投入50億元以獎代罰治理六省市大氣污染的績效探討

張宏海

(武漢大學政治與公共管理學院，武漢 430072)

改革開放以來，我國經濟增長速度令人矚目，但巨大的能源消耗與污染排放給我國環境帶來巨大的破壞。自2011年底PM2.5引起廣泛關注以來，我國中央和地方各級政府不斷出臺文件應對越來越嚴重的霧霾天氣。治理霧霾，可說是各級政府的職責所在之一。2013年10月14日，財政部發布消息:中央財政將安排50億元資金，以“以獎代補”的方式，用于京津冀蒙晉魯6個省份的大氣污染治理工作。這是2013年6月14日李克強總理主持召開國務院常務會議，部署大氣污染防治十條措施“國十條”，以及2013年9月國務院印發《大氣污染防治行動計劃》以來，我國政府在大氣污染治理方面邁出的又一大步伐，凸顯了我國政府治理大氣污染的決心。

一、逐利博弈下“罰”的困窘

在市場經濟活動中，每個人都在追求自身利益的最大化，會產生不考慮環境破壞、部分考慮環境成本和消除大部分環境成本的三條庫茲涅茨環境曲線。同時，人們也不可能掌握所有的信息，因而無法準確預測會產生污染的問題，經濟活動中產生的外部成本不能在市場上自行消除，而是將經濟上的不利因素轉嫁給他人，同時環境污染和資源開發存在不可逆轉性，超過一定值就無法回到初始狀態。近來，京津冀地區的霧霾天氣引起了世人和政府高度關注，河北這個鋼鐵大省一直是我國環保部門的重點督察區域，大氣環境形勢極其嚴峻。全國污染最嚴重的10個城市中，河北省每月就占5至7個。據河北省政府測算，鋼鐵企業綜合能源消耗占全省規模以上工業企業消費量近50%，是名副其實的耗煤、排污大戶。環保部華北督查中心在3月份曾通報，河北省60%的鋼鐵企業存在環保問題，70%的除塵設施運行不正常，80%的生產廢水違規排放。眾所周知，節能減排、環保達標，需要支付一定運營成本。環保運營成本越高，企業不作為就越劃算。根據現行環保法律和以“罰”為主的環保治理政策，如排污不符合標準，這些鋼鐵大戶最高也不過挨罰幾十萬元，即便每個月都受處罰也很劃算。正是由于環保部門最高罰款限額僅為幾十萬元，因此一些企業寧愿認罰也不積極采取措施防治污染，這便造就了排污企業“違法成本低于守法成本”的普遍行為。在現實中，一些地方的企業不管污染有多嚴重，只要能對當地GDP作貢獻，就有政府撐腰作后臺，就可以在關鍵之時通過受點處罰換來平安。不可否認，一些污染企業之所以屢屢發生污染事件而屹立不倒，一個重要原因就是環保部門“罰款”了事政策所縱容的。而且有的地方政府主要官員為了政績，也睜只眼閉只眼。因此，部分鋼鐵企業環保設施能不上就不上，能不運行就不運行，以最大限度地降低環保成本。

環境經濟學指出，減少污染的社會成本與社會福利之間有這樣的協調標準:當社會成本與社會福利相等時，即為最優污染水平［1］。當前，我國對環境污染治理盡管取得了一定成效，但仍有一些不足，導致了對地方政府、企業和市民三者的環保激勵不夠，限制了環境保護途徑的適用力。一方面公眾十分關注環境保護，國家也投入大量人力和物力，但另一方面卻又留有較多緩沖地帶，使政府和企業有更多的環保不作為。全國人大環保委經過考察也認為，我國的實際情況是排污收費數額遠遠低于企業治理污染的成本，收費制度對防止污染的效果甚微。加之地方政府以GDP求政績，部分官員權力尋租，讓“寧交費認罪，也不愿投資治理污染”漸在一些高污染行業企業中變成“普遍現象”。環保部門的執法權，也變成了“放水養魚”，把污染企業當收費“費源”保護起來，出現“貓鼠同穴”的怪現象也不足為怪。環保執法部門與執法對象——企業，儼然成了“魚水”關系，環保部門著眼點不在防污治污，而在收錢排污，交多交少可以商量，收來的錢主要用于發獎金、補貼，甚至成為對付上級檢查的“保污”費用。沒有了違法行為，執法者的生存就大有問題。而且有執法權的環保部門，人員往往嚴重超編，靠罰款養活部門。當然，不可否認罰款是治理企業污染的一種手段，但治理污染不能只停留于“一罰了之”，讓“罰款”庇護了污染企業。我國在環保責任中，地方政府、企業環保責任承擔不足，缺乏公眾環保參與、環保意識薄弱。大氣污染治理需要轉變社會經濟發展理念，建立生態文明和諧發展理念和推廣綠色GDP經濟增長理念。要使環保部門及其防治工作真正的成為環境污染“克星”，有必要改變現有的環保治理模式，改變某些領導干部不正確的政績觀，這樣才能保護環境，增加污染治理績效。

二、“獎”的政策下多重激勵

從經濟意義和作用機理分析，環保執法過程中，獎和罰沒有本質的區別，都可以將環境污染的外部成本內部化。但從管理的實際執行效率上考慮，“獎”可以克服“罰”的行政裁量隨意性、武斷性和拒繳現象，減少環保執法機構重疊以及部門和地方利益的干預，節約征收成本，提高收入使用效率。財政部表示，為貫徹落實《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》，2013年，中央財政整合有關專項設立大氣污染防治資金，已安排50億元用于京津冀蒙晉魯六省份的大氣污染治理工作。該項資金以“以獎代補”的方式，按上述地區預期污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例三項因素分配。該財政年度結束后，中央財政將對上述地區大氣污染防治工作成效進行考核，根據實際考核結果再進行獎勵資金清算。這突出了績效導向作用，從而完善環保管理機制，充分發揮和強化空氣污染防治協調機制。同時，也將推動和完善各地區間環境信息共享平臺與機制，推行區域空氣污染聯防聯控的經濟激勵機制，克服地方保護主義，形成整體決策機制，深化大氣污染減排的激勵手段，整合傳統條塊關系，構建區域統調、部門合作、行業跟進的矩陣式管理模式，促進政府、企業、公眾等環境多利益主體參與大氣污染治理。這些資金的投入以獎勵的方式呈現，就可能在上述京津冀等地預期污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例等三項因素方面設置一些硬性指標，促使地方政府要拿到這些資金，必須真正想方設法地出招辦實事，使大氣污染的治理收到更好的成效。另外，不排除根據治理成效的不同，中央財政“以獎代補”資金的給予比例可能會有所不同。因此，這種方式還有望進一步促使各地競爭，充分激發相關部門人員辦事的能動性，建立長效的合作機制，從而全面加強空氣質量達標管理。另外，要建立各種評估、考核和追責機制，并把結果向全社會公開，接受國家和民眾考評，使環保績效達到最優效果。

從經濟學的視角來說，環境污染具有負外部性的特點，這會導致市場機制對環境資源的配置失靈，并引發社會福利的損失［2］。而且，市場機制也無法對環境污染的這些負面作用自發調節，需要政府運用環境規制手段，克服市場對環境污染治理的失靈。而企業排污和政府監管的關系表明:企業是否排污與政府是否監管取決于企業不排污和排污時的預期收益、企業的聲譽成本、政府用于環保監督的執法成本，以及企業排污遭受處罰的大小。這些因素影響著環保治理績效。我國的環保執行權在地方政府，當地方政府用于環保監督的執法成本越大，地方政府對企業排污的處罰力度就會越小。企業排污的預期收益越大，聲譽成本越小，企業就越傾向于排污。地方政府官員還會通過與排污企業合謀取得“租”金;或為了保護地方經濟利益與政績，地方政府就越傾向于選擇與排污企業合謀。所以，國家在制定大氣污染治理政策時，需要充分考慮到大氣污染防治對不同政府部門以及工業企業排污行為的影響。市場經濟是利益驅動型經濟，要扭轉大氣污染防治工作不利的局面，必須尊重市場規律，運用市場方法，理順利益機制，讓環保也變得有利可圖。只有地方政府及其環保部門不需要靠罰款“謀生”，做好本分工作就有獎勵;只有利用最優的理論和方法對大氣污染進行治理，讓企業邊際減污成本低于排污成本，排污企業才會減少污染物質的排放。

三、以獎代罰的績效評估

環保績效評估是對政府環保政策與活動進行的一種有組織的社會評價，是現代國家普遍采取的政府治理方式，也是公眾表達利益和參與政府管理的重要途徑與方法，其目的是使政府向公眾和社會提供優質高效的環境服務，提高政府的環保績效。因此，應建立政府環保問責機制，落實環保責任承擔，完善政府環保責任法制，健全科學的環保績效考核制度。從經濟學的角度上講，地方政府也是追求自身利益最大化的經濟實體。如將地方政府及其工作人員看作具有自利動機的經濟人，那么在經濟飛速發展的過程中，如何看待、評價及決策環境保護是一個困難而又有爭議的問題。目前，我國治理污染效果的評價依據，主要還是從絕對數量的角度進行考查，而在用這些硬性指標進行評價分析時往往會得出錯誤的結論，難以體現資源配置效率的思想。根據資源配置優化的條件，只有當邊際收益等于邊際成本時，才能達到社會最優污染控制水平。可以用于環境保護的資源畢竟是有限的，在這樣的約束條件下，有必要從資源配置效率的角度出發，從經濟學的角度考察和評價環保工作，使有限的環保資源發揮最大的效用。如我們在大氣污染防治的目標——延長人們生命——上取得共識，并從全國資源配置的效率出發，就應該有這樣的意識——在評價和選擇環保治理上要選用體現以人為本和邊際資源利用效率的指標，給環境質量更優先的地位。用邊際分析的方法對影響因素變化的不同情況求解，只有將防治污染的評判指標，用費用—效益分析或費用—效果分析的方法框架納入，才會體現出以人為本、科學發展、效益優先的資源配置效率原則。

王奇、夏溶矯指出，從全國層面來看，投資規模增加是大氣污染治理投資效果提升的主要因素，而投資的地區分布結構和污染治理的技術效率對投資效果的提升作用均逐漸增強［3］。王奇、李明全運用超效率DEA模型，對我國各省份2004—2009年大氣污染治理效率進行了研究。研究結果表明，大量建設污染治理工程已經成為實現污染減排目標的重要手段［4］。為進一步提高大氣污染治理績效，除了繼續加大資金與設備的投入力度外，更應注重提高大氣污染控制技術和防治污染治理水平。“以獎代補”是結果導向性、績效導向性的，這是很好的治理重新方法。以后，判斷地方大氣污染治理效果的好壞，須進行評估，然后根據評估結果再安排相應的財政資金，任務完成了，中央財政就會到位，沒完成就扣錢，這樣就會產生很好的激勵效果。區別于原來的直接財政補貼和處罰污染企業的管理手段，“以獎代補”方式體現的是一種經濟杠桿和與時俱進的財政調節手段。各地如能制定好“以獎代補”細則，把“獎”落到實處、落實到企業，就能夠很大程度上在京津冀等六省市調動煉焦、鋼鐵、煤炭、水泥等主要污染源行業進行清潔改造的積極性，從污染源上減少大氣污染。

大氣污染防治績效考核對其環保工作的激勵作用主要來自三個方面:一是影響自己的政治前途;二是影響自身榮譽和形象;三是可以帶來一定的經濟收入。但在強大的GDP“政績”的激勵面前，環保績效考核的結果與黨政干部的任免及獎懲還沒有直接聯系，環境保護通常被置于了極其次要的地位，這就導致一些地方政府在環保治理上表現得相當被動，甚至抵觸。干部任免與獎懲同環保政績掛鉤，是改革和完善我國政府環保績效考核機制的關鍵點和突破點之一。“以獎代補”的治理方式和50億元資金投入，能帶動政府和企業等環保相關主體的治污積極性，也會防止處罰治污時的“破罐子破摔”心理和心存僥幸的不作為。這也要求對大氣污染防治不力，以及治理力度不夠、效果不好、污染依舊的地區和企業，必須同時有一些明確的“罰”的標準和措施，不能在實施“以獎代補”政策后，就不處罰不積極環保的個別地方政府和某些嚴重污染企業。要獎罰并用。既然要“獎”，那就得盡快制定獎勵的標準，這個標準一定要高、嚴、苛。標準和最后的考核結果，應該是可量化的、公開的、令公眾信服的。只有這樣，獎勵的資金才能起到激勵作用。對于一味追求地方利益，一味強調GDP增長而導致環境污染的地方政府，要嚴格追究有關部門和人員的責任，該問責的應該切實問責，將大氣污染治理結果與“烏紗帽”掛鉤。對于嚴重霧霾污染的企業，污染環境所遭受的處罰要重重地高于做好環保減排措施的成本。治理不力和不達標的企業該處罰的要處罰、該關停的要關停，做到有賞有罰、賞罰分明。如果只有獎、沒有罰的話，就又會陷入一個“治理—污染—再治理”的怪圈，反而背離了政策的初衷。大氣污染防治的考核機制需要轉變，伴隨著“以獎代補”的治理方式和對環境污染處罰力度的加大，企業也應借此機會更新發展理念，促進轉型升級。干凈的空氣、清潔的環境是最基本的公共產品，治理霧霾是政府的職責所在。“獎”只不過是換了一種方式的投入，各地政府絕不可理解為對做“本來該做之事”的獎勵。認識到這一點，各環保主體才會以更大的決心、更多的智慧治理空氣污染，向著“最明凈地區”的目標前行。只有這樣，治理霧霾，大氣污染防治才能從根本上取得實效，讓天空變藍、讓百姓呼吸清新空氣的目標才會逐步變成現實。

［1］趙鵬程，沈丹鳳.城市規劃管理中環境保護的制度優化——基于新制度經濟學的視角［J］.上海城市管理職業技術學院學報，2009(1).

［2］約翰·肯尼斯·加爾布雷思.經濟學與公共目標［M］.北京:華夏出版社，2010:322.

［3］王奇，李明全.基于對數平均迪氏分解法的中國大氣污染治理投資效果的影響因素探討［J］.環境污染與防治，2012，34(4):84－87.

［4］王奇，李明全.基于DEA方法的我國大氣污染治理效率評價［J］.中國環境科學，2012，32(5):942－946.