中央財政支持糧食生產的成效、問題和建議

羅安國

(湖南涉外經濟學院，湖南 長沙410205)

1 中央財政支持糧食生產取得的成效

民以食為天，國無糧不穩。糧食安全是治國安邦的頭等大事，絲毫都不能放松。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，近年來中央財政以保障國家糧食安全為核心，積極發揮公共財政職能，著力構建完善支持農業和糧食生產的保障機制，為農業生產穩定發展和保障國家糧食安全做出了積極貢獻。

（1）不斷完善種糧收益保障政策，有效調動了農民種糧積極性。自2006年全面取消農業稅，直接減輕農民負擔3504億元；實施種糧補貼，直接增加農民收入7646億元；逐年提高糧食收購價格，累計安排財政資金951億元，支持國有糧食收儲企業收購政策性糧食3150多億kg；積極推廣農業保險政策，累計安排補貼資金266億元，為農業生產提供年逾8000億元的風險保障。2014年全國糧食總播種面積1.1273億hm2，比2013年增加78.2667萬hm2，增長0.7%。谷物播種面積是9462.2733萬hm2，比2013年增加85.4133萬hm2，增長0.9%。財政實施種糧補貼，促進了糧食生產播種面積的增加。

（2）加大農業基礎設施和農業科技投入，提高了糧食綜合生產能力。累計安排6184億元，支持大型商品糧基地、農田水利設施和農業綜合開發等項目建設。累計安排782億元，支持農業科技研發、農業技術推廣和服務體系建設。2014年全國糧食作物平均單產359kg/畝，比上年增產0.56kg/畝，提高0.2%。比2003年的289kg/畝，增產70kg/畝，提高24.2%。財政加大農業基礎設施和農業科技投入，促進了糧食生產單產的提高。

（3）積極推動糧食流通體制改革，健全糧食儲備和市場調控體系。截至2011年底，累計剝離糧食政策性虧損掛賬2948億元，年約減輕企業利息負擔177億元。支持國家儲備體系建設，累計安排儲備糧油利息費用補貼、糧食風險基金等3267億元，地方掌握的糧食庫存分別較10年前增長154%、96%。

（4）建立和完善糧食主產區利益補償機制，調動地方政府抓糧積極性。累計安排資金4620億元，建立產糧大縣獎勵制度，取消主產區糧食風險基金地方配套、農業投資配套、消化政策糧食財務掛賬，有效調動了地方政府抓糧積極性。

2 存在的問題

（1）現階段我國糧食供求仍處于緊平衡狀態。“十一連增”雖然較大程度上改善了三大主要糧食品種的供求狀況，但我國每年仍要進口大量的大豆和油料油脂等糧食作物。目前我國食用油消費對外依存度已高達75%。

（2）糧食生產“十一連增”后繼續增產的難度加大。一方面，受水、土地資源約束加劇影響，東北、華北主產區擴大糧食生產前景堪憂。另一方面，由于新品種、新技術儲備不足，化肥施用量不斷增加、植被破壞、水土流失，耕地質量全面下降，糧食單產提高難度加大。

（3）種糧比較效益偏低，農民種糧和地方政府抓糧積極性有待提高。與種植經濟作物和外出務工相比，種糧比較效益依然偏低。相對于二、三產業而言，糧食生產對國內生產總值（GDP）、財政稅收和就業的貢獻率較低，糧食主產區地方政府抓糧積極性不高。

（4）糧食需求剛性增長，消費結構性矛盾日益突出。受人口增長、消費升級、城鎮化等因素影響，糧食消費持續剛性增長，小麥、稻谷、玉米、大豆、食用植物油等糧食品種消費結構矛盾逐步顯現?！氨奔Z南運”、產銷分化特征更加明顯，糧食流通成本增加，實現糧食供求地區平衡的難度加大。

（5）國內糧食市場受國際因素影響日益加深。國際主要糧食商資金雄厚、技術成熟、營銷網絡健全、產業鏈長，對我國糧食市場的影響和控制日益加強。早在2011年，外資企業飼料和食用植物油產量所占比重就分別提高到了16%和46%。

3 下一步政策建議

（1）調動地方政府抓糧積極性，切實落實地方政府保護耕地等資源的責任。一方面中央財政應以緩解地方財政困難為重點，建立對糧食主產區的利益補償機制。穩步提高糧食最低收購價格，充分發揮價格機制的引導作用。完善財政補貼政策，充分發揮財政補貼在調整糧食生產結構、轉變糧食生產方式和提高糧食生產效率方面的促進作用。完善產糧（油）大縣獎勵制度，逐年提高產糧大縣獎勵資金水平，探索建立對糧食主產區利益補償的長效機制。另一方面，要加快改革土地征占制度，完善“占補平衡”政策，堅決守住1.2億hm2紅線。將基礎條件好、生產水平高的糧食產區明確劃為糧食生產主體功能區，嚴禁征占或改變用途。探索建立耕地保護補償機制和區域利益調節機制，改革糧食產區黨政領導績效考核機制，強化地方政府責任。

（2）繼續發揮政策的激勵作用，調動農民種糧和政府抓糧積極性。中央財政應著力建立健全對農民的利益保護機制,讓農民種糧有利可圖，形成顯著的政策導向。要以促進糧食生產和防范糧食風險為核心，進一步明確糧食安全的工作重點，合理配置資源，集中力量首先把最基本最重要的保住，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。要探索形成農業補貼同糧食生產掛鉤機制，讓多生產糧食者多得補貼，把有限資金真正用在刀刃上。繼續加大良種補貼、農機購置補貼、糧食直補、農資綜合補貼的力度。大力支持落實糧食收儲政策，有效緩解農民“賣糧難”、“儲糧難”問題。加大農業保險保費補貼力度，幫助農民防范化解種糧風險。

（3）建立促進提高糧食生產能力的長效機制，確保糧食綜合生產能力不斷提高。一方面，中央財政要支持改善農田基本條件，繼續加強農業基礎設施建設，改革小型農田水利工程管理體制，增強農業抗災能力，著力緩解耕地、水資源等自然要素“硬約束”。另一方面，中央財政要大力支持農業科技進步，提高農業科技服務水平，著力破解糧食增產“軟約束”。增加安排農業科技經費，重點支持農業領域基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研發等，為糧食不斷增產提供了科技支撐。加大資金投入，實施種子工程項目，支持農業科技轉化推廣和服務體系建設。因此，加快南水北調工程建設，加強農業科研能力建設，創新科研體制機制，善農業技術推廣體系。加強良種繁育基地建設，培育壯大種業龍頭企業，提升良種生產和供應保障能力，才能不斷增強糧食綜合生產能力，提高了糧食單產水平。

（4）積極推動土地經營的適度規?；⒓s化，提高糧食生產組織化程度。堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，實現所有權、承包權、經營權三權分置，穩步推進土地經營權抵押、擔保試點，研究制定統一規范的實施辦法，探索建立抵押資產處置機制，引導土地經營權有序流轉鼓勵。支持承包土地向種糧大戶、農民合作社流轉，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展，支持發展農機、植保、抗旱等專業服務組織，提高糧食生產專業化、社會化服務水平，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率，確保農地農用，重點支持發展糧食規?；a。

（5）進一步完善糧食流通體系和市場調控機制，確保糧食保供穩價。搞好糧食儲備調節，調動市場主體收儲糧食的積極性，有效利用社會倉儲設施進行儲糧。盡快啟動“北糧南運”運輸能力建設，提高糧食運輸綜合能力。加快高標準糧食倉儲設施、國家級大型批發市場、糧食市場信息化和區域糧食服務中心建設，提高糧食物流效率。充分運用財政貼息、運費補貼等政策促進產銷合作方式和機制創新。進一步完善中儲糧管理體系和地方糧食儲備體系建設，完善進口轉儲機制，優化儲備布局和品種結構。

（6）運用好兩個市場、兩種資源，支持和促進國內糧食生產和加工業發展。探索設立中國海外農業產業發展基金，加快農業走出去步伐。鼓勵和支持國內大型糧食企業通過收購、參股、兼并等方式到國外建立糧食生產基地和倉儲設施，拓寬進口渠道，適當增加進口，把握好進口規模和節奏。確保國內糧食流通市場話語權。大力扶持國內骨干糧食企業，打造專業化的糧食食品生產基地。完善期貨交易制度，引導國內企業通過聯合采購等途徑，提高談判能力。