國有企業財務預算公開機制構建研究

覃耀堅，覃 默，張國磊

（廣西民族大學 管理學院，廣西 南寧 530006）

一、國有企業財務預算公開的必要性

（一）國有企業財務預算公開是市場經濟的要求

國有企業屬于政府控股的企業。與私營企業對比，國有企業在軍事、航空、通信等關鍵領域占有主導地位，是國民經濟的晴雨表和對國有宏觀經濟調控的重要工具。國有企業無論是在歷史、規模和資金等方面，都具有私營企業無法比擬的優勢。改革開放以后，我國私營企業如雨后春筍般涌現，由于其具有獨立法人地位的自主經營、自負盈虧的個體單位，具有承擔民事責任的能力，預算管理制度相對比較完善，財務預算公開規范和透明，私有企業能較好地參與市場競爭。而政府主導下的國有企業由于受到傳統經濟計劃體制的影響，國有企業的所有事務管理等基本上都是秘而不宣的，社會公眾對國有企業的運作和管理知之甚少，更不提國有企業相關財務預算信息的公開。市場經濟體制建立后，我國開始推進國有企業改革，但在推動政企分開 、政資分開方面并沒有取得實質性的進展。隨著市場生產要素在全球范圍內的流動，封閉的財務預算信息越來越不利于國有企業的發展。[1]推進國有企業財務預算公開與市場經濟要求相適應，有利于讓企業在進行財務預算公開的過程中，能夠逐步獨立自主地在市場經濟中活動，從而能夠讓其參與市場自由競爭，促使其過度地依賴政府向政府指導、自主經營轉變，增強國有企業的發展活力。

（二）國有企業財務預算公開是國企管理體制改革的要求

國有企業改革始終是經濟體制改革的核心環節。目前我國的國企改革主要集中在管人和管事上，較少精力投入到國有企業資產的監督管理上即對國有資本的管理。其改革體現在簡政放權，還權于企和完善國有企業用人制度，對束縛國有企業發展壯大的傳統的管理體制予以剔除。相對于國有企業在人、事方面的改革，國有資產和監管方面的改革顯得相較緩慢，造成國有企業在資產管理和監管方面的缺位，在一定程度上影響了國有企業財務預算方面信息的公開。走以管資本為主的國資監管路線的改革將是我國國有企業改革的重點攻堅領域，而國有企業財務預算信息公開是其基礎。因此，要進一步完善國資監管體制機制，增強國資監管工作的針對性、有效性，這將有利于提高國有企業的資產管理水平，也有利于國有監管部門加強對資產的監管。同時，國有企業財務預算信息的公開也是實現宏觀和微觀聯動改革的需要。[2]國有企業財務預算作為政府預算的重要組成部分，根據相關法律法規和條例規定，應該向社會開誠布公。其次，隨著國有企業市場化改革步伐的加快，財務預算信息更要求公開透明。

（三）國有企業財務預算公開是信息公開透明的要求

從目前的情況看，大部分國有企業都是我國政府的附屬單位，其管理運作應和政府機關和部門的工作一樣接受社會的監督。而財務預算信息公開是接受社會監督的最重要的實現途徑。《預算法》、《政府信息公開條例》等法律法規都對政府財務預算公開作出了明確的規定，因此國有企業財務預算信息也應包括在政府向社會公開的內容中，這為推進國有企業財務預算信息公開透明提供了重要的法理依據。近些年來，隨著我國民主政治進程的推進，公眾的民主和參與意識增強，公眾對社會事務的關注顯得格外強烈，推進國有企業財務預算信息公開透明不僅是政府應盡的責任，也是保障公眾知情權的重要體現。再者，我國的稅收是“取之于民，用之于民”，公眾有權清楚和了解每一筆錢政府投入到國有企業上的來龍去脈，而這都需要國有企業財政預算信息公開透明。推進國有企業財務預算信息公開，不僅可以使其接受社會監督，提高資金使用效率，還可以提高國有企業信度，達到國有資產保值增值的目的。

二、國有企業財務預算信息公開面臨的問題

（一）傳統政治文化影響，領導預算公開意識不強

國有企業與政府間是層級制的上下級隸屬關系，國有企業負責人是國家干部由上級人事部門委任。[3]在兩千多年的歷史長河中，我國實行的一直是高度集中的政治經濟文化體制，在這過程中形成了一種封閉的政治文化的氛圍和官僚本位主義作風。在這樣的氛圍下，政府的公務基本上不對外公開，公眾與政府的溝通時隔絕的，且政府官員在面對公眾時也會選擇緘默，不會主動向公眾公布透露任何相關的信息，這主要是政府官員出于自身利益的考慮。新中國成立后，國有企業在實行高度集體計劃經濟下成立，并在這種指導思想下進行管理。改革開放后到至今，雖然國家一直提倡簡政放權，推動政企分開、政資分開，但國有企業方面的信息始終披著神秘的面紗，公眾對國有企業的了解還是一頭霧水。根本上還是在于國有企業領導者思想上還沒有轉變，政府官員沿襲的舊的傳統觀念根深蒂固，這不僅成為了國有企業財務預算信息公開的瓶頸，還在一定程度上影響信息公開的深度和廣度，結果只能是沒有了社會的監督，國有企業內部腐敗問題頻發，遭到了社會的質疑和不信任，影響了國有企業的形象。

（二）國有企業財務預算信息內容比較籠統，沒有進行相應的分類和細化

國有企業是以政府投資為主體的單位，資本經營預算是國有企業財務預算公開的重要信息。《關于試行國有資本經營預算的意見》和《中華人民共和國企業國有資產法》的出臺，標志著國有企業財務預算正式納入規范化和法制化建設。[4]關于國有資本經營預算收入與支出的內容，雖然國家作出了明確的規定，但內容比較籠統和沒有進一步細化，如在預算收入中只是列舉了國家出資企業分得的利潤等五項大類項目，這樣的分列大類如果作為國有企業財務預算公開信息的話，對“門外漢”來說不僅晦澀難懂，而且即使讀懂了，也只是從中得到簡單的了解，無從知道預算收入和支出的更加具體的情況。這樣一來，財務預算信息的公開也只是走過場的形式，不僅不利于社會對國有企業國有資本進行有效的監督，更不有利于國有企業公共產品和服務效率和質量的提高，甚至有可能造成公共資源的浪費。

（三）法律法規滯后，缺乏強有力的制度保障

目前，我國國信息公開方面的相關法律法規滯后也是國有企業財務預算信息公開未能實現的重要原因。《政府信息公開條例》和《保密法》是我國信息公開的重要依據。但從兩者來看，都沒發現對國有企業財務預算信息公開有明確詳細的規定，讓人感覺模棱兩可，造成國有企業財務預算信息公開隨意化，公開不公開由政府或企業負責人決定，致使國有企業財務預算信息公開進程舉步維艱。一方面，《預算法》雖把國有企業資本經營預算納入到政府預算組成中去，但在《政府信息公開條例》中更多涉及要公開的內容是政府機關內部的信息，對要求國有企業財務預算信息公開沒有確切的規定，只提到了“公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執行”。另一方面，雖然《保密法》中對哪些事項屬于保密范圍和哪些不屬于都作出了明確的規定，但都只是在宏觀上對這些事項進行概括，并沒有對這些保密事項作出具體的界定，國有企業涉及教育、科技、國防、軍事等多個領域，將國有企業財務預算相關事項信息公開可能造成與《保密法》相沖突，這也是目前國有企業信息公開所面臨的主要困境。

三、完善國有企業財務預算信息公開的建議和途徑

（一）轉變國有企業負責人思想觀念，提高財務預算公開意識

思想是行動的指南。推動國有企業財務預算信息公開，必須從根本上轉變國有企業負責人的思想觀念。針對目前我國國有企業在思想觀念存在的問題，政府應該努力做到：一、加強政府官員或國有企業負責人的思想觀念教育。尤其是樹立正確的價值觀和人生觀。國有企業負責人是人民的公仆，要始終牢記全心全意為人民服務的宗旨，要以生產和提供公眾滿意的公共產品和服務為出發點和落腳點，主動向社會公開國有企業相關信息，特別是與公眾利益密切相關的財務預算信息，讓公眾了解和明白所交納的錢花到了哪里，這不僅有利于提高公眾對國有企業的信任度，也有利于國有企業良好形象的樹立。二、要營造國有企業財務預算公開的良好氛圍，實現國有企業從管事、管人向管資本轉變，為進一步推動政企分開、政資分開打下基礎。中央直屬的國有企業可以率先在全國范圍內進行國有企業財務預算信息公開的試點，為下一步在地方推廣營造氛圍。三、可以將國有國企負責人實行財務預算信息公開納入績效考核。實行績效考核，不僅可以增強國有企業負責人的責任意識，而且還能使其思想上重視，并把財務預算信息公開當做一項重要的工作來抓，不敢有所懈怠。

（二）對國有企業財務預算信息進行相應的分類，細化財務預算內容

讓人看得清楚的國有資本才是真的預算。目前國有企業的國有企業經營資本預算的收入支出項目較為籠統，基本上都是大類，即使公開后，也很難滿足公眾對國有企業財務預算信息的需求，進一步增強國有企業財務預算信息的透明度將成為政府和國有企業的重點推進工作。我國政府公開的預算科目有“類”、“款”、“項”、“目”、“科”5級，不僅滿足了公眾對政府預算信息公開的要求，而且提高了財政預算的透明度。與政府預算信息公開的科目對照，國有企業財務預算收入支出公開的科目大都集中在“類”的科目上， 公眾很難從中得到想要的信息，因此要對國有企業財務預算進行分類和細化。可以從以下幾方面著手：首先，可以按照政府預算的科目分類，把國有企業財務預算也實行“類”、“款”“項”、“目”、“科”5級預算科目，這樣一來不僅使公眾了解國有企業每一筆錢的真正用處，也能讓公眾更好地進行監督；其次，將國有企業財務預算信息“平民化”。除了國家需要保密的信息外，國有企業在預算收入支出的具體事項中可以加入注釋和圖表等，使專業化的財務預算知識變成普通民眾真正看得明白、弄得明白的預算，更好地提供公共產品和服務，這也是國有企業踐行群眾路線的重要體現。

（三）完善相關法律法規，提供制度保障

針對目前我國現行法律法規在推動國有企業財務預算信息公開存在的缺陷，應及時修訂和完善，從而為國有企業預算信息公開提供重要的制度保障。《政府信息公開條例》是推動政府向社會公開信息的助推器，不應僅包括政府機關和事業單位的相關預算信息，也應包括與政府具有從屬性的國有企業。在《政府信息公開條例》的重點公開的具體內容中可以考慮加入“國有企業財務預算情況”等明確條款，而不是在附則中粗略提及。這樣一來，國有企業財務預算信息公開才會成為必要，而不是依情況而定，使其成為政府的重要責任。其次，《保密法》要隨著社會經濟的發展進行修訂和完善。[5]現行的《保密法》遠遠不能夠適應增強國有企業財務預算透明度的要求，應對其中一些影響國有企業財務預算信息公開的相關條款進行修訂，明確哪些國有企業財務預算信息可以公開，哪些是明令禁止的，在國有企業公開相關財務預算信息時，就不會造成與《保密法》中的相關規定相沖突。

[1] 石利宗.試論國有企業預算管理存在的問題與措施[J].中國外資，2014，（2）.

[2] 許明.企業預算管理的問題及對策分析[J].企業改革與管理，2014，（5）.

[3] 寇海燕.淺談國有企業財務預算編制理念創新[J].財經界（學術版），2014，（03）.

[4] 胡桓.國有企業資產管理與預算管理相結合的問題與思考[J].時代金融，2014，（4）.

[5] 林惠雅.預算公開法律制度研究[J].科技創業（月刊），2012，（7）.