為公眾所付出的環(huán)境成本買單，即外部成本的內部化。具體來說，應當將擬建設的項目分為兩類：一類是弊大于利的建設項目，另一類是利大于弊的建設項目，這種劃分可由環(huán)保部門或者法院通過環(huán)境影響評價或者司法裁判來加以實現(xiàn)。

5.1.1 弊大于利的建設項目

所謂弊大于利，是指該建設項目的建設、運行將給環(huán)境帶來較大不良影響，而其經濟收益無法彌補這種環(huán)境影響。對于這種建設項目，政府應轉變唯經濟發(fā)展至上的發(fā)展觀念，堅決不上污染項目。如果環(huán)保部門在環(huán)境影響評價程序中，或者法院在環(huán)境訴訟的過程中認定一個建設項目弊大于利，那么應該賦予環(huán)保部門或者法院一票叫停該建設項目的權力，并使這種權力得到獨立、充分的行使。

5.1.2 利大于弊的建設項目

所謂利大于弊，是指該建設項目對環(huán)境的不良影響很小，且在可以控制的范圍之內，而且其經濟收益遠遠大于其環(huán)境成本。如果一個建設項目經過正當?shù)姆沙绦虮徽J為是利大于弊的，那么企業(yè)對于該建設項目的權利就應該得到尊重，前提是保證公眾所付出的環(huán)境成本得到一定的補償。現(xiàn)實中，有的建設項目確實是利大于弊的，但是卻遭受到公眾的激烈反對，其原因在于公眾沒有直接分享到該建設項目的紅利，或者公眾實際上享受到了紅利，但是由于信息的不公開而缺乏感知。對于這種建設項目，可以采取以下方式平衡企業(yè)與公眾之間的利益：向建設項目所在地的居民優(yōu)先提供就業(yè)機會；從建設項目的收益中設立生態(tài)補償基金，用以修復被損害的周邊環(huán)境；企業(yè)拿出一定的收益用以增進社會福利，例如興建學校、敬老院等公益性場所；企業(yè)出資為周邊居民提供醫(yī)療保險或其他補償。

5.2 程序性途徑

那么如何判斷一個建設項目是弊大于利或者利大于弊呢？環(huán)境科學、環(huán)境法學領域存在科學不確定性這一普遍難題。所謂科學不確定性，是指人類的某一活動是否對環(huán)境有害在科學上沒有完全的定論，這一難題在氣候變化、轉基因生物領域都有所體現(xiàn)。在預防性環(huán)境群體性糾紛領域，則集中表現(xiàn)為公眾與企業(yè)對于建設項目是否存在污染這一問題的爭議。如果科學上無法取得百分之百的確定性，那么只能通過程序的嚴格性與正當性來保證最后結果的正當性與可接受性。其背后的法理是，人類永遠無法完全準確地斷定過去或者未來的事實，但是通過正當程序得出的結果將最接近于事實。本文認為，應通過完善環(huán)境影響評價公眾參與程序與司法程序，并將二者銜接，來構建起預防性環(huán)境群體性糾紛的解決途徑。endprint

5.2.1 完善環(huán)境影響評價制度：建立準司法的公眾參

與程序

《環(huán)境影響評價法》與《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》建立起了環(huán)境影響評價公眾參與制度。該制度的意義在于使得受到建設項目或者規(guī)劃影響的公眾能夠在環(huán)境影響評價過程中提出反對意見，并使其意見得到充分的考量。然而，近年來的預防性環(huán)境群體性事件中，環(huán)評公眾參與程序并沒有發(fā)揮其作用，未能夠避免極端性群體性事件的發(fā)生，這是由其本身的不足所決定的：第一，無論是《環(huán)境影響評價法》還是《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》均無違反公眾參與制度法律責任的規(guī)定，這使得建設方（包括建設單位及其委托的環(huán)境影響評價機構）的行為難以受到約束；第二，建設方是公眾參與程序的組織者，根據(jù)《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，建設方的權力包括：決定公眾參與的形式，例如決定采取調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等方式；決定公眾參與的對象，例如該辦法規(guī)定有意參加聽證會的公眾需向建設方申請，由建設方遴選出參會代表；決定公眾參與的結果，建設方有權決定采納或不采納公眾意見。由建設方作為公眾參與程序的組織者，又不設定約束其行為的法律責任，這使得建設方在公眾參與程序中擁有很大自由，也使得公眾難以接受最終產生的結果。因此，本文建議對于環(huán)境影響評價公眾參與程序作出三點完善。

（1）提高立法層級，補充規(guī)定法律責任：《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》之所以未能規(guī)定建設方的法律責任，是囿于其部門規(guī)章的立法層級，設定行政處罰的權力有限。因此，可在將來修改《環(huán)境影響評級法》時，設立“公眾參與”專章，納入《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中的內容，并在“法律責任”一章中補充規(guī)定相應的法律責任，由此來保障公眾參與制度的有效實施。

（2）建立準司法的公眾參與模式：由建設方來組織進行公眾參與程序，無異于讓建設方同時擔任了“裁判者”與“被裁判者”兩種角色，難以實現(xiàn)結果的公平。因此，應當統(tǒng)一由環(huán)保部門來組織進行公眾參與程序，采用“公眾、企業(yè)平等對抗，環(huán)保部門居中裁判”的公眾參與模式。這一種“兩方對抗，第三方裁判”的模式，更有利于第三方做出公正、公平的結果，也有利于最后的結果被雙方所共同接受。

（3）環(huán)保部門審批環(huán)境影響評價文件，其法律性質亦是一種行政許可行為。公眾參與環(huán)境影響評價程序，與行政許可中的聽證制度存在很大的相似之處。《行政許可法》第四十七條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。”建設項目的開工可能會對公眾的生活環(huán)境造成危害，可以理解為“直接涉及申請人與他人之間重大利益關系”。因此，環(huán)境影響評價的公眾參與程序亦可以借鑒行政許可聽證中的內容，例如：聽證可以由行政機關主動舉行，也可以依申請舉行；聽證應當公開舉行；雙方當事人可以提供證據(jù)；行政機關應當制作筆錄，并根據(jù)筆錄做出決定。

5.2.2 完善環(huán)境訴訟：在環(huán)境行政訴訟引入公益訴訟

如果環(huán)保部門經過環(huán)境影響評價程序批準了建設項目的環(huán)境影響評價材料，公眾仍然可能難以接受這一結果。環(huán)保部門作為行政機關，其決定在法律意義上也并不是終局性的。社會糾紛的終局解決途徑，應該訴諸司法程序。為此，應該改變司法實踐中出現(xiàn)的“不敢立案、不愿立案”的情況，將環(huán)境群體性糾紛納入司法程序，而不至于使其走向極端。人民法院的權威性、司法程序的嚴格性，都有助于更妥善地解決糾紛，更公正地平衡企業(yè)與公眾之間的沖突。雖然修改后的《民事訴訟法》第五十五條增加了公益訴訟的規(guī)定，但是筆者對于該規(guī)定是否能夠有效解決目前預防性環(huán)境群體性糾紛存在懷疑。原因在于：預防性環(huán)境群體性糾紛中的建設項目，還處于設計、施工的階段，其并未造成任何環(huán)境污染。即使其建設完成，其運營對于公眾身體健康、財產利益所帶來的損害也是很難確定的。而損害事實這一要件的缺失，使得公眾難以依據(jù)侵權關系獲得勝訴。因此，即便賦予了公眾提起公益訴訟的資格，公眾最終可能也很難贏得訴訟。由此，筆者認為，應當盡快在行政訴訟領域亦引入公益訴訟制度，或者單獨針對環(huán)境影響評價建立起公益訴訟制度。當公眾不滿意環(huán)保部門批準建設項目的環(huán)境影響評價文件時，其可以就環(huán)保部門的批準行為提起訴訟，而法院亦當審查環(huán)保部門批準行為的合法性。如此，即便建設項目尚未實際造成損害，法院亦可認定環(huán)保部門的批準行為不合法，從而叫停建設項目。

6 結語

預防性環(huán)境群體性糾紛的發(fā)生，是社會經濟一定發(fā)展時期的必然現(xiàn)象，不僅發(fā)生在我國，在發(fā)達國家的歷史上也發(fā)生過激烈的環(huán)境群體性糾紛。預防性環(huán)境群體性糾紛發(fā)生的實體原因，是建設項目所帶來的利益分配不均衡，使得公眾付出環(huán)境成本而企業(yè)坐享經濟收益。而其發(fā)生的程序原因，則是糾紛解決途徑的不暢通，包括環(huán)境影響評價制度公眾參與程序的不暢通，以及司法程序的不暢通。為有效解決預防性環(huán)境群體性訴訟，亦應當從實體和程序兩方面出發(fā)提出對策。實體方面，應兼顧環(huán)境成本與經濟收益，平衡公眾、企業(yè)、政府三者之間的利益；而程序方面，則應完善環(huán)境影響評價公眾參與程序與環(huán)境行政公益訴訟，并將二者有效銜接。對于預防性環(huán)境群體性糾紛，應當正確看待，既要正視其社會危害性，同時也不能將之視為洪水猛獸而閉口不談。只要采取正確、適當措施，便能夠使其得到充分有效的解決。

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