城鄉統籌發展的動力機制分析及路徑選擇——以延安為例

劉佳勇

自從延安提出率先實現城鄉統籌發展以來，延安圍繞著統籌發展這一主題積極地進行謀篇布局，先后出臺了《關于率先實現城鄉統籌發展的實施意見》和《延安市率先實現城鄉統籌發展總體方案》等文件，并積極地貫徹落實。經過近3年的努力，延安城鄉統籌初見成效，城鄉面貌深刻變化。7個縣區先后躋身西部百強，6個縣跨入陜西十強[1]。延安城鄉統籌能夠快速發展以及延安城鄉統籌要進一步持續發展，其動力機制是什么？對此，我們將進行分析。

城鄉統籌發展的動力機制分析

城鄉一體化的動力機制是一個復雜的和有機的運作系統，是推進城鄉一體化發展的各種動力要素之間的相互關系和作用機理，以及維護和改善這種作用機理而形成的系統動力要素與外部環境之間關系的總和。[2]關于城鄉統籌發展的動力機制問題，學者們從不同視角對其進行了研究。

1.從系統視角來看，城鄉統籌發展的動力機制包括內生動力和外生動力，其中內生動力包括農村城鎮化、農業產業化和農村工業化；外生動力包括交通通信技術的發展、城鎮的輻射效應和行政力量的推動[3]。此觀點實際上認為，在城鄉統籌發展中，“鄉”的發展（即農村城鎮化、農村工業化和農業產業化）是內生動力，“城”的發展是外生動力。確實，我們在城鄉統籌發展中，應該以“鄉”的發展為中心，因為就目前而言，城鄉差別確實較大，而要縮小這一差別，只能通過“鄉”的快速發展來實現，而決不能通過“城”的慢速發展來實現。但是，要實現“鄉”的快速發展，其動力機制又什么呢？因為農村城鎮化、農村工業化和農業產業化是不可能自發實現的。所以，認為農村城鎮化、農業產業化和農村工業化是城鄉統籌發展的內生動力的觀點并未觸及到城鄉統籌發展動力機制的實質。

2.從主體視角來看，城鄉統籌發展的動力機制可歸納為三種模式：自上而下型、自下而上型、自上而下與自下而上結合型[4]。其中，自上而下型強調以“城”為主體推動城鄉統籌發展，中心城市和地方政府起著決定性作用。此模式實質上主張城鄉統籌發展的動力是城市化，城市化的發展又需要政府推動。也就是說，在城鄉統籌發展中，政府應該先作好城市規劃，擴大城市規模，努力打造城市極（中心城市），然后通過城市極（中心城市）的溢出效應輻射和帶動周邊地區，甚至邊遠農村經濟的發展。這種觀點的理論基礎是弗朗索瓦·佩魯為代表的增長極理論、普雷維什的中心-外圍理論、馮·杜能的圈層結構理論等。我國學者張道政等提出的單極中心城市帶動近郊城鎮模式[5]、李習凡等提出的中心發散型城鄉一體化模式[6]就是這種模式的代表。

自下而上型強調小城鎮在城鄉統籌發展中的作用。即是說，城鄉統籌發展的動力是小城鎮建設。因為當中心城市增長到一定階段時，伴隨著人口的集中和集聚，大城市病就會凸顯，從而引發交通擁擠，房價高漲，環境惡化，城市基礎設施供給嚴重滯后于城市規模的發展。為預防和解決大城市病，其中一種有效的方法是搞好小城鎮建設，讓更多的小城鎮發展壯大，從而吸納大城市過剩的人口，緩解大城市交通擁擠、房價高漲、環境惡化等問題。與此同時，小城鎮的發展，也可以吸引大城市部分企業及部分生產要素向小城鎮流動，從而既可以起到促進小城鎮的發展，又可以預防大城市病發生。我國學者張道政等提出的特定區域小城鎮內生成長模式[5]、李習凡等提出的區域集中型城鄉一體化模式[6]就是這種模式的代表。

自上而下與自下而上結合型從“城”和“鄉”兩者的相互作用出發來探討城鄉統籌發展的動力機制。這種模式認為在城鄉統籌發展中，由于城鄉之間經濟、文化、技術、地域空間、基礎設施等方面存在諸多差異，這些差異使得城鄉之間的資源稟賦不同、競爭優勢也不同，正是這種差異的存在，從而可使城鄉之間形成互補，可以進行有機融合。進一步，該模式認為實現城鄉融合的主要推動力是制度創新，通過制度設計，確立新的發展秩序和格局，從而實現城鄉要素優勢互補、跨區域基礎設施互接互通等[5]。

3.從比較制度分析法視角來看，城鄉統籌發展的動力有三種：政府、市場、政府與市場。其中，政府為公平導向的第一推動力，是城鄉統籌發展的外力；市場為效率導向的跟進驅動力，是城鄉統籌發展的內力；政府與市場是公平與效率均衡的交互促進力，是城鄉統籌發展的合力。[7]進一步，李萍等將我國城鄉關系的演變劃分為三個階段：計劃體制下的城市偏向戰略與效率公平的雙重損失階段、市場化改革進程中城鄉關系的調整以及效率與公平的失衡階段、統籌城鄉發展的新階段。[8]誠然，從分配視角來看，市場追求的是效率，導致收入差距必然拉大；政府追求的是公平，導致收入差距必然縮小；政府與市場的結合，可以尋找到效率與公平兼顧的平衡點。但是，從資源配置視角來看，社會主義市場經濟條件下，市場仍然是資源配置的基礎，只不過市場出現失靈時，需要政府彌補市場失靈。政府與市場的結合，追求的依然是資源的優化配置。

延安實現城鄉統籌的路徑選擇

由于不同的動力機制其動力源不同，動力作用時間長短不同，所以延安在城鄉統籌發展中，選擇什么樣動力機制事關延安城鄉統籌的進度、效率與持續發展。

1.延安實現城鄉統籌發展應以農民的發展為本。從系統視角來看，城鄉統籌發展的動力機制包括內生動力和外生動力，其中“鄉”的發展是內生動力，“城”的發展是外生動力。這種觀點本沒有錯，所以，延安在實現城鄉統籌發展中，也應該以“鄉”的發展為中心。但是，“鄉”的發展不可能是自發進行的；即使“鄉”的發展可以自發進行，那也是一個漫長的過程（也正因為它是一個漫長的過程，才需要我們統籌城鄉發展，縮小城鄉發展差距，實現城鄉同步發展）。“鄉”的發展，重點應是農民（即鄉里人）的發展，具體表現為農民收入增加、收入穩定、技能提高、素質提高、文化水平提高、生活水平提高、生活質量提高等。如果沒有農民的發展，即使“鄉”發展了，也不能說實現了城鄉統籌發展；相反，如果農民發展了，即使“鄉”的發展滯后一些，我們也可以說實現了城鄉統籌發展。所以，在城鄉統籌發展中，與其說“鄉”的發展是內生動力，不如說農民的發展是內生動力；同理，與其說“城”的發展是外生動力，不如說城市居民的發展是外生動力。我們講“以人為本”，而“以人為本”在城鄉統籌發展中，就是以農民和城市居民發展為本，其中重點又是以農民的發展為本。延安在城鄉統籌發展中，也應該始終以農民的發展為中心，這是統籌城鄉發展之“本”。

2.延安實現城鄉統籌發展的最優模式應為自上而下與自下而上結合型。從主體視角來看，城鄉統籌發展的動力機制可歸納為三種模式：自上而下型、自下而上型、自上而下與自下而上結合型。延安在城鄉統籌發展的實踐中，提出了“做美延安、做強縣城、做大集鎮、做好社區”的思路，設立了1市12縣33鎮100個社區的建設目標。為做美延安，啟動了六大工程（即“削山造地、上山建城”工程、“山體居民安居”工程、“老城改造”工程、“溝巷治理”工程、“市政設施配套”工程、“城市景觀”工程）；為做強縣城，加大了財政投入（2012年全市12個縣城建設總投資達120.9億元）；為做大集鎮，加強了重點鎮建設（2011年全市確定了5個省級重點示范鎮、15個市級重點鎮和13個縣級重點鎮）。從城鄉統籌發展的布局來看，延安采取的應為自上而下與自下而上結合型發展模式。一方面注重1市12縣的建設，注重打造延安的“增長極”，另一方面又注重33鎮100個社區的建設，注重“增長極”相關網點的建設。這種上下結合的城鄉統籌發展模式是比較適合延安實際情況的。言下之意，延安不適合采用自上而下型模式和自下而上型模式。

選擇自上而下型模式意味著選擇城市化道路實現城鄉統籌發展，而對延安來說，選擇城市化道路本身是行不通的。延安是典型的資源依賴型城市，石油工業一業獨大，其他產業非常落后。2011年以石油為主的工業增加值占生產總值的70.9%，石油工業主要以開采和煉化為主，產業鏈短，缺乏深加工環節[9]，所以難以帶動延安第一產業和第三產業的發展。石油之外的其他產業又非常落后，沒有形成規模，也難以吸納農村大量剩余勞動力。可見，延安城市化道路是比較漫長的，延安選擇走城市化道路是不可能解決“三農”問題的，即是說，通過城市化來縮小城鄉差距，實現城鄉統籌發展在延安是行不通的。但是我們會發現，自上而下型模式又是大多數國家或地區在城鄉統籌發展的初期階段普遍采用的模式。事實上，延安也不例外。如果我們作進一步分析就會發現，延安城鄉統籌發展的思路、目標是由政府設定的，延安城鄉統籌發展的實踐可以說幾乎全是由政府推動的；延安城鄉統籌發展的動力實質上來源于政府，從這個角度來說，延安實現城鄉統籌發展的模式可以說是自上而下型。需要指出的是，自上而下型這種模式能且只能在城鄉統籌發展的初期階段實行，到了城鄉統籌發展的中后期，自上而下型這種模式一般都轉向其他模式。

自下而上型模式也非延安實現城鄉統籌發展的最優選擇。自下而上型模式認為城鄉統籌發展的動力是小城鎮建設，因為小城鎮的發展既可以解決大城市病問題，又可以吸引大城市部分企業及部分生產要素向小城鎮流動，可以解決農村富余勞動力的就業問題。但是，對延安來說，延安新城區的建成可以有效解決“大城市病”問題（按照規劃，延安市將用10年時間，最終整理出78.5平方公里的新區建設面積，屆時新城區將是目前城區面積的2倍）；更為重要的是，延安進行小城鎮建設缺乏相關產業的支撐。延安經濟是石油產業一枝獨大，其他產業比較落后，在此背景下，延安小城鎮建設即便實現，恐怕也難以發揮小城鎮本來應有的功能。所以，走自下而上型道路同樣不能實現延安城鄉統籌發展。

3.延安實現城鄉統籌發展應注重將政府功能與市場功能進行有機結合。從比較制度分析法視角來看，城鄉統籌發展的動力有三種：政府、市場、政府與市場。目前，延安城鄉收入之比為3.23:1，差距高于全國平均水平，城鄉不平衡問題日益凸顯，北部6縣“縣富民窮”，南部6縣“縣窮民富”。[9]在此背景下，亟需政府發揮資源配置功能，推動城鄉統籌發展，推動縣域統籌發展。在城鄉統籌方面，市財政加大了對重點鎮和農村社區的投入力度，每個市級重點鎮和農村社區每年分別補助1000萬元和100萬元，連續補助3年；在縣域統籌方面，延安已建立了縣際定向幫扶制度，由財力較好的吳起、志丹、安塞、子長、黃陵、甘泉6縣定向幫扶6個財力弱縣，幫扶資金設置1000萬元和500萬元兩個層次，連續幫扶5年。政府作為公平導向的第一推動力，通過這些措施的推行實施，延安城鄉統籌發展定會再上新臺階。

另一方面，我們還應該清醒地認識到，市場經濟在延安的發育還很不成熟，延安經濟發展與國內其他地區還有很大差距，據顯示，2011年，延安人均GDP為8000美元，上海、北京分別為12784美元、12447美元；2011年，延安農村居民家庭人均純收入為6565元，上海、北京分別為16053.79元、14735.68元。延安人均GDP和農村居民家庭人均純收入遠低于上海、北京等發達城市。為了縮小與發達地區的差距，延安還應把追求經濟效率放在首要位置。所以，統籌城鄉發展中，固然需要政府從全局角度調配資源，但更重要的是應進一步完善市場機制，充分發揮市場在城鄉統籌發展中的主導作用。在城鄉統籌發展中，缺少政府參與是無法實現的，缺少市場參與更是畸形的發展。所以，只有將政府功能與市場功能進行有機結合，城鄉統籌發展才能即合情（合情是指老百姓能接受）又合理（合理是指符合經濟規律）。

[1]延安市政府辦.延安市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要.陜西省發展和改革委員會網站http://www.sndrc.gov.cn/view.jsp.

[2]胡金林.我國城鄉一體化發展的動力機制研究[J].農村經濟,2009(12).

[3]黃亞龍.城鄉一體化的發展動力機制研究[J].中小企業管理與科技（下）,2009（10）.

[4]吳麗娟,劉玉亭,程慧.城鄉統籌發展的動力機制和關鍵內容研究述評[J].經濟地理,2012(4).

[5]張道政,周小彤.城鄉一體化的模式、動力和路徑[J].唯實,2010（5）.

[6]李習凡,胡小武.城鄉一體化的“圈層結構”與“梯度發展”模式研究[J].南京社會科學,2010（9）.

[7]李萍,胡雯.統籌城鄉發展中的政府與市場關系：成都例證[J].改革,2010（1）.

[8]李萍,陳志舟,李華.統籌城鄉發展中的效率與公平[J].經濟學家,2006（1）.

[9]姚引良.加快轉型發展 繁榮老區延安[J].求是,2012（12）.