村委會選舉的法律制度缺失問題研究

馮 楊 薛冠儒

（川北幼兒師范高等專科學校，四川 廣元 628000）

村民自治的雛形開始于20世紀80年代，十一屆三中會吹響了改革開放的號角，在農村土地上開始了一場轟轟烈烈的改革之潮。家庭聯產承包責任制在開啟了中國的改革之路的同時，也意味著過去幾十年來形成的基層管理體制-人民公社的管理功能逐漸消退。1980年，在廣西羅城、宜山等地出現了中國第一批村民委員會組織，以制訂村規民約、維護社會治安，這一組織開始代替人民公社在農村行使管理權，這就是最初的村民自治委員會。這種組織的優越性逐漸被大家認可，隨后的幾年中，全國各地都出現了類似的組織，并且得到了地方政府的肯定和支持。在中央積極推動下，1982年《中華人民共和國憲法》明確規定居民委員會和村民委員會作為基層群眾性自治組織的地位。1987年11月《中華人民共和國村委會組織法》（試行）頒布實施。1998年11月4日，經九屆全國人大常委會第四次、五次常委會會議審議修改并通過，《村民委員會組織法》頒布實施，為村委會選舉提供了法律依據。2010年通過的新的《中華人民共和國村民委員會組織法》更進一步強化了我國農村在基層選舉的法律依據。

村委會選舉是村民實行自治最重要的組成部分，選舉結果正義與否直接決定了村民自治效果的優劣。然而，我國并沒有一部專門的選舉法來規范村委會的選舉。《中華人民共和國選舉法》第一條規定，根據中華人民共和國憲法，制定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法。①顯然，選舉法規定適用的對象并不包括在農村的選舉。目前，對農村選舉作出明確規定的只有《村委會組織法》以及各地制定的地方法規。新村委會組織法全篇涉及到村民委員會選舉的條款只有十款，而各地制定的地方法規其法律位階低于《村委會組織法》，其職能在村委會組織法規定的法律框架內在規范，必然有一定的限制。目前，法律的缺失是在農村實施規范的選舉，保障村民自治權更加完善的一大障礙。筆者通過對地處四川省廣元地區較偏遠的G村、S村、J村的調查研究，認為法律在規范農村進行的選舉方面存在以下的問題：

一、村委會選舉立法缺失

1.有關候選人確立的法律缺失

新《村委會組織法》雖然對舊法進行了一定的調整，但就村委會選舉中候選人的確立問題仍沒有明確。筆者在對廣元市利州區J村村委會換屆選舉的調查中發現，在村委會選舉中關于候選人的確立，一般包括以下三種情況：第一，村民推薦；第二，村民自薦；第三，村黨支部或者鄉鎮政府的推薦。其中，第三種方式推薦的候選人往往在選舉中更具有競爭力。然而對于如何確定候選人的問題，村委會組織法并沒有明確規定，而大部分的村民認為參選是件麻煩的事，不愿意參與。因此，以前兩種方式確立候選人的情況較少。同時，自建國以來，村黨支部就在村級管理中承擔著特殊的角色，尤其是人民公社化運動期間，其權力達到了頂峰。即使人民公社消失后，在農村實行了村民自治管理的模式，但村黨支部仍然在村委會選舉中有著重要的作用，而鄉鎮政府作為行政機關往往也忽視了村委會作為自治機關的性質而對村委會的選舉進行干涉。這就導致了對于候選人的確立實際上掌握在村黨支部和鄉鎮政府的手中。

2.對罷免村委會成員的法律缺失

新《村委會組織法》第十六條對罷免村委會成員的程序做出了如下規定，本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數投票，并須經投票的村民過半數通過。②但這一條款對于罷免程序的規定并不完善。比如，新《村委會組織法》明確規定了村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持，并且還規定了候選人不得參與組建村民選舉委員會，但并沒有說明如果啟動罷免程序有誰來主持的問題。這就導致了在一些村出現了被罷免人自己主持或者直接跳過罷免程序，由村委會、黨支部或鄉鎮政府直接做出“撤銷其職務”的決議。這一現象表明了選舉權和罷免權極度不對等，直接的影響就是村民們的法制觀念的缺失。比如在對s村和g村的調研中發現有60%的村民不清楚自己有罷免權或不知道罷免的程序。

3.對輕微違反村委會選舉行為的法律規范缺失

新《村委會組織法》第十七條對在村委會選舉中的違法行為作了規定：以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。③但卻沒有明確規定到底達到何種程度才可以認定為暴力、威脅、欺騙、賄賂等。實際上，在農村這樣一個重視人情的社會，村委會選舉過程常存在一些不規范現象，比如說，在農村經常會出現這樣的情況，鄉親鄰里之間常相互送點日常生活用品，自家種的菜，養的雞等。這是不是也要算賄賂？法律并沒有進行嚴格的規范，而在實際的選舉中，這又是常出現的情況，法律如果不對其進行規定，就會讓村民從思想上覺得送點小東西并不違反法律進而更加肆無忌憚，最終還是會影響村委會選舉的秩序。

二、對于村委會選舉的救濟法缺失

1.《刑法》缺乏對村民賄選、暴力手段參與選舉的處罰規定

我國《刑法》第256條規定了破壞選舉罪。該條規定:“在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人時,以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權,情節嚴重的,處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利。”④由此條款內容可以看出，刑法中的破壞選舉罪針對的對象是破壞人民代表大會選舉的人，顯然，在村委會選舉中是不適用的。那么，如果在村委會選舉中發生了賄選或者暴力破壞選舉的行為應該受到怎樣的處罰呢？刑法沒有就此問題再做規定，而新的《村委會選舉法》第十七條第二款規定，對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理。⑤這一條雖然規定了村民的選舉權和被選舉權受到侵害的救濟途徑，但是規定能夠受理的機關太多，也沒有明確各機關在受理時的權限，更沒有規定違反此條規定應受到什么樣的處罰。這就使得實際中村民以各種方式破壞選舉的行為，往往不會被處罰。筆者在對廣元市利州區J村、S村和G村的調查中發現，有44%的村民明確表示在選舉中存在各種破壞選舉的行為，有33%的村民表示沒有聽說破壞選舉的人受到處罰，17%的村民認為，打砸、破壞選舉現場只是一種訴求的表達，不應當被認定為違法。

2.行政訴訟、行政復議、行政處罰等相關法律中關于村委會選舉違法的法律缺失

行政訴訟、行政復議、行政處罰都是針對公民、法人或其他組織認為其行為侵犯了自己的權利時，為獲得救濟訴諸法院而適用的法律。比如《行政訴訟法》第二條規定，公民、法人或者其它組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。⑥行政復議法、行政處罰法也有類似規定。因此，從法條規定可以看出，如果鄉、鎮政府對于村委會選舉做出錯誤的決議，村民是可以行使救濟權的。然而，在現實村委會選舉的過程中，鄉鎮很少以明確作出決議的方式去干涉選舉。所以名義上，選舉還是由村民選舉委員會主持。那么，在選舉過程中如果出現了違法行為，自然也不能適用《行政訴訟法》、《行政復議法》和《行政處罰法》，這就使得村民自治中非常重要的選舉權、被選舉權得不到法律救濟。

我國的村民自治從形成到今天逐漸完善歷時30多年，村民自治建設取得了輝煌的成績，比如已經在農村建立了民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督的村民自治機制。其中，民主選舉的重要性不言而喻，是否能夠選舉出真正代表“村民”發聲的村干部將直接影響村民自治的成果。要完善村委會選舉首先要“有法可依”。然而，現實情況卻是，我們并沒有對“村委會選舉”專門立法，而其它法律也沒有就“村委會選舉”的違法行為作出處罰規定。隨著經濟發展速度的加快，村委會干部手中掌握的權力也越來越大。為保證能夠選舉出真正符合“民意”的村委會干部，為建立良好的村委會選舉秩序，需要構建完善的針對村委會選舉的法律體系，只有將“權力關進籠子里”才能保證村民自治的健康發展。

總之，當前針對我國村委會的法律制度構建還存在一定的問題，這些問題在一定程度上限制了村委會功能效用的最大化。因此，必須按照法治中國的要求，完善針對村委會的法律體系構建。

注釋：

①《中華人民共和國選舉法》第一條根據中華人民共和國憲法，制定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法。

②《中華人民共和國村委會組織法》第十六條：本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數投票，并須經投票的村民過半數通過。

③《中華人民共和國村委會組織法》第十七條第一款：以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。

④劉志鵬：討論村委會選舉中的違法行政行為及其法律規制——兼談農民選舉權利的保障與救濟［J］.行政法學研究2004（1）

⑤《中華人民共和國村民委員會組織法》第十七條第二款：對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理。

⑥《中華人民共和國行政訴訟法》第二條：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。

[1]中華人民共和國村民委員會組織法.2010.

[2]中華人民共和國選舉法.2010.

[3]劉志鵬.討論村委會選舉中的違法行政行為及其法律規制——兼談農民選舉權利的保障與救濟［J］.行政法學研究，2004，（1）.