鄰避沖突的實質及對PX產業發展的啟示

胡林（中國石油廣西石化公司 廣西 欽州 535008）

鄰避沖突的概念雖然在上世紀80年代才產生于西方發達國家，但是鄰避沖突事件是伴隨工業革命而產生的，早在19世紀中期英國鐵路的煙霧和噪聲就引發過群體性事件。隨著我國工業文明和政治文明的巨大進步,從投資數百億的大化工（PX）項目到區區垃圾壓縮站，鄰避沖突無處不在，上至中央政府、下至街道辦都不得不應對和處置該類事件，認真總結和研究鄰避沖突的實質、特點和新發展新動向，將有助于政府、企業及相關方提高認識、采取正確措施，化解矛盾促進經濟、社會健康發展。

一、鄰避沖突的實質和特征

鄰避是NIMBY（not my in back yard，別在我家后院）的音譯，NIMBY一詞是1980年11月16日一名英國記者在《基督教科學箴言報》發表文章以描述美國人對居住地周圍化工垃圾的嫌惡和反感，后被港臺學者翻譯為鄰避。

鄰避沖突產生的原因和實質。普遍認為鄰避沖突產生的主要原因是鄰避設施的負外部性，外部性是指一個經濟主體在自己的活動中對旁觀者的福利產生了一種不利影響或有利影響,是一種經濟力量對另一種經濟力量“非市場性”的作用。負外部性就意味著鄰避設施生產成本外部化給了周邊的民眾，鄰避設施的類型及外部化的成本主要包括：一是能源化工、交通、采礦等設施，如核電站、煉化、PX項目、高鐵等，設施可以使地方政府和投資方受益，但安全風險、環境污染等卻由周邊民眾承擔；二是廢棄物處理設施，如垃圾填埋場、焚化廠、污水處理等，設施對所服務的居民必不可少，但健康風險、房屋貶值等成本確由周邊民眾承擔；三是民眾嫌惡、反感的公共設施，這類設施給給民眾帶來心理傷害或損失，如解毒所、精神病醫院、火葬場或殯儀館等。因此，鄰避沖突的實質是利益沖突，公共利益和個人利益的沖突，而群體性沖突通常表現為一種利己、非理性、情緒化的行動。當前世界各地，安全環保風險較大的項目和廢棄物處理設施，因安全、環保、健康問題引發的鄰避沖突較多，如PX、垃圾處理廠等。

影響鄰避沖突強度的主要因素。沖突強度主要取決于抗爭民眾的心理特征和認知水平，不同性別、年齡、收入、受教育程度、社會態度的群體有不同的心理特征和認知水平。沖突強度可以從以下三方面進行表觀和描述：一是民眾感知到的風險和成本。設施的安全環境健康風險越大、離鄰避設施的越近、受教育程度越高、收入越高、社會越發達，民眾的抗爭強度越高；同時，民眾容易受到輿論甚至謠言的煽動，往往偏見地選擇感知成本和風險高的信息，導致情緒化的非理性行為。二是民眾感知到的收益和利益。鄰避設施多數是公共設施，多數情況下設施周遍的民眾也是受益著，不同的是他們承擔了更多的風險和成本，如果設施提供的就業機會、帶動的基礎設施改善、商機等正外部效益，甚至是經濟賠償或補償很高，其感知的收益也越高，當然不同的人群其感知的邊際效益是有差異的。三是民眾對政府的信任程度。政府為民眾提供公共服務和設施，也承擔著維護社會公平與正義的職責，民眾對政府的信任程度取決于社會環境和歷史，具體到個案中，政府從項目中受益（稅收、政績）越多、決策程序越不透明，民眾對政府的信任程度越低。民眾感知的收益低、感知的成本高、對政府的信任底，沖突強度就越激烈。

二、我國鄰避沖突的發展和特點

我國正進入一個民眾環保意識和維權意識迅速攀升的敏感時期，鄰避沖突集中反映了我國的經濟、政治、文化、社會等各方面的矛盾，同時沖突也體現了社會發展轉型期的進步。

1.起步較晚，發展迅速。我國鄰避沖突群體性事件進入媒體和公眾視野始于2007年6月的廈門PX事件，相對于西方發達國家已經很晚了，但此后該類事件不絕于耳，影響較大的主要有：2008年1月上海數千民眾抗議高鐵建設，2008年5月成都民眾抗議中國石油四川石化煉廠建設，2008年8月北京朝陽區居民抗議5號地鐵線建設，2009年11月廣州番禺數百民眾抗議垃圾焚燒爐的建設，2010年7月廣西靖西縣過千民眾抗議當地鋁廠污染，2011年8月大連福佳大化PX事件，2011年9月浙江海寧民眾抗議光伏企業污染事件，2011年11月廣東海門數萬民眾抗議火力發電站項目，2012年4月天津數千民眾抗議中國-沙特煉油項目，2012年7月四川什邡銅鉬事件和江蘇啟東排污管道事件，2012年10月浙江鎮海PX事件和海南鶯歌海電站事件，2012年12月北京-包頭高鐵事件，2013年5月昆明PX事件，2014年4月茂名PX事件。

2.抗爭的鄰避設施對象越來越廣泛，沖突強度越來越激烈。抗爭的對象從最初的PX大化工項目擴展到了鐵路建設、垃圾處理設施、煉油項目、火力發電站、排污管道、銅鉬礦、鋁廠等。2007年廈門PX事件民眾采取了“街頭散步”的方式表達抗議，基本上是比較有序、和溫和的，而此后的許多事件中，如茂名PX事件中發生了沖撞政府大樓、打砸車輛、破壞商鋪、襲擊警察等違法行為，而且參與人數達到數萬人。

3.新媒體時代的國內輿論環境下，謠言的產生和傳播發揮著推波助瀾甚至是關鍵性的作用，鄰避沖突呈現出較強的非理性特征。謠言是官方決策不透明、政府信任缺失、認知局限條件下，民眾維護利益、表達訴求、宣泄不滿的社會抗議工具。在鄰避沖突中，民眾對抗性地解讀官方信息，認為官方的正面宣傳是政府和投資方聯合實施的欺騙和愚民策略，呈現出很強的非理性。尤其是環境敏感類的項目，如廣東番禺的垃圾焚燒爐項目被認為會產生大量致癌物；PX被妖魔化，被認為是高致癌物，爆炸相當于一顆原子彈等。

4.政府在應對中完全處于被動，幾乎全部以妥協讓步告終。

政府決策不透明（不履行聽證）、程序不規范（比如未批先建），在項目上馬前缺乏合理的預期和判斷，沖突發生后，民眾要求政府披露相關信息、環評報告等，政府采取拖延、掩蓋或單方面發布信息等，缺乏與民眾進行平等、坦誠溝通的誠意，加劇了民眾對政府和投資方的不信任，最終政府不得不宣告暫停或終止項目，PX項目、垃圾焚燒爐項目等無一不被取消或遷址。

三、PX產業破解鄰避沖突的建議和措施

發達國家的鄰避沖突事件在上世紀達到很高的頻次，目前正處于下降趨勢，這得益于其研究成果和治理方式的改進，對在我國鄰避沖突中首當其沖的PX等化工項目，建議如下：

一是合理選址和規劃，降低安全、環保、健康風險。社會發展程度較高、環境污染較重的地區，民眾對鄰避設施的感知成本越高，比如城郊比農村更容易引發群體事件，因此要選擇欠發達、環境容量大的地區。同時，化工產業規劃布局要遵循生態化、環保化、集約化、園區化、規模化的發展方向，要重視安全環保業績和投資，控制和降低風險。

三是政府信息公開、民眾參與、消除誤解、建立信任。政府是公民的委托代理人，主要提供公共服務、承擔公共事物管理，也有維護公平、正義的職責，公平、正義是構筑政府信任的基石，政府的歷史表現則是民眾信任的來源。要消除和降低民眾對鄰避設施成本和風險的感知，需要邀請公眾參與決策，并在決策過程中提供充分的信息、知識，消除民眾對健康和財富的擔心和疑慮。因此，政府要轉變思路，在項目上馬前就要搭建政府、民眾、企業三方對話平臺，信息公開、決策透明、坦誠對話，尊重民眾的知情權、參與權和選擇權。

三是建立經濟補償機制。成果共享才能風險共擔，經濟補償或賠償是發達國家治理鄰避沖突最重要的手段之一。在具體實施中，對于涉及的群體人數眾多或收入較高時，往往公共財政或企業資金難以負擔，在經濟上不可行。但是，在合理選址后，經濟補償通常可行，實施中要抓住最主要和最敏感的群體。至于方式和補償標準，則可根據民眾收入和地方財政力量，考慮安排崗位就業、一次性現金補償、分期補償等。

結束語

就在筆者發稿的前幾天即6月18日，廣州番禺某小區數百名業主反對在小區附近建設垃圾壓縮站，采取拉橫幅、堵塞道路的方式向施工方施壓。筆者斷言，我國鄰避沖突發生的頻次和強度在未來數十年中將會進一步提高，如何解決問題？有一點是無疑的，政府應扮演主要角色，轉變思路、改變態度、聽取民聲、尊重民意、維護民利、取信于民、還權于民或為解決之道。

[1]戴佳 環境陰影下的謠言傳播：PX事件的啟示 中國地質大學學報.

[2]陳寶勝 國外鄰避沖突研究的歷史、現狀和啟示 安徽師范大學學報.

[3]胡林 中國PX產業發展的困境和前景 現代經濟信息.