“警民關系”內涵探析

宋貴喜

(河南警察學院，河南鄭州450046)

黨和政府及警界歷來非常重視警民關系的建設，把警民關系的好壞看成是社會穩定與否的重要標志，看成是社會治理成功與否的重要標志。但是，警民關系的內涵究竟是什么?卻鮮有人去做認真的探究。厘清警民關系的內涵對和諧警民關系建設、構建和諧社會生態具有重大意義。

一、“警民關系”不是指警察和人民的關系，而是指警察和公民的關系

“警”指警察。中國的警察包括武警和人民警察兩大類。“公安”廣義上是指人民警察，分為公安部門管理的公安警察(即狹義“公安”，包括治安、戶籍、刑偵、交通等)、國家安全部門管理的國家安全警察、勞改勞教部門的司法警察以及法院、檢察系統的司法警察四大類。這一點沒有疑問，問題是，“民”究竟指什么?

“民”按照目前環境下的語境，是指“人民”。“人民”是一個政治概念，相對于敵人而言。按照《辭海》“人民”條:人民這個概念，在不同的國家和各個國家的不同的歷史時期，有著不同的內容。在建設社會主義的時期，一切贊成、擁護和參加社會主義建設事業的階級、階層和社會集團，都屬于人民的范圍。在現階段，人民的外延更廣泛，凡是擁護社會主義祖國統一的階級、階層和社會集團，都屬于人民的范圍，包括全體社會主義勞動者(無論是體力勞動還是腦力勞動)、擁護祖國統一的愛國者和擁護社會主義的愛國者。

這個解釋幾十年來基本沒變，一直為人們所接受，但是，也帶來一些疑問。那些違法犯罪的人、被抓、被捕、被判刑的人，是不是“人民”，屬不屬于“人民”的范疇?從我國社會主義革命和建設的實踐來看，這部分人是沒有被劃入到“人民”范疇中去的，而是被當成“敵人”，被打入另冊。毛澤東所說的那句著名的話“為人民服務”，其含義非常明確，就是為“好人”服務，而絕對不會為被打入另冊的“敵人”服務。從1938年中國共產黨在延安成立由35人組成的“延安警察隊”，到1949年組建公安部至今，“警民關系”的概念就是警察和人民的關系。這個“人民”通常是指“好人”，意即一般的群眾，是沒有違法犯罪的人。“警民關系”的內涵，就是按照這一思路來制定的，警民關系的建設，也是循著這一思路來開展工作的。這個觀念統治了我們長達幾十年，至今仍在統治我們。但現在，我們要對這個命題提出疑問。

“警民關系”中的“民”究竟指什么?筆者認為，應該是指“公民”。《中華人民共和國憲法》第三十三條:凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。“警民關系”的內涵如果只包括“人民”而不是“公民”，就意味著將那些違法犯罪人排除在警民關系建設之外。這樣的理論解釋給我們的社會治安帶來了極大隱患，給和諧社會建設帶來了極大阻礙。

將“公民”和“人民”區分開來非常關鍵。“人民”是一個政治概念，其定義十分模糊，誰也說不準其真正的含義，有一種“老虎啃天——無法下嘴”的感覺。“人民”和“公民”都可作為一個集體概念而使用，如“全體公民”、“全體人民”，但是，“公民”可以分解為個體，如“每一個公民”，而“人民”只能作為集體概念而使用，無法分解為“每一個人民”。這就是說，“人民”這一概念，只強調集體，而忽略了個體的存在。另外，“人民”是和“敵人”相對應的范疇，從而注入了階級因素。隨著我國法治社會的進步，“人民”這一政治術語正在逐漸被“公民”這一法律術語所代替，“為人民服務”也理應被“為公民服務”所代替。因為，“為人民服務”的范圍是狹窄的，國家設立行政辦事機構，不僅僅是要為“人民”服務，而是要為全體“公民”服務。同樣的道理，國家設立警察，不僅僅是要為“人民”服務，而是要為全體“公民”服務的。其服務的對象，不僅僅是“好人”，而是包括那些違法犯罪人在內的全體公民。“警民關系”的內涵就是“警察和公民的關系”，這應該是我們必須厘清的一個帶有根本性的問題。

既然“警民關系”是指“警察和公民的關系”，就是說，只要具有中華人民共和國國籍的人，包括犯罪的人、被抓、被捕的人、被判刑的人，只要沒有被剝奪國籍，就都是中華人民共和國的公民。具體來講，“公民”可分為三個層次:所有公民;刑事訴訟中的犯罪嫌疑人;治安處罰中的違法人。警察和這三個層次的“公民”交往，在管理社會的同時，為他們提供服務，與之建立和諧的關系，就是和諧警民關系的全部內涵。作為國家專政機關的警察，其為公民服務的對象與其他國家機關相比，有其特殊之處。警察時常面對的是窮兇極惡的犯罪人，警察的職責就是將他們繩之以法，送進監獄、看守所、拘留所。當一個公民違法犯罪時，他就是一個犯罪人，警察就要用必要的法律武器去制裁他，制服他。這時的任何憐憫、猶豫不決都是對社會和全體公民的不負責任和犯罪。但是，一旦這個“犯罪人”被制服了，關進了監獄，他就是一個特殊的“公民”，一個違法犯罪的公民。法律剝奪了他的自由，但是，法律也賦予了他沒有被剝奪的權利。猶如在戰場上，敵我雙方廝殺拼命，一旦成為俘虜，就要遵守國際公約，給俘虜以優待，而不能去虐待俘虜。戰場上敵我雙方的關系和警察與違法犯罪人的關系是一樣的道理。

犯罪人因違法犯罪而被羈押，自有國家的法律來制裁，但他們沒有被剝奪國籍，還是中華人民共和國的公民，警察只是來管理他們，來為他們服務的。監獄、看守所、拘留所等是關押場所，其實質也是為公民服務的場所，警察服務的對象就是被關在里邊的囚犯。因為這些囚犯雖然犯了罪，但他們還是公民，享有他們應有的、沒有被剝奪的公民應有的權利。從這個意義上說，對他們刑訊逼供、體罰、污辱等行為，都是非法的，是國家法律不允許的。犯罪人犯了罪，理應受到法律的懲罰，他們失去了人身自由，但他仍然享有憲法和法律規定的其他權利，比如人格尊嚴權、生命權、財產權、休息權、姓名權等。如果警察視這部分公民為“敵人”，漠視甚至故意侵害這部分公民應該享有的權利，則警民關系的和諧建設就被撕開了一個巨大的裂縫，和諧社會生態建設也就留下巨大的隱患。

二、“警民關系”的內涵被誤讀給公安工作帶來的影響

長期以來，正是由于“警民關系”中“民”的含義常規性地被誤讀成警察和“人民”的關系而不是警察和“公民”的關系，從而使我國的警民關系建設進入了一個誤區，使警民關系的和諧發展受到限制和制約，也給公安工作帶來了不利的影響，產生了嚴重后果。

首先，在公安工作的指導方針上，背離了現代法治對公安工作的基本要求，把打擊犯罪和保障人權對立起來。把警民關系建設單純地看成是警察與人民的關系而不是警察與公民的關系，從而把犯罪違法人打入“另冊”，不承認犯罪人也是“公民”，也有人權需要保護，把打擊犯罪當成公安工作的唯一目的。

警察與人權保障有著十分密切的關系，警察是人權的最直接、最具體的保護者。和“公民”相對應，人權保障也可分為三個層次，一是保障所有公民的合法權利;二是保障刑事訴訟中的犯罪嫌疑人的合法權利;三是保障治安處罰中違法人的合法權利。在我國，長期以來，警察重打擊、輕保護，重權力、輕權利和義務的執法傾向，使警察人權意識淡薄，最容易產生濫用職權、侵犯人權的違法行為。在法治國家，刑事訴訟和治安處罰的價值觀念應由懲罰第一向保護第一轉變，由單一的打擊犯罪價值觀向保障人權和打擊犯罪并重價值觀轉變。經常聽到有的領導同志講，“為了維護大局的穩定，侵犯一些人的合法權益也在所難免”，這種說法是完全錯誤的。一個現代法治國家，不能以犧牲司法公正為代價，更不能以侵害公民的基本人權為代價，來控制犯罪維持社會治安秩序。“決不冤枉一個好人，也決不放過一個壞人”只是我們一個美好的愿望，在現實中卻很難做到。“寧可放走100個罪犯，也決不冤枉一個好人”，是一個法治國家應有的通行準則。寧可少辦案，不要辦錯案，寧可少抓人，不要抓錯人，寧可錯放，不要錯抓。一旦錯抓錯判，就是兩個錯誤，在冤枉了好人的同時，又放縱了真正的壞人。

因此，在警察隊伍中，強化保障全體公民而不是單單保障“人民”的人權的意識，在執法活動中做到既要維護法律的尊嚴，又體現對當事人權利的尊重，是構建和諧警民關系的重要內容，也是構建現代法治國家和諧社會生態的重要內容。

其次，在警民關系建設的思想認識上，存在著諸多誤區。

由于多年來將警民關系建設定位于警察和“人民”的關系建設上，使得警民關系的范疇狹窄，在法治化背景下的警民關系建設顯得蒼白無力，鮮有建樹。

不可否認，新中國成立以來，雖然警民關系的范疇定位在警察和“人民”的關系上，眼界不夠寬廣，但在當時法治不健全、人治大于法治的環境下，警察和“人民”的關系建設也獲得了長足的發展和進步。建國后17年，警察和人民的關系基本上是和諧的，涌現出許多馬天民式的愛民模范警察，傳誦至今的兒歌《我在馬路上撿到一分錢》，充分體現了人民群眾對警察的愛戴。改革開放后，這種狹義的警民關系仍然得以在公安系統內延續，愛民集體、愛民模范不時涌現，但遺憾的是，這些愛民集體、愛民模范大都如流星，來也匆匆，去也匆匆。

由于將警民關系的范疇定位狹窄，使得警察將“人民”作為建設警民關系的唯一內容，把“人民”之外的那部分違法犯罪人列入“另冊”，不僅不愿為其提供應該提供的服務，反而將他們當成“敵人”對待，“對敵人要狠，對人民要親”成為理所當然的口號。何謂“敵人”?違法犯罪者即是敵人。在這樣的執法思想引領下，執法亂象叢生，各種侵害公民權利的事情層出不窮。

再次，狹義的警民關系范疇，極易導致冤假錯案的頻頻發生。

既然違法犯罪人不屬于“人民”的范疇而是屬于“敵人”范疇，那么，對待“敵人”就不能“溫良恭儉讓”，就不能“和諧”，而只能“對敵人要狠，對人民要親”，這樣的執法觀念必然導致刑訊逼供的發生。近些年頻頻出現的冤假錯案，正是這一指導思想所結出的惡果。刑訊逼供并不全都會造成冤假錯案，有的案件正是由于刑訊逼供而得以順利破獲的。但是，我們不要忘記，所有的冤假錯案無一例外都是由于刑訊逼供造成的。古今中外，概莫能外。已經平反昭雪的湖北佘祥林冤案、河南趙作海冤案，皆因辦案人員刑訊逼供而形成。兩人都住了11年冤獄，都因所謂的“受害人”出現而被平反。1995年，河北19歲青年聶樹斌因故意殺人、強奸婦女被判處死刑。10年后真兇在河南被發現，至今已經審理8年仍無定論。依靠真兇出現或者“受害人”出現而被平反，這應該是一個法治國家的恥辱。十年前浙江張輝、張高平叔侄倆在浙江“公安女神探”“無懈可擊”的刑訊下被逼承認殺人，形成冤案，10年后的今天，才在駐監所檢察官的不懈努力下平反昭雪。值得注意的是，張高平叔侄冤案的平反，沒有依靠所謂“受害人”或“真兇”的出現，這是我們國家法治的一大進步。這些冤假錯案的出現，究其根本原因，就在于警察不把這些犯罪人看作“公民”，而是看作“敵人”，漠視甚至故意侵害這部分公民應該享有的權利而導致。這些冤假錯案的出現，沉重打擊了公民對社會公正的信心，對社會法治的信心，極易引起社會生態秩序的紊亂，由此而衍生出許多社會問題。

三、建設和諧警民關系，應當理清思路，分清層次，轉變思想觀念，融入世界法治潮流

當我們厘清了警民關系的內涵后，建設和諧警民關系的思路也就變得清晰，辦法也就應運而生。

首先，轉變思想觀念，將政治概念的“人民”轉變為法律概念的“公民”。

“人民”變為“公民”，雖一字之差，卻是一場革命性的轉變，要跨過思想觀念的千山萬水。國際警務改革的歷史表明，警察機關往往是采用新技術最為迅速的一個部門，但同時又是各種慣性思維、傳統思想相對頑固的部門。警察機關往往是社會上層建筑變革中涉及最早的部門，但同時又常常是思想轉變難度較大，付出代價較大的部門。警察和“人民”建設和諧關系，警察容易理解，也容易去做，但要和“公民”、包括違法行為人和犯罪嫌疑人去建設和諧的關系，警察就不容易理解，甚至有很大的抵觸情緒。將法治社會的基本常識融入警察工作，任重而道遠。

其次，面對全體公民，制定符合現代法治潮流的善的法律規章制度，是和諧警民關系建設的基礎。

世界民主法治的潮流浩浩蕩蕩不可阻擋，順之者昌，逆之者或可得勢于一時一地，但終究要灰飛煙滅。改革開放后，我國逐步進行了民主法治方面的建設，并取得了顯著成效。2003年，時任公安部長周永康提出了“立警為公，執法為民”的重要執法思想，向全國通報了10起警察嚴重侵害公民合法權益的案件，其中有廣州28歲大學生孫志剛因沒帶身份證被關進收容遣送站，被站內人員活活打死事件;四川3歲小女孩李思怡因警察將其母親抓走無人照看而活活餓死事件;河南鄭州薛店派出所無故毆打公民、陜西西安鳳城路派出所扣押32名民工事件等。以此為引子，在全國公安機關縣級公安局長、政委中開展了“轉變執法思想”的大輪訓。這次大輪訓的主題是教育警察在執法的同時，要維護公民的合法權益。大輪訓在全國公安機關產生了極大的震動，一些警察長期以來認為很正確的執法指導思想忽然間發現不正確了，許多認為行之有效的執法手段忽然間發現存在重大問題。在執法和維護公民合法權益之間，警察開始在努力尋求著一種平衡。雖然大輪訓的成果沒有鞏固下來擴大開去，但是，已經在警察的心中有了“人權”這個基本概念。當年，公安部出臺了30項便民措施，處處體現了對公民權利給予尊重的新理念，例如，取消了以往犯罪判刑人員注銷戶口的規定。3歲小女孩李思怡因警察將其母親抓走無人照看而活活餓死的事件發生后，公安部立即出臺了規定:警察在將當事人抓走后，必須保證當事人家中孤寡老人、兒童和家庭財產的安全。2006年，公安部新修訂的《公安機關辦理行政案件程序規定》中明確規定，在對違法犯罪嫌疑人進行檢查時，必須尊重被檢查人的人格，不得以有損人格尊嚴的方式進行檢查。這是我國第一次在公安執法程序中明確提出尊重當事人人格尊嚴的要求，體現了尊重和保障人權的理念。北京市第一中級人民法院向社會公示了法警文明執法10條具體措施，內容包括:押解刑事被告人時一律使用一次性頭罩，押解時扶持刑事被告人的肘部，嚴禁對其摁頭、束頸、推搡(曾經是我們多么熟悉的場面，又是我們曾經多么解氣的場面)。多年沿用的帶有污損人格尊嚴的“犯罪分子”的稱呼已經棄之不用，代之以“犯罪人”、“犯罪嫌疑人”。以震懾犯罪為初衷、以侵犯犯罪人人格尊嚴的方式不厭其煩地組織“公開宣判大會”、組織犯罪嫌疑人“游街示眾”的場面已經鮮有出現。最高法對于死刑提出了“少殺、慎殺直至不殺”的指導思想，2007年將死刑復核權收歸最高法，使將近三分之一死刑犯的性命保留下來。北京小攤販崔英杰刺死城管人員李志強(李志強被北京市人民政府追認為革命烈士)一案，最終被判決死緩。所有這些，凸顯了司法實踐中的人道主義精神，使公民看到了警察在執法中彰顯出的人性化和人文關懷的光輝，從而使公民對警察懷有深深的敬意，為和諧警民關系的建設打下了堅實的基礎。

再次，要把正確處理警察與違法犯罪人的關系，看作建設和諧警民關系中的重要內容。

傳統的警民關系建設，仿佛只是交警、治安警的事情，監獄、看守所、拘留所、刑警等其他警種不會涉及。當我們重新定義警民關系的內涵后，警察的所有警種都會涉及警民關系的建設。尤其是刑警、治安警、監獄、看守所、拘留所等，更是警民關系建設的重點區域。我們只有不把警察所打擊的這些犯罪人看作“敵人”，而是看作“公民”中的一部分，才能切實地去保障他們應該享有的合法權益，才不至于出現刑訊逼供、污辱人格等非人道的酷刑，才不至于出現冤假錯案。從而也能使犯罪人在警察執法過程中感受到法治的正義力量，促使他們悔過自新。如果他們在警察執法過程中感受到的只是以暴易暴，他們在回歸社會后，或許也會同樣以暴烈的手段來報復社會，從而形成一個怪圈，引起社會的動蕩不安，這已經被許多案例所證實。同時，這些犯罪人的周圍，還有許多親朋好友，他們不公的遭遇必定會被親朋好友所知，從而為社會增加負能量，這些力量加起來，是萬萬不可小看的，它會產生“蝴蝶”效應，“滾雪球”效果。

將刑事訴訟中的犯罪嫌疑人、治安處罰中的違法人統一看作為“公民”中的一部分，保護他們應該享有的合法權益，是警察應盡的責任和義務，也是現代文明的必然要求。這樣做，不僅僅是在保護他們這部分特殊“公民”的合法權益，而且也是在保護包括警察在內的全體公民的合法權益。浙江張輝、張高平叔侄倆在再審法庭上，對法官、檢察官說，今天你們是法官、檢察官，但你們的子孫不一定是法官、檢察官，如果沒有法律和制度的保障，你們的子孫很有可能和我一樣被冤枉，徘徊在死刑的邊緣。張高平的話，應該成為每個警察的座右銘。云南警察杜培武、河北警察李久明等人的冤案，為張高平的話作了一個很好的注腳。