澳大利亞國家環境保護委員會制度初探

蔡斐

摘要：指出了澳大利亞國家環境保護委員會的法律依據主要有《澳大利亞政府間環境協定》、《國家環境保護委員會法》。該委員會的主要職責是制定國家環境保護措施，包括國家環境保護標準、國家環境保護目標、國家環境保護指南、國家環境保護議定書。該委員會由聯邦及各州、各領地所指定的部長組成，下設理事會、其他理事會以及服務公司。國家環境保護委員會是環境政策的制定者，而環境部則是環境政策的實施者。澳大利亞以專門立法建立行政機關，并明確規定其職能與權限的立法模式值得我國加以借鑒。

關鍵詞：澳大利亞國家環境保護委員會；國家環境保護措施；制度借鑒

中圖分類號：X321

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2014）06020703

1 引言

澳大利亞國家環境保護委員會是該國關于環境保護的部長級別的委員會，其主要職能在于制定環境保護領域的相關政策。其在該國的環境保護管理體系中占有重要地位。本文旨在對該機構進行考察，從而為我國環境保護的行政管理體制立法提供建議。

2 澳大利亞的政治體制概述

為更好地介紹澳大利亞國家環境保護委員會在國家體系中的位置，本文首先對澳大利亞的政權作一概述。澳大利亞，全稱澳大利亞聯邦（Commonwealth of Australia），屬于君主立憲制國家（Constitutional Monarchy）：該國的政權由成文憲法規定，而英國女王伊麗莎白二世則為其國家元首。

2.1 橫向關系：三權分立

《澳大利亞憲法》分別在第一章、第二章、第三章規定了國會、政府、法院的職責與權力，從而確立了該國的三權分立體制。

（1）國會：澳大利亞的國會分為參議院與眾議院。國會主要行使立法權，只有國會能夠制定法律（Act），但是國會常常授權政府制定規章（Regulation）、規則（Rules）、附則（By-laws）。例如，國會制定了《關稅法》規定：不得將禁止進口的物品帶進本國。但是具體什么是“禁止進口的物品”，則由政府通過《關稅條例》予以確定。如此一來，政府便擁有了廣泛的行政立法權，但是國會仍然保持了否決政府立法的權力。

（2）政府：在法理上澳大利亞的行政權力屬于英國女王，由總督（Governor-General）代表女王行使。①該國的《憲法》中并無一處提到總理（Prime Minister），但是在實際上該國遵循了英國的威斯特敏斯特體系，由總理作為政府的最高領導。根據慣例，總理由總督指定，但總督總是會指定在眾議院占多數席位的政黨或政黨聯盟的議會領袖提任總理。

（3）法院：《憲法》第三章規定了由法院系統來行使司法權。與立法權和行政權出現交叉的現象不同，司法權與另外二者高度獨立。

2.2 縱向關系：三級政權

澳大利亞《憲法》中的Government一詞采廣義，包括議會（Parliament）、政府（Executive Government）、司法系統（Judicature）。本文將Government一詞翻譯為政權，即國家機關的整體，區別于政府（Executive Government）。澳大利亞的政權分為三級：最高一級為聯邦；第二級則為8個州級政權，包括6個州（State）和2個領地（Territory）；第三級則稱為地方政權（Local government）。

（1）澳大利亞的州是具有主權的實體，凡是沒有明確通過《憲法》交給聯邦的權力仍然歸屬各州。各個州雖然共同組成聯邦，但是仍然保留其立法權。②州政權也擁有自己的憲法，以及完整的立法、行政、司法結構。

（2）領地是澳大利亞境內不屬于任何一個州的土地。領地可以由聯邦政府進行管理，也可以被授予一定的自治權。自治領地可以建立起與州類似的政權體系。澳大利亞現有的2個自治領地是北領地與首都領地。

（3）地方政權則由州政權或者領地政權設立，主要負責一定數量的社區服務。地方政權的權限由設立他們的州政權或領地政權來限定，包括立法權和行政權，但不包括司法權。

3 建立國家環境保護委員會的法律依據

如上所述，澳大利亞是一個聯邦制國家，中央與地方之間并不是絕對的領導關系，各州對自己的事務享有很大程度的自治權。因此，國家環境保護委員會作為一個聯邦性質的環境保護部門的建立，必須取得各州的同意，并最終由國會通過立法加以建立。國家環境保護委員會的建立過程中，主要有以下兩個法律依據。

3.1 《澳大利亞政府間環境協定》（Intergovernmental

Agreement on the Environment）

1992年5月1日，澳大利亞聯邦、6個州、2個領地、澳大利亞地方政府協會等10個參加 方，共同簽訂了《澳大利亞政府間環境協定》。該協定的10個參加方均注意到“環境問題產生的影響不受物理邊界或者政治邊界的限制，表現出日益跨行政區域的、全球性的特征，這些都超出了澳大利亞憲法所預期的效果”。因為憲法規定的“中央—地方分權體制” 不能夠提供一個有效治理環境污染的體制，因此10個參加方共同簽訂協定，以明確聯邦、州級政府、地方政府在環境保護上的職責與權限。③

《澳大利亞政府間環境協定》是澳大利亞聯邦和其兩級地方政權在環境事務上的分權約定，在一定程度上是對憲法規定的體制的改良。在協定的附件四《國家環境保護措施》（National Environment Protection Measures）中，各個參加方均同意成立一個國家環境保護權力機構部長委員會，以制定國家環境保護措施。該份附件對于這個委員會的組成也做出了初步的規定，并提出盡快促進議會通過法案，以成立這樣一個機構。

3.2 《國家環境保護委員會法》（National Environment Protection Council Act）endprint

《澳大利亞政府間環境協定》簽訂以后，各參加方積極推動議會通過立法建立國家環境保護權力機構部長委員會，最終促成了澳大利亞議會在1994年10月18日通過了《國家環境保護委員會法》，該法于1995年9月15日生效。此部法律是澳大利亞國際環境保護委員會建 立的基礎性法律依據，其中規定了國家環境保護委員會的設立與組成、職責與權限、工作程序、籌資機制等方面的內容。本文將在以下幾個部分，對其進行詳細介紹。

4 國家環境保護委員會的職責與權限

國家環境保護委員會的最為重要的職權，是制定國家環境保護措施（Environment Protection Measures），以及對各個參加方執行這些措施的情況進行評估④。所謂國家環境保護措施，包括4項內容：國家環境保護標準；國家環境保護目標；國家環境保護指南；國家環境保護議定書⑤。一個國際環境保護措施，既可以是以上4項中的一項，也可以是其中幾項的結合。在后來的《國家環境保護措施（實施）法》中，對于這四者做了立法上的定義：“1）國家環境保護標準，是指一個包括量化的環境特點的標準，通過它可以對環境質量進行評價。2）國家環境保護目標是國家所希望達到的環境結果。3）國家環境保護指南是指導可能實現期望的環境結果的行動的指南。4）國家環境保護議定書是指一個關于程序的議定書。”⑥

國家環境保護委員會制定的國家環境保護措施，可以涉及以下幾個方面：大氣環境質量、海洋環境質量、江湖環境質量、淡水環境質量、防治噪聲污染、點源污染評估的一般綱要，危險廢物相關的環境影響，廢舊物資的再使用和循環利用，機動車噪聲和排放管理。⑦

為了便于國家環境保護委員會制定良好的國家環境保護措施，法律賦予了該機構一定的行為權限，包括：與適當的人員或團體進行協商；自行從事研究或者委托其他機構從事研究工作；發表與委員會職責和權限相關的報告；為公眾（包括產業界）提供信息；與聯邦、州或者地區內相關的機構進行協商；與澳大利亞地方政府協會進行協商；指導服務公司為其他的部長委員會提供服務和支持工作。⑧

由國家環境保護委員會做出的國家環境保護措施將在全國范圍內發生法律效力，它不僅涉及到聯邦權力的行使，也涉及到各州的權力，也與公眾的權利密切相關。因此，法律亦規定了制定國家環境保護措施的嚴格程序。

（1）如果委員會有意制定一項國家環境保護措施，委員會必須先發布公告，以告知公眾擬定該措施的意向、該措施的主題。該公告需在政府公告上公開刊登。

（2）擬定措施草案，并對該草案可能造成的影響進行評價。評價的內容包括對環境的影響、對經濟和社會的影響、不采取該措施可能產生的后果等等。

（3）公眾協商環節：將措施的草案及影響在政府公報上公開刊登，在特定期限內接收公眾提交的建議和意見。⑨

但是，為了保障制定國家環境保護措施的效率性，《國家環境保護委員會法》規定：一項國際環境保護措施，如果僅僅違反了程序性規定，而完全遵守了實體性規定，那么對程序性規定的違反不影響其有效性。⑩

5 國家環境保護委員會的人員組成與機構設置

5.1 組成人員與代表人

如上所述，國家環境保護委員會主要是一個政策制定機構而非政策執行機構，相應地，其人員組成主要為政府的高級官員，包括：

（1）總理指定的一位聯邦部長；

（2）相關參加方州（指澳大利亞6個州）州長指定的一位州部長；

（3）相關參加方地區（指北領地和首都領地）行政長官指定的一位地區部長。

可見，國家環境保護委員會在人員組成上是一個部長級委員會，該委員會由總理指定的聯邦部長擔任委員會主席B11。

5.2 機構設置

國家環境委員會是政府的決策機構，并非常設性的行政機關，作為其組成人員的各個部長仍然有其自己的工作職責。委員會僅在兩種情況下召開會議：一種是委員會主席召集召開時；一種是2/3以上委員會組成人員書面提交要求時B12。

除了委員會會議，國家環境委員會還設立以下幾個機構以幫助其履行職權。

（1）理事會：理事會的主要職能是在委員會發揮職能及行使職權方面，提供幫助性的服務和建議。理事會的組成人員包括：國家環境保護委員會執行長官；委員會每一位組成人員所指定的人員B13。

（2）其他理事會：委員會可以根據制定國家環境保護措施的需要，設立其他理事會，其他理事會的職能、組成人員和議事程序均由委員會確定。

（3）國家環境保護委員會服務公司：澳大利亞國家環境保護委員會還設立了一個非常獨特的機構，其名稱為國家環境保護委員會服務公司（NEPC Service Corporation）。從名字可以看出，該公司的主要宗旨在于服務國家環境保護委員會履行職能，但是服務公司具有其獨立的法律資格和訴訟主體資格。服務公司可以行使一家普通澳大利亞公司可以從事的任何法律行為，如簽訂合同、接受贈與、處置私人財產等，由此服務公司亦為國家環境保護委員會提供了一個籌資機制。

6 國家環境保護委員會與澳大利亞環境部的關系

設立國家環境保護委員會的同時，澳大利亞也設立了環境部（Department of the Environment）。澳大利亞環境部的職權與我國的環境保護部職權大致相同，屬于環境領域的行政主管機關，由其行使環境領域的管理、許可、評價，以及環境稅費等方面的事務。環境部與環境保護委員會最大的不同，在于環境保護委員會是環境政策的制定者，而環境部則是環境政策的執行者。

正如上文所述，國家環境保護委員會在性質上屬于聯邦政府的一個行政機關，其主要職能是制定國家環境保護措施，包括國家環境標準、國家環境目標、國家環境指南、國家環境議定書。制定上述4種文件，均屬于我國行政法上的抽象行政行為，即“行政機關針對不特定多數人制定的，具有普遍性約束力的行為規則”[1]。而具體在個案中使用該國家環境保護措施，確定具體行政相對人的權利與義務，則是澳大利亞環境部的職責。與此相對應，關于國家環境保護措施的制定，主要見于《國家環境保護委員會法》，該法主要是明確國家環境保護委員會的職權；而關于國家環境保護措施的實施，主要規定于《國家環境保護措施（實施）法》，該法主要是明確環境部的職權。endprint

根據《國家環境保護措施（實施）法》，環境部的職責包括：

（1） 對于國家環境保護標準，要求并保證遵守這個標準；

（2）對于國家環境保護目標，需鼓勵實現這個目標；

（3）對于國家環境保護指南，要保證指南被考慮；

（4）對國家環境保護議定書，要保證遵守議定書B15。

7 專門立法模式對于我國的啟示

觀察澳大利亞的國家環境保護委員會制度，其最大的特點在于，該國以制定專門法律的方式來建立一個新的行政機關。國家環境保護委員會的制定，先是有《澳大利亞政府間環境協定》的授權，然后由《國家環境保護委員會法》對于該委員會的職權作出明細規定，最后再由《國家環境保護措施（實施）法》進一步規定國家環境保護措施的實施事項。該機關從設立到履行職權的每一個環節，均由法律明確規定其職權范圍。法律明確規定了其人員組成方式、會議召集方式、可以從事的行為范圍、履行職權的程序、人員工資的支付、籌集資金 的途徑。這種事無巨細的立法模式，體現了嚴格的法治精神。

在現代法治國家，國家機關的權力（Power）應遵循“法無授權即為禁止”的原則。依“控權派”行政法學者們的觀點，“行政權力本身就帶有很多危險的可讓其用于壓迫和作惡的機會。如果我們要實行憲政的話，這些管理機關自身必須受到規制，它們管理公民的權力范圍必須固定、明確。”[2]反觀我國在環境保護職權方面的法律規定，則明顯體現出了一種概括授權式的粗線條立法。例如我國的《環境保護法》僅僅是在第七條概括性地授予環境保護部門、海洋部門、港務監督部門、漁港漁政監督部門等國家機關對于環境保護工作的監督管理權，并無進一步的細化規定。這種粗線條的立法模式，可能是因為相關部門不愿意看到自己的職權被嚴格限定，而其導致的不利后果是：在有利可圖的領域出現“行政競爭”，在無利可圖的領域則出現“行政懈怠”。

王燦發教授曾于2002年的《論我國環境管理體制立法存在的問題及其完善途徑》一文中指出，我國的環境管理體制立法存在以下幾點問題：環境管理體制立法體系不完整；各種立法規定之間缺乏協調和配合；單行立法對環境管理體制的規定過于簡單；規范性文件經常代替正式的立法[3]。時隔十年有余，上述問題仍然存在于我國的環境法體系中。對此，我國可以借鑒澳大利亞設立國家環境保護委員會的模式，制定專門立法，對于各個行政機關的職責與權限做出“細線條”式的規定，清晰、明確地分配各個行政機關的分工范圍，從而提高環境保護的行政效率。

參考文獻：

[1] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2007：196.

[2][美]施瓦茨.行政法[M].徐 炳，譯.北京：群眾出版社，1986：27.

[3] 王燦發.論我國環境管理體制立法存在的問題及其完善途徑[A]//2002年中國環境資源法學研討會論文集[C]，2002：9～17.endprint