試論食品安全監管的困境與對策

蔡 艷

（西南大學法學院，重慶400716）

近年來，隨著“毒饅頭”、“地溝油”、“三聚氰胺”、“蘇丹紅”、“瘦肉精”等事件的曝光，“舌尖上的安全”成為人們關注的熱點問題，食品安全問題逐漸進入公眾的視野。“食品安全是指食品能滿足人類的營養需求，并且在生產、加工、流通等整個食品鏈過程中不破壞其應有的主要品質，不會對人類及其后代造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”仍無法否認的是：食品安全事件頻發的主要原因之一正是食品安全監管不力。“食品安全監管，即政府相關行政管理機構對食品安全的各個方面所進行的監督與管理。具體內容就是為保證食品在生產、加工、流通、直至最終食用各個環節都安全、無害，政府機構所采取的一切必要措施。”食品安全監管是公權力介入私權領域的表現，當“市場”這只“看不見的手”起不到其應有的作用時，作為公權力代表的食品安全監管機構介入，保證食品的健康，引導企業主的自律，建立良性競爭的市場環境。

1 食品安全監管的現狀分析

（1）法律法規不健全。涉及食品安全方面的規范性法律文件主要包括：《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國農產品質量法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國食品安全法實施條例》等。我國已有的法律體系是一個相對完備的法律體系，但缺乏配套的司法解釋和已有法律本身的不完備性使得的法律的可操作性受到嚴重的制約。試以已有的《食品安全法》為例，該法存在著邏輯不清晰、體系不完整、內容不全面、重點不突出、責任不明確等諸多問題。

（2）監管機制的不健全。自2013年以來，新組建的“食品藥品安全監督局”結束了“九龍治水”的時代，但食品安全監管中仍存在著諸多問題，監管機制不健全就是問題之一。一方面，食品安全問題涉及的范圍廣，這意味著食品安全監管部門應當是既專業又綜合。監管實踐中卻是：食品安全監管部門的工作人員專業素質不過硬，食品安全監管部門的內部職能不清，難以協調和指揮。另一方面，食品安全監管工作過于依賴政府機構，食品安全監管的主體單一。我國正處于“有限政府”的過渡階段，正確處理國家機關與事業單位、社會團體、普通民眾之間的關系是有效開展各項工作的必然要求。

（3）食品安全監管技術落后。美國、日本、歐盟等發達國家與地區在食品安全監管方面積累了豐富的經驗，同時也建立了相對完善的食品安全監管體制，其中值得一提的是他們在食品安全監管的技術方面取得的成就。我國的食品安全監管較發達國家起步較晚，監管技術相對落后，現代化進程相對緩慢。就我國的食品安全監管技術而言，其中較為的突出的表現為：缺乏安全預警機制與風險評估機制；檢驗檢測技術落后；缺乏完善的食品安全可溯性制度。就安全預警機制與風險評估機制而言，“監測數據檔案資料的建立還停留在傳統層面上，對有關農獸藥、生物毒素、重金屬等常見污染物的監測數據沒有實現系統化。”缺乏權威的、系統的和全國性的數據和信息，安全預警機制和風險評估機制無法形成也在意料之中。檢測檢驗技術落后的主要原因，一方面是現代科學技術的發展水平低，滿足不了食品安全監管工作的需求，另一方面是所取得成果未能和現實監管緊密聯系，造成已有資源的浪費。

2 國外的食品安全監管體系

（1）美國的食品安全監管體系。美國在食品安全工作取得了巨大的成就，這很大程度上是依賴于其自身健全的法律體系和健全的監管體系。“在美國，政府制定和修訂了多達幾十部有關食品安全方面的法律法規，其中有幾部主要的食品安全法律法規：《聯邦食品、藥品和化妝品法令》、《食品質量保護法》、《公共衛生服務法》、《蛋類產品檢驗檢疫法》、《禽類產品檢驗法》、《肉類產品檢驗法》等。”“從其監管的體系來看，由總統食品安全管理會牽頭，包括農業部等在內的7職能部門共同構建了美國食品安全監管的有機體系。美國的安全控制體系，主要包括良好生產規范(GMP)和危險分析及關鍵控制點(HACCP)兩個主要部分。現代的食品安全控制體系以良好生產規范(GMP)、衛生標準操作程序(SSOP)為基礎，通過HACCP體系的有效實施，最終實現全程質量控制。”除此之外，美國還擁有非常嚴密和系統的食品安全認證標準體系；強有力產品召回制度對打擊食品安全方面的違法行為起到了重要的作用。

（2）日本的食品安全監管體系。“日本的食品安全監管機構主要有食品安全委員會、農林水產省和厚生勞動省。其中食品安全委員會獨立負責食品安全的風險評估，“監督和指導風險監管部門的業務活動，建立風險信息的公開、交流與溝通網絡”學農林水產省主要負責各種生鮮農產品生產和加工流程方面的安全，厚生勞動省負責其他食品與進口食品的安全，主要是產品的流通階段。兩個機構分工合作，各有側重。同時，日本的食品安全方面的法律主要有：《食品衛生法》、《食品安全基本法》、《農藥管理法》、《家畜傳染病預防法》、《家畜屠宰商業控制和家禽檢查法》等，相關的法律規范共同形成了一個完備的法律體系，對食品安全的方方面面做了詳細全面的規定。在食品安全方面，日本擁有統一的法律體系，各監管部門分工明確、合作默契。特別值得一提的是，“日本食品安全知識的普及教育所取得的成就。日本開展的食品安全全民教育，形式多樣、有計劃性，培養消費者科學消費觀念，傳授消費知識和技能，從而“消除了生產者和消費者之間的信息不對稱”。”

（3）歐盟的食品安全監管體系。“歐盟實行由一個獨立部門進行統一管理的食品安全管理模式。”“歐盟的食品安全管理機構主要就是歐盟食品安全局(EFSA)，它是歐盟對食品安全管理的獨立機構，歐盟食品安全管理機構的主要使命為：1.在食品和飼料安全所涉及的所有領域，為共同立法及制定政策提供科學建議和技術支持。2.對內部同一市場運行框架內的動植物健康和環境給予關注，并對人類生命和健康給予高度保護。3.就直接和間接影響到食品和飼料安全的風險監測和風險特征進行信息收集和分析。”同時，歐盟食品安全局在成員國出現食品安全危機時，依職權形成危機處置小組，以最快的速度作出反應，以保障公眾的健康。

3 改善我國食品安全監管現狀的建議

（1）完善相關的立法。十八屆四中全會以來，新確立的“科學立法，嚴格執法，公正司法，全民守法”16字方針，正是對我國改革開放以來所取得法治建設成果的全面總結和美好展望。2014年，在《食品安全法》修訂草案中，將“相對集中的統一監管”納入正式的法律文本，完善了食品安全的生產、流通、餐飲服務環節監管，建立健全食品安全全程追溯制度，強化進出口食品的的監管，加大對食品安全違法行為的懲罰力度。較之之前的《食品安全法》而言，修訂草案是現實對法律的又一次選擇。除此之外，配套的司法解釋也應該跟進。

（2）信息公開，公眾參與。憲法賦予公權力機關權力，賦予公民以權利。現代社會提倡的法治精神為：建立有限政府，信息公開，公眾參與。權力需要關進制度的籠子，接受公眾的監督。食品安全方面的信息公開，不僅滿足公民基本知情權，也能夠減少腐敗現象。同時也能為我國食品安全監管的安全預警機制、風險評估機制和食品安全可溯性制度的建設提供條件，創造可能。

（3）借鑒國外的先進經驗。發達國家和部分地區在食品安全監管方面取得的寶貴經驗。此種經驗是在人類文明發展進化史上自然而然形成的，不光是自然和歷史的必然選擇,也是人類的精神文明和智慧的結晶。比較各國的發展階段，選擇性的適用別國已有的較為完備的法律制度、政治體系，能避免現有資源的浪費，減少在黑暗中摸索的時間，少走彎路。在食品安全監管方面，美國、日本和歐盟等部分國家與地區已經取得令人矚目的經驗與成就，選擇性適用與我國國情相適應的別國經驗于發展自身有益。美國的食品安全召回制度，歐盟的循序漸進的立法模式，日本食品安全監管的部門設置等經驗大多是經過實踐檢驗的，可以選擇性適用。

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