城鎮化與城鄉規劃范式——既有理論、中國實踐和討論

周江評【美國】

科學哲學家托馬斯·庫恩對于范式演進（Paradigm shift）和科學革命（Scientific revolution）有精彩論述[1]。他認為，學科會階段性地出現范式演進。范式演進會讓人們有全新的方法去理解、應對以往他們認為不成立的東西。西方城鎮化高潮已過，進入穩定期，后發的、進行中的中國城鎮化以及為之服務的城鄉規劃，代表著新范式，還是在重復著舊范式？

本文假定各國城鎮發展、城鎮化、城鄉規劃有著相同或類似的終極目標，假定既有文獻提出的城鎮化、城鄉規劃的新內涵、舉措、思路①所指的“新內涵”、“新思路”、“新舉措”，主要是相對于寫入官方文件或者教科書的城鎮化、城鄉規劃戰略、戰術和舉措。本文偏重于可持續城鎮化、城市經濟發展類的戰略、戰術和舉措。（下稱“新理論”）蘊含了范式演進。本文以新理論作為參考來重新審視中國的城鎮化和城鄉規劃實踐（下稱“中國實踐”），來更好回答以上問題。

本文的內容組織如下。第1部分將討論城鎮化、城鄉規劃和范式的定義。第2部分介紹文章如何選取既有文獻，挖掘出新理論和怎樣小結出中國實踐。第3部分是對照新理論和中國實踐，審視其異同及其原因，回答所提出問題。第4部分是結論和討論。

1 城鄉規劃、城鎮化與范式

中國很多“城鄉規劃”或“城鎮化”的定義，包括一些權威的定義，都是從“是什么”的角度出發，如：

“‘城市規劃’是對一定時期內城市的經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理”[2]。

“‘城市化’是人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，表現為鄉村人口向城市人口轉化以及城市不斷發展和完善的過程。又稱城鎮化、都市化”[2]。

但為什么要城鄉規劃、城鎮化？換句話說，城鄉規劃、城鎮化的終極目標是什么？怎么實現城鄉規劃、城鎮化，也就是城鄉規劃或者城鎮化的行動主體、手段（工具）、路徑，上述定義沒有涉及②中國的《城鄉規劃法（2007）》規定了城鄉規劃的編制、實施、修改、監督檢查和法律責任，但多從政府及其管理角度出發，也沒有條款明確給城鄉規劃下定義。筆者認為城鄉規劃除了從政府管理、法律角度審視，還可有其他角度。對于城市化（城鎮化），《城市規劃原理》（第4版，中國建筑工業出版社）的定義是：“一般簡單地釋義為農業人口及土地向非農業的城市轉化的現象即過程，具體的分析包括以下幾個方面：（1）人口職業的轉變……（2）產業結構的轉變……（3）土地及地域空間的變化……。。因此它們仍有拓展可能，以便我們能更好地回答一些重要問題，如為什么要、怎么樣和誰來做城鄉規劃、實現城鎮化?下文的第2、3部分將進行相關的拓展。

參考庫恩的說法，將范式定義為在一定時空內，能夠界定或描述一個學科的工作思路、方法、手段或概念[1]。某學科的范式在相應的學科圈內有共識。一個學科之所以能夠獨立，是因為它有范式。某學科范式的消亡，對該學科而言有兩種可能：一是沒找到新的范式也隨范式消亡而銷聲匿跡；二是因舊范式的遺棄和新范式的建立而擁有全新發展。新理論是建立新范式的重要源泉。城鄉規劃、城鎮化研究和實踐也離不開新舊范式的更迭或演進。

2 信息來源

本文選取3所院校的城市規劃專業課程中若干推薦書目為基礎，挖掘出新理論③這3所院校是南加州大學、加州大學洛杉磯分校、美國愛荷華州立大學。其中的南加州大學、加州大學洛杉磯分校是當今世界社會科學里最重要的學術流派之一“洛杉磯學派”的主要陣地。。對于中國實踐對應于新理論的小結；主要從2000年至今《中國城市規劃行業發展報告》、《中國城市規劃發展報告》以及中國城市規劃協會“全國優秀城鄉規劃設計獎”的一等獎作品里提煉。

3 新理論與中國實踐

3.1 目標、范式和績效評估

霍爾指出城鎮化、尤其是為之服務的城鄉規劃的目標應是多元化的，應至少反映這些關切點（areas of concern，p.233）：公共衛生、教育、收入與分配、機動性（含社會空間的）、環境品質和規劃的靈活性[3]。他認為城鄉規劃先后經歷了3個范式：總規（藍圖）規劃（1800—1960）、系統規劃（1960—1970）和 參 與 性-沖 突（participative-conflict，1970—）規劃。

總規（藍圖）規劃關注未來城市、尤其是土地利用模式終極理想狀態，嚴守調研-分析-規劃的步驟。

系統規劃關注在目標設定后、提出對策、依據對策相對于目標的績效來修正對策，是個延續性和不斷調整、反饋的過程。它強調城市、區域是復雜的、由相互影響的子系統構成的，因此城鄉規劃需考慮好子系統及其相互關系。城鄉規劃存在著兩個大的子系統：城鄉規劃專業本身或者說控制系統；城鄉規劃希望去控制的對象。它們之間存在著永不停止的交互作用。城鄉規劃的最重要對象是廣義空間，包含了地理、經濟和心理感知上的空間。城鄉在地理空間內的相互關系，是城鄉規劃的核心內容。城鄉規劃的主要利器是公共投資和對私人部門的激勵或控制。

參與性-沖突規劃認為規劃師會帶有自身價值判斷，也非獨一無二的科學專家，民眾應有機會以多種多樣的形式參與規劃。經歷了內城改造過程之后，英美兩國分別摸索出了適合自己國情的民眾參與規劃形式。（新）馬克思主義揭示了現代資本主義帶來了發達國家經濟特征的顯著的變化，這些變化對于城市、區域產生了重大的影響。產業的重構，讓工業的區位和雇員數量都發生了變化。老工業區內的城市和內城尤其深受這些變化的影響。同時，跨國公司、企業集團的權力，大過了政府對它們的影響。這甚至改變了部分政府對城鄉規劃的態度。在1980年代，英美政府本質上甚至是用地產開發主導的對策來取代全盤規劃，即正統的（normative）城鄉規劃被邊緣化。這帶來了城鄉規劃理論和實踐的脫離。這在總規規劃、系統規劃的時代是沒有過的。

在參與性-沖突規劃興起后，人們更意識到城鄉規劃是公共產品，對于規劃的參與熱情比以往更加高漲，對于具體方案的爭論也比以往更加激烈。在城市負增長的時期，城鄉規劃甚至被認為會成為一個零和游戲（zero-sum game）：我贏你輸或反之。在規劃中，人們的關注點日漸寬泛：清潔空氣、降低噪音、友善的鄰居、教育、交通和服務的便利等，即“真實收入”（real income）。真實收入意味著人們在規劃中不再單純關心經濟利益。當不同的民眾帶著不同訴求參與規劃，沖突幾乎是不可避免的。這時，城鄉規劃師更像做參謀，幫助民眾梳理信息，很難再像在總圖規劃、系統規劃的范式下替民眾決策。

在審視歐美諸多案例后，Beatley認為城鎮化的目標應為：（1）讓人們生活在生態極限內；（2）讓城市像自然那樣“設計”和運作；（3）循環式的新城代謝；（4）城市、區域盡可能地自給自足，尤其在食品、經濟和動力能源方面；（5）促進可持續的生活方式；（6）有高品質的社區和鄰里生活[4]。

對于城鄉規劃績效評估，霍爾提到了3個有代表性的方法：成本效益分析、規劃平衡表和目標達成矩陣，其各有優缺點[3]。如成本效益分析能讓決策效果數字化，但缺點是會涉及很多主觀假設，也會將社會構造（social construct）簡化。規劃平衡表是改良版的成本效益分析，關注規劃對不同人群的影響，把關于價值判斷的假設條理化，讓人能更好跟蹤和再確認。但規劃平衡表常常會很復雜，尤其是在使用和設定不同的權重時。目標達成矩陣假定規劃有共同認可的量化指標，每個指標有不同權重，然后城鄉規劃人員可以依照量化指標和相應的權重來進行評估。

林奇指出城市有好壞之分，好的城市應有明確的所崇尚的價值[5]。他認為城市更像生態的聚落，在聚落里，元素是通過巨大而精密的網絡相互連接的，只有透過對局部才能理解整體。每個局部有獨特的歷史和文脈，包含有整體的信息。為提高整體的品質，人們不能忽略局部。好的城市能增強文化的延續、維持相應種族的生存、增加時間和空間的關聯以及允許、激勵個體的成長。個體的成長應基于持續性、通過開放和相互之間的聯系。因此，好的城市是動態開放、有彈性和延續性的。他特別提出了評價城市空間形態的性能指標：活力、感受、適應性、可達性、控制、效率和公平?；盍χ赋鞘锌臻g形態多大程度上能保護物種的生存發展。感受反映了環境、人們的知覺、智力和文化之間的匹配。適應性指空間形態如何配合人的活動?？蛇_性指人們接近其他人、各類活動、資源、服務、信息和地點的難易程度?？刂剖侵刚l在使用和控制空間，以及達到什么程度和怎樣控制。效率反映改變城市空間形態的投入產出比例。公平反映的是當空間變化時，不同的利益怎樣在不同人群中分配。

比照上述新理論，中國實踐尚有不小的改進和提升空間。以《珠江三角洲改革發展規劃綱要（2008）》及其配套專項規劃文本為例，它們已全面覆蓋了基礎設施、產業布局、基本公共服務、生態環境保護、土地利用等，也提出了相應的工作目標。但文本對于文化、收入與分配、社會空間的機動性、社區和鄰里生活、效仿自然規劃、設計城市、對私人部門的激勵或控制、績效評估、公平和可達性、城市空間形態的性能指標等著墨不多。

至于規劃的范式，至少從以上文本看，中國實踐更接近于總規、系統規劃，和參與性-沖突規劃有顯著差異。如《珠江三角洲城鄉規劃一體化規劃（2009—2020）》④全文見:http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201008/t20100810_12101.html。該項目是2011年全國優秀城鄉規劃設計一等獎。當中，強調了行政體制改革、行政區劃調整，也羅列了實施規劃的政府內部工作組織，但對于該區域內大量存在的內、外資私營企業、越來越多的非政府環保團體和數百萬的外來務工人員的利益訴求，以及他們將如何參與、影響城鄉規劃、城鎮化工作沒談及。

3.2 動力機制、行為觀念與戰略選擇

在所參考的資料中，學者們對西方的經濟/城市發展、城鎮化模式進行了反思，并提出了3個值得關注的理念。

一是Pearce等學者，把傳統的經濟學思想擴展到了生態、環境經濟學、自然資本主義的范疇，其代表性觀點是[6-10]：

（1） 自然、生態和環境系統提供的功能和服務和常規產品和服務一樣，也具經濟價值。但前者沒有有效的市場和分配機制。

（2） 沒有有效的市場和分配機制，以上功能和服務的價值會被低估、環境問題易被忽略。

（3） 人們需要給自然、生態和環境系統指定“保管人（trustee）”。各國的環境保護法案、環境評估報告等可視作在既有社會、政治系統內找到和特定項目有關的生態、環境保管人舉措。

（4）經濟增長不僅需考慮常規資本，也需考慮自然資本（Natural capital）的局限。這和羅馬俱樂部的理念接近[11]。

（5）自然資源使用效率的提高和人們需求的合理引導和控制，也是經濟、社會發展。自然有足夠資源滿足所有人的需求，但不是其貪婪。

（6）工業革命、大規模生產帶來了消費主義盛行，誘發人們的貪婪。Hawken認為西方政府其實是在補助消費主義，而非消除消費主義[9]。但即使消費主義也沒帶來大眾的充分就業，Hawken甚至取笑道人類是地球上唯一沒法實現全部就業的物種。他強調民眾生活改善、更好的基礎設施、安全等比GDP更適合來衡量發展[9]。

二是Korten把世界劃分為3個社會生態階級（Socioecological class）和2個世界[12]。3個社會生態階級是可持續階級、過度消費階級和被排除在外的階級?？沙掷m階級人均收入在

700—7 500美元（1995年價）之間，主交通方式是自行車和公交，主食為谷物、蔬菜和少量肉類，飲料以水為主，所購物品無大量包裝，會循環使用所謂“廢品”，住房為自然通風，大家庭，多戶住宅樓，衣服滿足基本功能。過度消費階級人均收入在7 500美元以上，生活方式和消費習慣都比可持續階級對能源、環境帶來更大壓力。被排除在外的階級，則是連可持續階級人均收入、生活方式和消費水平都達不到。2個世界是金錢世界（Money world）和生活世界（Living world）。前者代表是尋求利潤最大化的企業及其信奉者，看重經濟產出、股票價格、貿易量、稅收、投資量和利潤的可獲取性，帶來了環境惡化、“成功”焦慮癥、消費主義。后者的代表強調多目標平衡、多樣化、合作和有再生能力的活力，其生活方式、消費習慣類似于可持續階級。

三是McDonald和Braungart的從搖籃到搖籃（Cradle-to-cradle）的理念[13]。他們指出工業革命帶來的結果，不是是事先有計劃的，負面后果不少，如大規模生產擠壓了個性特色化生產技藝、產品無差異化、強烈的征服自然的情節、大一統的文化、功利主義、追逐利潤、從搖籃到墳墓（Cradle-to-grave）的生產-生活系統和消費主義。從搖籃到搖籃的產品和社區，是那些生產、建造或維持材料可循環使用、無公害，甚至是可有利于環境。從搖籃到墳墓的產品和社區，則需要焚燒、填埋來處理材料和產品，不斷向自然索取、排放“三廢”。他們以螞蟻社區為例，指出該社區具備搖籃到搖籃的特點。如螞蟻所用的建材、食材和藥材，全部是自然的，不會對自身產生副作用，也不會給自然帶來任何危害，甚至會給其他物種帶來益處。反觀人類社區則更具備搖籃到墳墓的特征。

比照上述新理論，中國實踐出現了兩極分化的情況。如河北省《加快城市化進程實施意見》中，指出了要用民生關懷、文化建設和生態保護等綜合性指標體系來評估城市化和官員政績⑤全文見：http://wenku.baidu.com/view/b20a686a58fafab069dc021d.html。。盡管生態保護還沒提到搖籃到搖籃這樣的觀念，但政策價值取向和新理論的要旨大體一致。另外的實踐卻反映出了部分政府對城鎮化戰略的錯誤認識和理解。有作者在評估我國城鎮化和區域規劃現狀時，指出了“當前，部分地方政府將城鎮化戰略簡單理解為城鎮建設發展戰略，片面認識城鎮化對擴大內需、推動經濟增長的作用，沒有認識到城鎮化的實質是城鄉關系、利益格局、空間結構、社會文化等領域系統性的全面調整”[14]。

比照上述新理論，中國實踐以新城新區集聚資本、資源和人才推動城鎮化和城市經濟發展的趨勢很突出。這一趨勢在2008年全球金融危機之后更加明顯。如重慶兩江新區、舟山新區、西咸新區等都是該趨勢的典型。占地面積大，投資額度大，是這些典型的共同特點[14]。這些情況，和以上新理論提到的自然資源使用效率的提高和人們需求的合理引導和控制也是發展的觀點有不小的出入，更離搖籃到搖籃的理念相距甚遠。

對于造成上述城鎮建設等同于城鎮化的情況，徐澤、陳明認為很大程度是體制中存在的缺陷，使得土地、勞動和環境成本偏低[14]。他們認為低成本城鎮化會帶來環境惡化的問題，但指出該問題會在相應成本上升、人們生活水平提高后得到治理。將這一結論比照上述新理論，中國實踐還在建立、完善關于自然、生態和環境系統提供的功能和服務的有效市場和分配機制當中；對于城鎮化、工業化可能的負面作用，如消費主義、多樣化的消失、搖籃到墳墓的情況等考慮不多。為進一步確認，我們也審視2000年《武漢城市總體規劃》、2000年《浙江城鎮體系規劃》和《廣州城市總體規劃（2011—2020）》⑥武漢、浙江規劃是2000年度全國優秀城鄉規劃設計一等獎。。我們看到，武漢文本中關注了利用自然河湖水系形成城市的四大“綠心”、土地資源容量和綠化綠地指標；廣州文本有專門的旅游規劃、非建設用地規劃和鄉村發展的內容；浙江文本提出了高密度、高效率合理利用國土空間，實現人口、資源和環境的協調發展。這些反映了三地對自然、生態和環境系統提供的功能和服務，均從政府管治的角度有所考慮。但它們和上述新理論的視角仍有出入。而對于城鎮化、工業化所可能帶來的負面作用，如消費主義、多樣化的消失、搖籃到墳墓的情況三地文本基本沒有著墨。至于從人均收入、生活方式和消費習慣來劃分城鄉規劃和城鎮化的不同人群及其作用、從搖籃到搖籃的角度審視城鎮化、城市發展等內容，三地文本沒涉及。

3.3 內容、工具、落實與監督

在所參考的資料中，Cullingworth and Caves、霍爾、雅各布斯等都談到了城鎮化、城鄉規劃工作的內容、工具、落實或監督[3,15-16]。Cullingworth and Caves小結了美國城鎮化的若干特點：

一是利用全球人口及其所帶來的資源、信息的城鎮化。美國人口當中長期都有10%左右是在美國之外出生的⑦最新2012年美國人口調查局的數據也表明，今天的美國仍有12%的人口為外國出生的。見：http://www.census.gov/prod/2012pubs/acs-19.pdf。。

二是在地理空間演變上，城鎮化從東到西、從北到南擴散的大趨勢很明顯。

三是寬松的人口遷移政策，讓人們對于機會的追求成為城鎮化在整個國家推進的主要動力。他提到了每6個美國人當中，就有1個每年搬1次家，其中相當的比例是跨都市區的搬家。

四是政府的高速公路投資和住房貸款貼息和擔保政策，讓“城鎮化”和“郊區化”兩詞在1940年至今都幾乎可相互換用。

五是重大歷史事件對美國聯邦政府城鎮化、城市政策價值取向及城鎮化、郊區化產生了深遠的影響。他特別提到了1937年的大蕭條和二戰。大蕭條促進了政府利用自身信用來降低民眾購買住房的首付率。這直接刺激了以住宅為主導沿著城市中心到郊區的輻射干道的開發。

六是政府重大基礎設施如港口、高速公路和交通樞紐的選址和修建和不可預期的運氣，讓部分城市脫穎而出，而另一部分城市則走向相對落后甚至是衰敗。

七是現代技術，尤其是建造、開發技術的研發和應用，加速了城鎮化當中涉及的土地開發和房屋建設，間接提速了城鎮化。

八是美國不同種族人口在城鎮化過程當中遷移的方向、數量和住房地點選擇等，有著較大差異。如黑人是由南方遷徙到北方就業和居住。

霍爾總結了過去約200年的英國、歐洲大陸和美國的城鎮化、城市發展和有關規劃及公共政策[3]。他認為英美歐洲大陸因工業化、機動化起始點不一帶來了三者思考和應對城鎮化、城市發展的不同邏輯起點。他指出相對于英國居民，歐洲大陸居民更容易接受更高密度的公寓。這給城鄉規劃師帶來了一定的便利。回顧英國城鄉規劃、城鎮化，霍爾指出：

（1） 英國在工業革命之前，尤其是巴洛克時期即存在有貴族和商人主導的大規模的城市建設運動。體面的住房、帶著花園的廣場成為運動中的主要元素。

（2） 能源獲取方式、交通方式深刻影響了工業化、城鎮化和城市發展。在工業化早期，工業化主要發生在鄉村沿河地區。這一直持續到了煤成為新工業能源方式。

（3） 城鎮的規模和尺度，和工人們使用的主要交通方式演進密切相關。城市經歷了明顯的從步行、馬車、火車、有軌電車、地鐵到汽車的變遷。隨著交通方式的變遷，城市的規模和尺度才得以變化。霍爾指出交通是最根本性（“most fundamentally”）的誘發要素[3]24。

（4） 公共衛生、給排水、住房、環境和綠地問題先后成為了政府城鄉規劃的重點內容或推進乃至限制城鎮化的重要工具。

（5） 突發重大歷史事件對于城鎮化和城鄉規劃產生了深遠影響?；魻柼貏e點到了1845—1846年 的 大 饑 荒、1832、1848和1866年的大霍亂[3]。

（6） 和美國相類似，在工業化后期，英國的“郊區化”和“城鎮化”成為了幾乎可相互替代的詞語。郊區化原因在于3個方面：經濟上，工人階級長期穩定的就業率、平均收入水平和社會貸款的便利程度達到了相當的水平；社會心理上，郊區化的獨立住房成為了公眾們心中的共同期盼；技術上，市郊鐵路、地鐵、汽車等讓長距離出行不再費時耗力。

（7） 政府的法律和先驅城鄉規劃領軍人物，是人們落實、監督城鎮化和城鄉規劃工作和為相關工作提出遠景目標、戰略構想的重要工具或力量。如早期深遠影響城鎮化的法律，霍爾特別提到了1835年的《地方政府公司法》、1875年《公共健康法》。在領軍人物方面，他提到了霍華德、阿伯克龍比、蓋丁斯、歐文、帕克等。

主要基于美國二戰后的城市建設，雅各布斯批判了城鄉規劃師常用的思考方法（工具）：演繹推導（Deductive reasoning）[16]。她認為這種推導而非細致的對社區、居民生活的考察，帶來了國家、城市尤其是城市內城的災難。這些災難讓原先緊密結合的居住、手工業和商業功能被迫分離，讓相互熟悉、照顧的鄰里關系消失。她指出，要關注生活細節、社區組織、土地使用和人們活動的多樣性，強調要通過4個手段來增強城市、社區的活力：

（1）混合的土地使用和功能，讓街道每天24小時都有不同的活動；

（2）用小尺度的地塊及其通透性來增強步行的吸引力；

（3）應有不同年代、不同保養狀態的建筑，不需要清一色的新建筑；

（4）盡可能地增加人口和不同活動的密度。

對照上述新理論，我們審視了《重慶市城鄉總體規劃（2011年修訂）》⑧之所以選擇該規劃，是因為其不但是全國第一部經國務院批準的城鄉總體規劃，也是重慶探索建設全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來第一個經國務院批準的重要規劃。。對比以上新理論，這份文件有以下不同：

（1）它同時把眾多的問題、工具或手段進行了考慮。在英國早期的規劃里，公共衛生、住房、環境和綠化（含部分城鄉統籌的內容）則是逐漸進入規劃人員和決策者的視野的。

（2）和英美部分城鎮（尤其城市郊區）發展、城鎮化被動地接受交通的影響不同，文件里提到了主動利用交通、基礎設施來促進當地的城鎮化、城鎮發展。

（3）住房郊區化沒被當作城鎮化的代名詞和重要工具、手段，或成為重大的城鄉問題。

（4）非政府組織、社區、居民生活細節、土地混合使用、居民活動的多樣性等著墨不多。

（5）現代技術、住房信貸政策、重大事件等對城市建設和發展的可能影響沒專門考慮。

（6）沒考慮部分城鎮可能在城鎮化過程中相對的“勝利”或“失敗”。

基于以上的（1）—（3），如我們暫時忽略中、外城鎮化發生時間、物質基礎等不同，用重慶文件來掛一漏萬，中國實踐已建立了自己的范式并在此范式下綜合應對更多挑戰。但從（4）—（6）看，中國實踐仍沒完全突破新理論，如非政府組織、居民活動多樣性等并沒涉及。

4 結論和討論

中國眼下正在進行經歷全球史無前例的大規模城鎮化過程，但這遲于西方各國類似的過程百余年。中國實踐因此有可能、也必須站在西方實踐（范式）的經驗、教訓上，走得更好，方能利己利人。通過對照部分既有理論并以之為框架，本文重新審視了一些優秀或典型的中國實踐。對照和審視表明：（1）新理論更辯證地揭示了西方范式的利弊得失，因此能為中國實踐帶來新的關注點和工作思路；（2）中國實踐正在實踐、豐富和超越西方既有范式，并創造著新范式。因此，更多系統的既有理論（尤其是對西方范式的反思）和中國實踐比照和對話，將會對中國、西方乃至世界大有裨益。牛頓之所以成就巨大，是因為他站在了巨人的肩膀上。中國城鄉規劃、城鎮化實踐的一個重要的“肩膀”，就是他國已有的經驗和教訓。

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