上海2040高峰論壇：關注城市轉型與發展

編者按2014年10月31日為聯合國首個“世界城市日”，主題為“城市轉型與發展”。作為首屆“世界城市日”重要論壇活動，“上海2040高峰論壇”及學術研討會議于2014年10月31日—11月1日舉行。論壇由上海市城市總體規劃編制工作領導小組辦公室主辦，上海市城市規劃設計研究院和上海城市規劃展示館承辦，特邀聯合國人居署官員，米蘭市長代表，中國、美國、韓國、比利時等國的著名專家出席并做主題發言。國內外與會嘉賓就面向未來30年的上海空間發展戰略進行研討，為上海“開門辦規劃”、編制新一輪城市總體規劃提供經驗借鑒。

邁向緊湊、綜合、連接、包容和適應氣候變化的城市

拉斐爾·塔茨聯合國人居署城市規劃和設計局局長

我非常榮幸能參加此次上海2040高峰論壇。聯合國人居署和規劃局看到上海正在經歷的改變，希望能夠了解上海未來25年改變的核心，并關注這一改變與聯合國描繪的未來城市藍圖是否有關聯，與氣候變化是否有關聯。

根據國際方面的一些實踐研究，全球各大城市可能都面臨著3個基本問題：城市蔓延、社會隔離、交通擁堵。基于這些問題，聯合國人居署在“2014—2019年城市規劃策略”中提出要建設更緊湊、更包容、整合度更高和連接性更好的城市，以適應氣候變化，促進城市的可持續發展。具體而言體現在5個方面。1.發展更緊湊的城市，在城市形態、密度及土地利用方面強調可持續發展。通過 發展緊湊城市的相關政策、規劃和設計，包括城市更新、限制鄉村開發活動、混合開發、促進公共交通等方式，減少對自然資源的開發，增加地區人口及建筑密度，集中城市功能，從而控制城市的規模、形態和結構，促進城市經濟、社會、文化的發展，提升城市的宜居性，實現可持續發展。2.對城市進行更好的整合。在空間聯系方面，實現經濟、社會、環境、政治和文化的融合，綜合區域功能并混合使用；在城市管理方面，進行縱向與橫向整合，縱向整合包括政府與非政府部門的早期參與，橫向整合包括各項政策的整合，以及公共部門和私營部門對于城市可持續發展的參與式合作。發揮利益相關者的協同效應，廣泛聽取意見，避免誤導開發，朝著共同的目標行動。3.建設連接型城市，改善交通系統。彼此連接、通達性好的城市有利于其生產結構，基于對運輸需求的理解所建成的發達的交通網絡，對國內外貿易有著積極的影響。構建發達地區與落后地區的運輸網絡，有助于發揮經濟密集地區的集聚效應。4.構建包容型城市，提倡多元、平等。在編制城市規劃時不局限于滿足利益相關者的需求，提倡公眾參與，特別關注弱勢群體的需要，通過規劃有效地影響他們的生活。賦予不同身份、性別、種族、年齡、宗教的人以相同的權利，全面參與城市的經濟、社會、政治發展。5.提高城市彈性，發揮城市在減緩和適應氣候變化中的作用。在做規劃的時候，要看是否有助于應對氣候變化，能否為之做出貢獻。政策與規劃重點在于：提高民眾認識，動員公眾參與；強調城市在應對氣候變化時的角色和作用；將氣候政策納入城市發展的主流設計；基于現有的數據對氣候變化的影響進行預判；對預計氣候變化可能產生的負面影響制定相應措施；減少影響氣候變化的因素，如溫室氣體排放；運用先進科技開發生態友好、修復環境的技術。

針對城市可持續發展路徑，我們提出了城市綠色經濟發展模式：1.與自然協作；2.策略性地運用城市密度杠桿；3.優化城市基礎設施；4.發揮城市集群競爭力。這里介紹一些優秀的國際案例。第一個是中國的杭州，它在與自然合作方面做得很好，針對城市快速增長和工業污染帶來的對城市邊緣地帶和湖泊濕地生態系統的破壞，新的總體規劃建立了生態廊道并對環境進行修復。第二個是澳大利亞的墨爾本，它將生物多樣性規劃與土地利用規劃相結合，在考慮城市擴張的同時充分考慮了環境的因素。第三個是哥倫比亞的麥德林，這個城市非常緊湊，價格低廉的城市電車系統減少了城市排放，不同的社區之間可以很好地進行聯系，提升了社區活力，各類人群都從中受益。第四個是美國的波特蘭，它設定城市增長邊界，盡可能多地發揮城市集約優勢。最后一個例子是英國的紐卡斯爾，科研產業的集聚給它帶來了競爭優勢，城市中有大量的文化設施，由大學、公共部門和私營部門三方聯手共同開發，創造就業的機會。

我們對于上海2040城市規劃總體方案印象非常深刻。上海秉持可持續發展的理念，將城市規劃作為工具，指導城市更好地實現橫向與縱向的整合。新一輪總體規劃全面把握了城市發展的方向，將提升城市功能、產城融合、土地集約利用、改善生態環境列入城市發展目標，可以為其他正在快速發展的城市樹立一個榜樣。我們也期待和大家共同探討，如何控制人口增長和實現建設用地“零增長”？服務業如何能夠更好地與城市創新和歷史保護有機結合？我們需要進一步探索區域多元化開發的可能；進一步研究戰略性設施的區域共享，發揮上海的比較優勢。

我們編制了國際性的城市規劃指南，旨在為決策者制定城市可持續發展戰略提供簡單、普遍的指導原則。里約20峰會對未來理想的城市達成了一些共識，最關鍵的就是要讓城市發展走向可持續，而良好的城市規劃和管理，有利于促進城市經濟、社會和環境的可持續發展。

第三次住房和城市可持續發展大會將于2016年舉行，對下一階段的發展將有里程碑式意義。我們將關注新的發展重點，比如：城市發展將追求公平、體現人權；健全城市規劃、設計與財政的立法；加強城市相關政策的落實；加強制度安排并更新聯合國人居署授權等等。希望中國和其他的聯合國人居署成員國能夠積極參與和支持。

對上海2040規劃的討論——借鑒芝加哥2040規劃的得失

張庭偉美國伊利諾斯大學（芝加哥）教授

上海的目標是成為全球城市，其實上海已經是全球城市了。根據一些公認的全球城市評價指標，如GaWC、WPCI等，近年來它們對上海的排名都是前10位的全球城市。全球城市的排名是由多因子比較產生的，隨著因子變動，排名也會變動，因此全球城市的排名是動態的，不必計較一時的排名，應該有淡定之心。而且，同樣名為全球城市，其影響力也不同。

全球城市第一梯隊中穩定處于領先地位的是倫敦和紐約，它們同時在3方面體現了領頭地位。一是本身的經濟實力、城市空間和生活質量具有一定的示范作用；二是善于利用其全球經濟網絡的平臺，在制定國際金融、貿易、航運等領域的游戲規則中具有話語權，尤其是具有制度創新的能力，并且把它們的創新推廣成為新的國際規則。三是能夠形成一個“全球城市—區域”，有足夠的能量在全球經濟社會事務中產生影響。

全球城市無法和本國的國際地位分開，中國國際地位的上升為上海提升全球城市排位提供了根本條件。與其他全球城市比較，上海在跨國公司分布、國際聯系、GDP及很多硬件方面均有全球性的質量，長三角也已經成為國際城市-區域。上海較弱的方面是軟實力，即全球話語權及影響力，以及政府和市場的創新關系。所以，上海新一輪總規修編不但要繼續改善城市空間和生活質量，使之具有一定的示范作用，而且應該重在制度創新，在引導城市發展、社會服務、公共財政等方面為其他中國城市乃至其他全球城市作出示范。

在提升上海全球影響力時，出現了兩個機遇：一是上海自貿區提供了參與制定國際貿易規則、提供示范性PPP協作關系的機遇；二是利用上海的科技潛力，建立開放的大數據體系，使政府、市場、社會三方面可以共建、共享城市數據，構筑新型的城市管治。這些創新機制可以進一步引導上海進入有更大國際影響的世界城市之列。

芝加哥和上海是姐妹城市。芝加哥大都會地區規劃工作的特點有：1.動態規劃。芝加哥根據社會經濟的發展階段，不斷修編大都會區域規劃，自1990年代以來就編制了2000規劃、2020規劃、2030規劃、2040規劃。不期望一個規劃能夠管多年，而是在不斷調整。2.開門規劃。規劃編制由非政府的芝加哥商會牽頭，而半政府性質的區域規劃委員會（CMAP）起到組織規劃、技術支持的作用，通過網站及時和社會溝通，并且提供規劃樣板。因此規劃反映了市場的客觀需求，而不僅僅是政府的主觀愿望。3.公共產品規劃。規劃關注城市自身的建設重于關注GDP的增長；關注經濟活動的重點在于就業而不是GDP；規劃工作的重點是公共產品，如交通體系、環境綠地、基礎設施、住房建設等；利用市場機制在城市建設中的規律及力量，減少自上而下的政策干預。4.解決問題為導向的規劃。注重各項課題研究，如人口變化、就業、交通、環保、水資源等，然后有針對地制定各項政策。最后的規劃圖文相對比較簡要。5.城市規劃和區域規劃結合。芝加哥市規劃和周圍6個郡的規劃一起編制，同時考慮美國中西部地區的發展，體現出全球城市-區域的理念。6.強調公眾參與。反復和社會各界溝通，規劃的過程就是進行規劃教育、求得理性共識的過程；在規劃完成后，十分注意通過各種途徑向社會各界宣傳介紹，特別是通過CMAP網站及媒體與公眾互動。

當然，芝加哥2040規劃也反映了美國分權行政體制的局限性。芝加哥大都會區規劃不具有對區內各個城市的法律制約作用，除了水資源利用、大交通問題以外，大部分規劃政策屬于咨詢性建議，雖然受到大都會地區內大部分城市的支持，但實施的影響力不及某些歐洲國家的法定規劃。

芝加哥2040規劃中確定了5個發展主題，包括提升全球競爭力、建立宜居社區、營造健康的自然環境、保持多樣性和建立協作的城市管治機制。這些目標通過3個戰略原則來實現：第一，建立城鎮中心體系。芝加哥2040規劃共確定了292個中心，包括1個全球中心——芝加哥市中心、41個大都市地區的區中心、106個社區中心、127個鎮中心和17個村中心；倡導混合使用的緊湊城市形態，適宜居住，具有場所感；提供多樣化、低價的住房，使城市具有種族、民族和年齡的多樣性；打造以就業為中心的、富有經濟活力的城市；倡導公交導向的開發（TOD）和公交導向的再開發（TOR）。第二，建設區域交通廊道。交通規劃的核心，一是把居住和就業連起來，二是把貨運與客運分開。芝加哥修建新的外環通勤鐵路，連接奧海爾國際機場和西南部的就業中心，減少中心之間的機動車出行；在內環新增聯系奧海爾機場和中途機場的地鐵線，在站點和居住地點、就業地點之間提供公交巴士服務；增加4條新的貨運鐵路走廊，減少貨運和客運沖突。第三，打造開敞空間。一是建立農業保護地，二是依托芝加哥現有的水域，主要是東面的密歇根湖及芝加哥河，建立區域綠地。

上海可以從中借鑒一些經驗。一是開門做規劃。政府要與非政府組織以及商業組織合作，從而充分了解社會及市場需求；要有公眾參與及規劃公關，反映公眾關心的問題，對敏感問題進行溝通；通過大數據的共建、共享來實現公眾參與。二是轉變規劃理念。要以解決實際問題為導向，而不是為了把規劃當作展覽陳列品；政府投資要重在在社區建設中的公共產品，而CBD的發展則主要依靠市場資金，由政府引導投資方向；交通布局與土地利用調整一起考慮，以滿足職住平衡、便捷交通；做動態的規劃，積極應對變化。三是重視政策分析。在規劃實施及政策方面要注重專題研究；對政治高度敏感，在政策窗口打開時，把握時機，積極參與地方立法，使規劃實施有制度化保證。四是運用高科技的規劃編制技術。借助GIS、大數據等技術為各區提供框架規劃方案。

上海具有難能可貴的優勢，期待上海有更多的創新。

全球城市網絡中的上海2000—2013

本·德魯德比利時根特大學地理系 教授

我們的研究小組名叫世界城市研究小組（GaWC），主要通過APS（高級生產性服務業）公司辦公網絡的系統分析，研究城市在全球網絡中的定位。我們在2000年和2013年做了調查。在這段時間里，很多國際化城市發生了地位的變化。紐約、倫敦代表著國際化城市的最高水平，從上個世紀80年代已經鞏固了自己作為全球城市的地位。國際化城市能提供一些非常特別的高端服務。紐約現在生產的并不是食物，而是知識、技能和聯系，包括很多投資決策。紐約和倫敦也是全球知識經濟關鍵的節點。在這些知識密集型行業中，有一些領先企業都在全球大城市設立了辦公室，比如上海。隨著中國經濟的發展，中國本土對于國際化服務的需求也越來越大，這些知識型公司也在上海、北京設立辦公室，使上海和北京成為國際性聯系更緊密的城市。

城市是如何在全球化網絡中起作用的。城市關聯性之所以如此重要，是因為它關系到高端服務、總部及決策功能，這些都是戰略發展的連接。GaWC的核心假設是：城市之間的關系可以基于一個APS公司在多個城市共同存在進行評估。比如我們研究很多主要公司在選址方面的決策，然后把這些決策在全球地圖上畫出來，了解他們整個戰略決策的依據，從而了解一個城市在國際化城市網絡中的地位。因為他們辦公室的權重不一樣，有的可能只是一個辦公室，有的是地區的總部，有的是亞太地區的總部。

為了清楚地了解國際城市之間的相互連接，我們按照重要程度從0到5對公司選址進行了標注，數字越大，提供服務的質量越高。如果一個公司的全球總部在這個城市，就標為5；有區域總部，標為4；有多個辦事處、全國總部或重要辦公室，標為3；有一般辦公室，標為2；有當地合伙人，標為1；沒有辦公室，標為0。只要兩個城市之間有連接，就稱為CDC（城市雙向聯系）；把所有公司的CDC全部加起來，就可以知道這個城市的國際化程度GNC（全球網絡聯系）。例如，C公司的全球總部在紐約，在上海沒有辦公室，那么C公司在紐約和上海的CDC=5×0=0。假設A公司全球總部在紐約，在上海有一個一般辦公室，那么A公司在紐約和上海的CDC=5×2=10。如果把紐約和其他城市之間的CDC全部加起來，就是紐約的GNC。

我們選取了全球的526個城市，這些城市的居民人口都在200萬以上，并且有著重要的經濟地位。根據福布斯排名的營業額或綜合指數，研究選取了175家公司。我們對175家公司的辦公網絡進行分析，來評估526個城市在全球的地位。有金融企業，包括數據中的全球企業，有25%的排名靠前的咨詢公司，還有25%是法律公司。在這些服務公司的網站上，可以看到它們在很多大型城市的分支機構。

我們把倫敦的國際化程度作為一個100%的基準，其他城市就用百分比來表明。在這些數據中，可以看一些重要城市的互相關聯性以及關聯性的改變。研究起點是所有城市在2000年和2013年的排名，包括一些全球的城市GNC的百分比。有些城市國際關聯性的改變非常小：倫敦、紐約的關聯性最高，在2000年、2013年都是世界排名最高的。有些城市的排名稍微有些調整，最為明顯的改變是上海在2000年GNC是42.5%，到2013年GNC是64.5%，排名躍升為第7。上海已經發展成為一個全球領先的城市，與其他全球主要城市有著強大的關聯性，尤其是在長三角地區。

上海和北京在2013年的關聯性非常高，主要的大型服務公司在這些城市有分支機構。如果有一個公司決定來中國，可能不會在北京、上海之間進行選擇，而是開兩個分支機構。一些咨詢公司在上海設立辦公室，可能是關注國際貿易，而在北京設立辦公室，可能是更關注政策的制定等。因此，北京、上海的角色不一樣，它們不是相互競爭，而是根據不同的特色有不同的關聯性。

從2000年到2013年可以看出，有些城市的關聯性越來越好，而有些城市的關聯性越來越差。這些城市宏觀上是從西方向東方進行轉變，這是非常重要的一點。波士頓在北美的關聯性非常高，甚至比華盛頓更好。中國除了臺北外，其他城市的關聯性都越來越高，有一些中國城市比其他城市發展得更好，特別是北京、上海。從全球的關聯性來看，甚至從其他機制看，上海和北京、香港一樣，都代表中國的門戶。

巨型城市、風險社會及亞洲倡議

李昌炫韓國首爾國民大學 教授

據中國國家統計局2013年的最新數據表明，中國城鎮化指數是53.7%，相信這個指標未來還會持續提升。我們的生活有賴于如何設計所生活的城市，所以一定要提高城市生活的品質。

第一，亞洲巨型城市的發展趨勢。亞洲國家的城市化指標目前還沒有達到75%，而到2015年，中國的城市化人口將會達到10億，超過了所有美洲地區的城市人口，也包括了歐盟地區的城市人口。這個數字非常驚人。

現在全世界有眾多的巨型城市，如紐約、倫敦、巴黎、東京、首爾等。亞洲也有眾多的巨型城市，如東京、首爾、雅加達、孟買、上海、卡拉奇、北京等。到2025年，中國25%的GDP可能將由8個巨型城市來貢獻：北京、上海、天津、深圳、武漢、重慶、成都、廣州。

第二，風險社會。風險社會包括污染、新發現的疾病、犯罪等，城市發展如此之快，整個過程中帶來了很多風險。特別是亞洲的巨型城市，在不斷發展的過程中，比西方的巨型城市面臨的風險更高，所以必須考慮這些風險。

對東京、北京、首爾這3個首都城市的調查顯示，大約有76.7%的城市居民覺得現在他們居住的城市風險高于10年之前。北京居民比首爾、東京居民樂觀一些；東京、首爾居民更悲觀，特別是日本核電廠泄露導致了一系列擔憂。關于10年之后城市是否安全，數據表明，未來比現在更悲觀。特別是東京居民，認為未來的風險比現在更高。

就社會風險而言，首爾還是比較悲觀的：比如在日本、中國、韓國3個國家的城市中，韓國城市的自殺率最高；亞洲國家中，韓國的出生率最低。還有老年貧困人口的增加、經濟不平等的增加等問題。韓國已經取得了經濟發展，像三星、現代已經是國際企業，制造業發展得很好，但是社會發展卻面臨著問題。

第三，亞洲倡議。城市化進程的改革，叫做“第二次現代化”，這是未來的發展方向，必須管理和控制各種風險，建立更為安全的城市，需要建立一個亞洲城市模型。“城市，讓生活更美好”，這是上海的標簽，也是一個了不起的宣傳語。

首爾也在進行“第二次現代化”，是一座追求高質量生活的城市。首次制訂了2030年首爾城市規劃，也邀請了市民參與城市規劃。2013年7月，首爾推出了巨型城市的智囊團，其中北京、上海的大學和首爾國民大學共同進行了創立工作。

長期以來，亞洲有自己的城市發展原型，特別是巨型城市發展的原型。亞洲城市向西方城市規劃借鑒經驗，也許失去了亞洲城市自己的獨特性。希望亞洲人進行自己城市的規劃。其中最重要的一點，就是人和人之間的溝通，人是城市的核心。要考慮“以人為本”，調和人與自然的共存。城市規劃并不僅限于建設硬件設施，還體現了社會未來發展的理念。上海是海納百川的城市，是海派城市，是亞洲巨型城市規劃的原型。上海的大學、機構和專家可以舉起這面旗幟，建立一個屬于亞洲的現代化城市模型。

回歸戰略性與政策性——總體規劃的批判視角

石 楠中國城市規劃學會 副理事長兼秘書長

研究總體規劃要思考規劃工作的背景。一是規劃是面向本行政區的地方性事務，由地方管理；二是規劃工作要思考“市場在資源配置中起決定性作用”和“更好地發揮政府作用”兩個前提；三是地方立法權將對城市規劃產生的影響趨勢；四是“由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”的要求。這些背景為我們規劃工作的轉型或調整提供了一些思路。

同時，我們也需要了解其他國家和地區的做法。規劃通常分兩個層面，戰略性長期規劃和實施性控制規劃。例如大倫敦空間發展戰略，明確規定了重點要素的安排，諸如生態保護、公共物品提供、歷史文化遺產保護、各種利益協調等問題，這都不是市場能解決的問題，需要在戰略層面上做一些制度安排。澳門規劃法對于總體規劃的規定，重點在于劃分城市化與非城市化地區，其目的不在于推進，而在于阻止土地城市化，這與我們的理念不同；同時非常強調戰略性規劃，比如類似空間結構這樣的專項內容，是作為總體規劃的核心，通過一系列方針、指引進行指標性控制，引領市場做具體的土地開發，而不是去做具體地塊的用地安排。

總體規劃的戰略性需求很明確，但我們的總體規劃是戰略性的嗎？可能存在一些問題：第一，過多的技術細節淹沒了規劃的戰略屬性；第二，過分強調技術理想無法適應政治決策需求；第三，結構性空間的總體控制能力顯著下降，如開發區泛濫導致總體規模失控和形態畸形；戰略性生態空間不斷被蠶食；大量區域性基礎設施與城市毫無關系；房地產導向的改造更新出現大量的門禁社區、新的大院；一區多園模式的盛行出現碎片化的“城中之城”等，這些都是在肢解我們城市的總體結構。

為什么會這樣？有以下3方面原因：首先，政府處于轉型中，行政力量還不適應市場的資源配置作用；其次，從專業上來講，依舊是技術導向思維，缺少政治上的理解，作為政府部門，尤其在欠發達地區，英雄主義、大規劃理想依然是主導；再次，總體規劃承載了過多的責任和期望，從過去的各項規劃納入城市總體規劃，到其他規劃雨后春筍般出現，規劃部門存在不適應與慣性思維，總希望通過“完善”來強化總體規劃位置，對抗部門規劃的挑戰。

總體規劃應該是政策性的。政策性領域的核心是協調各種利益關系，總體規劃中最突出的：一個是央地關系的協調，另一個是城市總體與局部地區關系的協調。目前總體規劃還稱不上作為利益協調平臺的政策性規劃，更多的只是一種帶有政策性的目標。一是缺乏部門間協調溝通的有效機制，一些政府規劃變為部門利益的載體；二是規劃師不理解政府決策程序的價值取向，試圖通過專業手段來協調政府政治過程；三是習慣于傳統的“指定性”安排，不善于采用政策性工具進行指標性管理；四是總體規劃核心價值觀的缺失，總體規劃的根本目標與時代需求脫節。

這是什么原因造成的？首先，我們的政治體制改革與經濟體制改革不同步、不配套，現行規劃體系是經濟分權與傳統政治體制相結合的產物。中央政府審批很大程度是計劃經濟的遺產，有助于實現國家總體經濟增長目標，但無法應對環境代價和社會矛盾的激化，在多元化的今天不是理想的成功模式。其次，是利益固化的問題，改革進程中行政部門有自利性的行為價值取向，在部門立法日漸受堵的背景下，各個部門希望求助于規劃來維護其利益。再次，規劃部門的能力不足，對發展階段的判斷、對政治過程的解讀、對規劃實效的主動追求的能力都有待提升。

進一步討論，首先，空間關系是核心問題，但不是全部，更重要的是調節社會關系和達成和諧社會關系的程序與機制。政治合法性遠比技術合理性重要，要研究“基于技術合理之上的政治正確與經濟可行”，學會寓“技術合理”于“政治正確”之中，否則總體規劃永遠難逃擱置的厄運。其次，規劃本質上屬于地方事務，審批本身不是目的，關鍵是總體規劃中應明確國家、區域利益，并加以強制規定，輔以國家政策（如國家城鎮化規劃）指導和監督（人大、社會、民眾、輿論）。再次，有限政府是有效政府的前提。審慎思考總體規劃審批、甚至是總體規劃本身的法定地位問題。按服務型政府和社會治理的理念，特別是“法無授權不可為”的要求，從依法治國的角度尋求變革，系統梳理總體規劃上凝聚的行政權力。然后，要摒棄“龍頭”夢，樹立“平臺”觀。強化政府內部門間以及政府內外組織間的協作是當今世界公共管理改革的主流。部門間關系的核心是協調，而非形式上的合一或大一統。作為公權的象征，所謂的綜合協調，關鍵是在宏觀層面的平臺作用，避免結構性失衡，這是目前政府規劃以及總體規劃的尷尬之一；微觀層面是以私權領域為基本核心的，應該更多地讓位于市場的決定性作用。

梳理一下我們這30年改革，外部環境已經發生了翻天覆地的變化，但是我們總體規劃本身理念沒有變，怎么辦？守底線——公共利益。所以，總體規劃的目標要轉變，要從過去的促增長，到現在的保公平、繼續促增長。總體規劃的定位要轉變，要改變技術工具、技術抓手的身份，走向利益協調平臺，強化底線意識。總體規劃的技術內涵要調整，強化“結構性”預測與導向，在“權力清單”范疇內，強化“負面清單”意識下的“底線控制規劃”，給市場留有更多空間，也為下位規劃留更多的空間。我提出4個方面的底線包括：公共空間、公共設施、公共住宅和公共安全。這些事情是政府解決不了的，必須通過總體規劃結構性控制才能保證。

總體規劃的作用是引導城市有序發展，保證城市居民的健康、安全、公共福利、舒適的生活以及實現其他社會目標。一要體現綜合性，應包含城市所有地理部分和所有功能要素，是各方協調的結果，也許不是技術上的最佳，但必須是各方能夠接受的共識；二要體現總體性，總體規劃所提出的政策和計劃是概括性的，不一定局限于具體的區位或詳細的管理；三要體現長期性，總體規劃的關注點超越當前緊迫問題的回答與應對。

今天的環境發生很大的變化，所以規劃的屬性要變，內容要變，方法更要變。當前，規劃應該作為政策性空間規劃、策略性結構安排與開放性協調平臺，更加突出問題導向。同時，還要回歸地方事務，既要強調國家利益的絕對權威，又能體現地方利益的合法性和合理性。

如何建設一個美好的城市

華強森麥肯錫全球資深顧問 城市中國計劃聯席主席

城市作為生活的場所，有很多因素需要考慮，諸如居住、交通、醫療、教育和就業等等，這些給城市管理者帶來了很大的挑戰。任何一座城市都可以變得美好，但是怎樣才能讓一座城市走向卓越？

我們采訪了來自世界各地的市長，并且對全球超過35個城市進行了深入分析。我們發現，卓越城市在多個重要維度上做得非常出色，包括經濟增長，如人均GDP、就業、稅收；社會進步，如醫療、教育、治安；環境保護，如水資源、碳排放、廢棄物、生物多樣性。

在城市建設這個問題上，卓越是一種追求，它是根據城市的發展軌跡來定義的。卓越不是一個愿景，而是具體的目標；規劃的根本目的不是解決理論問題，而是要解決實實在在的問題。盡管城市實現卓越的途徑有很多，但卓越城市都在3件事上取得了成功，即實現智慧增長、事半功倍，以及贏得對變革的支持。

第一，實現智慧增長。首先要激活一項經濟戰略。為了提高企業的競爭力，提升經濟的價值鏈，城市應該有所為有所不為，不可能每個行業都顧及，而應該有一些重點，要考慮企業將來發展的機會以及所擁有的資產。其次要為變革做好準備。城市是不斷發展的，制定的戰略要能應對未來不可避免的變化。再次是融入環保思維。最后是堅持人人機會均等。機會均等可以提高城市效率，上海很重視對外開放，同時也要考慮對內開放。隨著人口的不斷增長，如何實現機會公平、改善市民的福祉是上海面臨的挑戰。

第二，事半功倍。以紐約的中央公園為例，它由一家非營利機構負責運營，而所有的安保也都交由一家私營公司打理。由此引發思考，哪些事情需要政府做，哪些可以讓社會做。一旦厘清其中的關系，就可以收到事半功倍的效果。具體來說有以下4個途徑：一是嚴格評估和管理開支。可以參照歷史數據來計算前一年花了多少錢，在此基礎上增加或是下降一點，這是一個工具。二是尋求合作伙伴。哪些事情適合政府做，哪些適合交給市場做，值得深思。三是引入投資問責制。比如一個大項目，規模大，成本高，對市政府財務影響很大，可能要持續10年、20年，這給項目的管控模式帶來了嚴峻的挑戰。問責機制是一個有效的工具。四是擁抱技術。運用智慧城市的先進技術，達到事半功倍的效果。

第三，贏得對變革的支持。可以通過以下4個途徑：一是設定個人愿景，也就是市長的思想，他希望城市未來發展成什么樣子，要有一個清晰的、強有力的目標。二是組建高效團隊。市政府官員要考慮如何幫助團隊提高效率，這是體制、機制的問題。在這方面，新加坡做得很好，希望中國城市的政府能夠借鑒其經驗。三是培養問責文化。制定業績標準，與業績考核掛鉤，我想這樣的體系比較能適應中國的情況。四是凝聚利益相關方共識。將社會各方當作一個整體來考慮，比如紐約時代廣場就是一個示范，不同的事交由不同的機構、組織、企業來做，形成利益相關同盟，對沖風險。這是很有效的途徑，我們可以一步一步實現。

實現智慧城市、事半功倍、贏得對變革的支持，以上3個途徑有助于我們的城市走向卓越。

全球經濟格局和城市體系的關聯分析

唐子來同濟大學建筑與城市規劃學院 教授

首屆世界城市日的主題是“城市的轉型與發展”，我們應當從一個更加寬廣的視野——世界的轉型與發展，來思考城市的轉型與發展。

第一，世界經濟格局和世界城市體系。工業革命導致世界經濟格局發生顛覆性變化，歐洲經濟體崛起，亞洲經濟體（中國和印度）衰敗，奠定了世界經濟格局的核心—邊緣格局并由此產生了國際勞動分工。二戰再次改變了世界經濟格局，美國成為全球的超級經濟體。1973年世界經濟危機以來，經濟全球化進程導致世界經濟格局正在發生顯著變化，呈現出多極化的趨勢，亞洲、新興經濟體、中國正在迅速崛起。

伴隨世界經濟格局的變化，同樣引人關注的是經濟全球化進程。作為地理上高度擴散和功能上深度整合的經濟活動，經濟全球化導致世界城市體系的轉型，以“產業鏈”為特征的空間經濟結構正在轉變成為“價值鏈”為特征的空間經濟結構。

第二，世界經濟格局的變化趨勢。我們從區域和經濟板塊兩個層面，分別觀察2002—2012年期間的世界經濟格局在生產、貿易、投資3個方面的變化趨勢。在區域層面，北美和歐洲的生產總值和貿易總額占全球比重是顯著下降的，歐洲的對外投資和吸納投資占全球比重大幅下降，北美也略有下滑；亞洲的生產總值、貿易總額、對外投資和吸納投資所占比重均增幅顯著。在經濟板塊層面，作為世界經濟格局的核心地區，7個最發達國家（G7）的生產總值、對外貿易、對外投資和吸納投資占全球比重出現了顯著下降；較發達經濟體“亞洲四小龍”的生產總值、對外貿易保持穩定，對外投資和吸納投資大幅上升；新興經濟體“金磚國家”（BRIC）的生產總值、對外貿易、對外投資和吸納投資比重則出現了明顯增長，中國大陸的增長幅度尤為突出。聯合國貿易與發展會議公布的《2014世界投資報告》指出，“如果現有趨勢持續下去，今年或者明年中國的對外投資就會超過吸納投資”。

第三，世界城市體系的變化趨勢。Friedmann的世界城市網絡強調以跨國公司總部和分支機構網絡為表征的全球資本控制中心；Sassen的全球城市網絡則關注以生產性服務業跨國公司和分支機構網絡為表征的全球資本服務中心；Alderson等采用全球500強公司總部和分支機構網絡來建構世界城市（作為全球資本控制中心）網絡；GaWC的Taylor等采用175家生產性服務業跨國公司總部和分支機構網絡來建構全球城市（作為全球資本服務中心）網絡。Alderson提出外向度和內向度的概念，外向度是指跨國公司總部所在城市發至分支機構的關聯，內向度是指分支機構所在城市接收來自總部所在城市的關聯。需要指出的是，一個城市的外向度不僅取決于跨國公司總部數量，而且與這些企業的跨國指數相關。城市的外向度越高，更為顯示其在世界城市網絡中的“中心城市”屬性；城市的內向度越高，更為顯示其“門戶城市”屬性。

因此，研究全球城市體系應當把握幾個分析維度：是資本控制中心還是資本服務中心？是中心城市還是門戶城市？是總部集聚度還是網絡關聯度？是外向輻射度還是內向集聚度？如果把握這些分析維度，上海的位置就很清楚，未來的目標也就可以明確了。

從總部集聚度來看，在2014年福布斯2000全行業總部集聚度的城市排名中，北京和上海分別上升到第4位和第17位；在制造業總部集聚度的城市排名中，北京和上海分別上升到第8位和第12位。而GaWC高端生產型服務業（不包含金融）總部排名前列的城市中則沒有中國城市。從網絡關聯度來看，從2008年開始，上海、北京在GaWC175全球網絡關聯度城市排名中已升至ALPHA+層級，即與香港、巴黎、新加坡、東京一起處于重要地位。一個城市的全球網絡關聯度作為一個綜合性指標，是外向度和內向度的總和。紐約和倫敦是外向度最高的全球中心城市和內向度很高的區域門戶城市；香港和新加坡是外向度較高的亞太中心城市和內向度很高的亞太門戶城市；上海是外向度很低和內向度較高的長三角地區門戶城市，北京是外向度一般的國家中心城市和內向度一般的京津冀區域門戶城市。

第四，上海在世界城市體系中的當前坐標。認清上海在世界城市體系中的當前坐標的一個有效方法是解讀各類相關的城市排行榜，包括基于綜合競爭力的多維度城市排行榜和基于企業區位策略的單維度城市排行榜。比如，在日本森紀念基金會發布的全球城市實力指數中，上海從2008年的第25位上升到2013年的第12位。基于功能的客觀評價顯示，上海在經濟領域表現相對較強，在研發、文化交流、宜居性、環境方面相對較弱。

我們的分析結論是：其一，在基于綜合競爭力、基于企業總部區位和基于企業關聯網絡的城市排名中，上海的地位都在逐年上升；其二，在全球影響力中，上海的經濟影響力高于科技影響力、文化影響力、政治影響力等；其三，在經濟影響力中，上海的網絡關聯度高于總部集聚度。

因此，上海的當前坐標是：作為跨國公司分支機構集聚地，上海是長三角區域的“門戶城市”；長三角區域作為世界級的制造業基地，上海發揮向外連結全球網絡和向內輻射區域腹地的“兩個扇面”作用。