對流域生態(tài)補償內(nèi)涵的法律思考

王 鑫 張忠潮 高 琪

（西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 楊凌712100）

在我國水資源日益短缺、水污染積重難返、涉水災(zāi)害和跨界糾紛此起彼伏的嚴峻背景下，流域生態(tài)補償作為一項有效保護流域生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟激勵手段受到長期的關(guān)注與研究。目前，盡管理論界在流域生態(tài)補償領(lǐng)域已經(jīng)形成了一定的研究成果，但對流域生態(tài)補償?shù)母拍钆c內(nèi)涵仍然存在分歧，導(dǎo)致流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵出現(xiàn)了泛化與混淆的問題，同時也阻礙了流域生態(tài)補償?shù)睦碚摪l(fā)展與制度構(gòu)建。

一、流域生態(tài)補償內(nèi)涵的分歧

當前理論界對流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵仍然存在分歧，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是賠償能否納入補償機制，二是我國的流域生態(tài)補償是否等同于國外的生態(tài)服務(wù)付費（Payment for Environmental Services或Payment for Ecological Services，簡稱PES）。理論界對這兩個問題存在不同的理解，許多學(xué)者持肯定態(tài)度，舉例如下。

首先，將賠償納入補償機制也就是將污染者付費或損害者付費作為流域生態(tài)補償含義之一的研究并不鮮見。比如有學(xué)者總結(jié)指出“流域生態(tài)補償應(yīng)包括三個層次的含義，一是對流域內(nèi)因保護流域生態(tài)環(huán)境而遭受損失、投入保護成本以及喪失發(fā)展機會的地方和人們給予經(jīng)濟、政策等方面的補償；二是對因流域水污染而造成損害的地方和人們給予賠償；三是對因流域內(nèi)及跨流域調(diào)水、取水的水源所在方的人們?yōu)楸Ｗo和提供水源所做出的犧牲給予補償。”［1］（P80）該表述正是將賠償作為第二層含義納入補償之中。也有研究者認為“生態(tài)補償應(yīng)包括損害者付費賠償和受益者補償兩個方面，既包括外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化，也包括外部經(jīng)濟性內(nèi)部化。”［2］（P6）該研究直接將“損害者付費賠償”納入補償之中。還有學(xué)者具體指出“流域生態(tài)補償在補償類型上可以分為兩類：（1）上游地區(qū)的污染物排放量超過排污限制總量，對下游地區(qū)的水環(huán)境造成污染，上游地區(qū)應(yīng)該對下游地區(qū)進行賠償，稱為污染賠償；（2）為了保護下游地區(qū)的水源區(qū)等具有特定用水功能的區(qū)域，上游地區(qū)實施了特殊的水生態(tài)環(huán)境保護措施，付出了額外成本或限制了區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，下游地區(qū)應(yīng)該對上游地區(qū)進行補償，稱為保護補償。”［3］（P14）該研究也將“污染賠償”納入補償之中。總之，這些研究都傾向于將污染者或損害者的賠償性付費納入流域生態(tài)補償?shù)暮x中來。

其次，將我國的流域生態(tài)補償?shù)韧趪獾纳鷳B(tài)服務(wù)付費也就是PES的研究也有許多。比如有學(xué)者認為“生態(tài)補償在國際上通用的是生態(tài)服務(wù)付費（Payment for Environmental Services）或生態(tài)效益付費（Payment for Environmental Benefit），目前世界各國紛紛開展了相關(guān)的實踐和探索，在歐洲、美洲、亞洲、非洲等國家都涌現(xiàn)了許多典型的流域生態(tài)補償?shù)哪Ｊ健！保?］（P14）該論述直接將國外的類似實踐稱為流域生態(tài)補償，也就是默認我國的流域生態(tài)補償與國外的PES是一樣的。也有研究者提到“生態(tài)補償（ecological compensation）引起了國際社會的廣泛關(guān)注。國內(nèi)學(xué)者稱其為生態(tài)補償，國際上一般稱其為環(huán)境/生態(tài)服務(wù)付費（payments for environmental/ecological services）。鑒于生態(tài)補償和環(huán)境/生態(tài)服務(wù)付費為了實現(xiàn)相同的目的，采用相似的手段，為論述方便，本文統(tǒng)一稱其為生態(tài)補償。”［5］（P101）該論述直接將國內(nèi)外的類似實踐統(tǒng)稱為生態(tài)補償。還有學(xué)者指出生態(tài)補償“核心理念與國際上20世紀70年代開始的基于市場方式進行生態(tài)環(huán)境保護的做法一致，都是引入經(jīng)濟激勵的手段保護生態(tài)環(huán)境，只不過叫法有所差異，即環(huán)境服務(wù)的付費（Payment for Environmental Services）或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費（Payment for Ecosystem Services），簡稱PES。”［6］（P185）該研究認為流域生態(tài)補償與生態(tài)服務(wù)付費只是叫法不同而已，做法是一致的。可見這些研究都在不同程度上傾向于將我國的流域生態(tài)補償?shù)韧趪獾纳鷳B(tài)服務(wù)付費。

二、對流域生態(tài)補償內(nèi)涵分歧的分析

通過以上介紹，可以發(fā)現(xiàn)當前理論界對流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵是存在分歧的，其中將賠償納入補償機制以及將我國的流域生態(tài)補償?shù)韧趪獾纳鷳B(tài)服務(wù)付費的理解方式是不合理的，具體原因分析如下。

（一）賠償與補償

將賠償納入補償機制，實質(zhì)上是未能嚴格區(qū)分正外部性與負外部性，這在很大程度上導(dǎo)致了流域生態(tài)補償內(nèi)涵的泛化與混淆。

一方面，賠償與補償具有本質(zhì)上的差異，不能隨便混淆。賠償是流域生態(tài)環(huán)境污染者或損害者基于其侵權(quán)損害責任而必須承擔的強制性義務(wù)，賠償性付費是賠償責任主體為自己的污染損害行為買單，其所針對的是負外部性的內(nèi)部化；而補償是流域生態(tài)效益受益者在合法利用自然資源的情況下對生態(tài)建設(shè)成本的公平分擔，補償性付費是受益者為了流域生態(tài)效益的增加與保持而支付的，其所針對的是正外部性的內(nèi)部化。同時，賠償機制遵循“污染者付費，損害者賠償”的原則，往往是在生態(tài)環(huán)境已經(jīng)受到污染與破壞的情況下去追究責任而實施的末端治理；而補償機制遵循“保護者獲益，受益者補償”的原則，補償不一定發(fā)生于獲益之后，也可以是補償關(guān)系的主體雙方對特定的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)進行約定而由生態(tài)保護者通過生態(tài)保護建設(shè)進行提供的源頭治理。雖然在流域生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題的解決上，流域生態(tài)補償確實能夠發(fā)揮積極作用，但其運作機理與賠償是截然不同的。因為受益者不是污染損害責任主體，受益者支付費用的目的并不是為自己的污染行為買單，而是為了幫助上游治理流域生態(tài)環(huán)境，從而保證下游的流域生態(tài)效益得以保持和增加，這是必須要理清的關(guān)鍵問題。

另一方面，針對負外部性問題的矯正，我國在以往的環(huán)境污染治理方面已經(jīng)建立了較為完整的政策體系，基本體現(xiàn)了“誰開發(fā)誰保護，誰污染誰治理”的原則。如果再將賠償納入補償機制，這就人為地擴大了生態(tài)補償?shù)姆秶覄荼匾鹕鷳B(tài)補償與上述環(huán)境政策的沖突和重疊，政策的執(zhí)行也會發(fā)生混亂。由此可見，將賠償納入補償機制是不可取的，賠償與補償應(yīng)該有各自獨立的政策法規(guī)體系。

（二）流域生態(tài)補償與生態(tài)服務(wù)付費

將我國的流域生態(tài)補償?shù)韧趪獾纳鷳B(tài)服務(wù)付費（即PES），實質(zhì)上是未能認清兩者在內(nèi)涵與社會經(jīng)濟條件上的差異，這使得兩者的內(nèi)涵被混淆。不可否認，流域生態(tài)補償與生態(tài)服務(wù)付費在基本的運作機理上確實存在一致性，但兩者絕對不是等同的。一方面，流域生態(tài)補償與生態(tài)服務(wù)付費的側(cè)重點與主要功能是不同的。流域生態(tài)補償強調(diào)生態(tài)受益者對生態(tài)保護者所付出的代價進行合理回報，從而實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)成本的共同分擔與生態(tài)效益的共同享用，其主要功能是保證生態(tài)保護者的投入獲得有效回報，以激勵生態(tài)保護者繼續(xù)從事生態(tài)建設(shè)與保護；而生態(tài)服務(wù)付費強調(diào)生態(tài)服務(wù)購買者與提供者之間通過契約形式對生態(tài)服務(wù)這一特定商品達成公平自愿的交易，購買者獲得明確具體的生態(tài)服務(wù)，而提供者獲得約定報酬，其主要功能是保證生態(tài)服務(wù)這一商品的市場交易，來促使正外部性內(nèi)部化。另一方面，流域生態(tài)補償與生態(tài)服務(wù)付費兩者所處的社會經(jīng)濟條件也是有很大差別的。流域生態(tài)補償是在我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中所出現(xiàn)的環(huán)境經(jīng)濟手段，其所運作的環(huán)境是政府對資源配置的干預(yù)和尚未完全成熟的市場經(jīng)濟條件；而生態(tài)服務(wù)付費則是在市場經(jīng)濟條件十分成熟且相關(guān)制度與理念高度配套的社會經(jīng)濟條件下發(fā)揮作用的。

總之，雖然流域生態(tài)補償與生態(tài)服務(wù)付費都是通過一定的經(jīng)濟激勵手段來促進環(huán)境的改善，但二者所針對的主要矛盾不同且分別處于市場經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，所以不能同一而論。

三、流域生態(tài)補償內(nèi)涵的應(yīng)然

（一）從流域生態(tài)補償?shù)奶岢龇治隽饔蛏鷳B(tài)補償內(nèi)涵的應(yīng)然

生態(tài)補償一詞，源于生態(tài)學(xué)中的自然生態(tài)補償?shù)母拍詈蜕鷳B(tài)平衡思想，指的是自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會、經(jīng)濟活動所造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起到的緩沖和補償作用。［7］（P55－56）流域生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)學(xué)含義指的也是流域生態(tài)系統(tǒng)本身對外部的沖擊與干擾所起到的動態(tài)平衡和自我修復(fù)功能。但是當生態(tài)系統(tǒng)在遭到人類的破壞很難自身恢復(fù)時，人類應(yīng)該有所補償，使生態(tài)系統(tǒng)在人類的投入下能夠恢復(fù)良性運轉(zhuǎn)，［8］（P79）于是流域生態(tài)補償逐漸演變成為人類維持流域生態(tài)系統(tǒng)平衡的環(huán)境保護手段。而在人類保護和治理流域生態(tài)環(huán)境的過程中，產(chǎn)生了錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，需要法律來進行調(diào)整，通過法律制度，賦予流域生態(tài)補償一定的法律效力，形成了流域生態(tài)補償制度，從而使流域生態(tài)補償獲得了法律內(nèi)涵。

對于流域生態(tài)補償?shù)姆蓛?nèi)涵，雖然理論界尚未達成共識，但是曹明德對生態(tài)補償制度的界定很有代表性，認為“生態(tài)補償制度是自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一，而自然資源有償使用制度是指自然資源使用人或生態(tài)受益人在合法利用自然資源過程中，對自然資源所有權(quán)人或?qū)ι鷳B(tài)保護付出代價者支付相應(yīng)費用的法律制度”。［9］（P41）這一界定指明了我國目前生態(tài)法律制度中的生態(tài)補償?shù)母拍睿裁魑松鷳B(tài)補償和賠償?shù)膮^(qū)別。也就是說生態(tài)補償是生態(tài)受益人在合法利用自然資源的過程中向生態(tài)保護者支付費用，這種付費與污染損害賠償是不同的。通過以上分析，可以發(fā)現(xiàn)，流域生態(tài)補償強調(diào)由流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者支付費用，不包括污染損害者的賠償性付費。

（二）從國外的類似實踐分析流域生態(tài)補償內(nèi)涵的應(yīng)然

國外很多地方開展了廣泛的與我國的流域生態(tài)補償相類似的實踐，但這些類似實踐通常被稱為生態(tài)服務(wù)付費（Payment for Environmental Services）或生態(tài)效益付費（Payment for Environmental Benefit）。國外的類似實踐與我國的流域生態(tài)補償在基本的運作機理上是一致的，都是通過一定的經(jīng)濟激勵手段來促進流域環(huán)境的改善，但在具體操作方式與社會環(huán)境上存有很大差異。

以美國紐約市的清潔供水交易為例，為了保證飲用水水質(zhì)，紐約市投資購買了上游Catskills流域的生態(tài)環(huán)境服務(wù)，通過對用水戶征收附加稅、發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式籌集資金，支付給上游地區(qū)的環(huán)境保護主體，以激勵他們采取有利于流域環(huán)境保護的友好型土地利用方式和生產(chǎn)方式，從而改善Catskills流域的水質(zhì)。［10］（P37）紐約的這種生態(tài)服務(wù)付費是通過資金的橫向轉(zhuǎn)移來直接實現(xiàn)了購買者與提供者之間的生態(tài)服務(wù)交易，而且上下游之間事先對生態(tài)服務(wù)交易的主體、內(nèi)容、方式等進行了明確具體的約定。這種操作方式顯然不同于我國的流域生態(tài)補償。再以哥斯達黎加水電公司的環(huán)境服務(wù)付費項目為例，為使水電站獲得穩(wěn)定水流，保證水電公司的正常生產(chǎn)，Energia Global水電公司按照每公頃土地18美元的標準向國家林業(yè)基金提交資金，國家政府基金則在此基礎(chǔ)上按每公頃土地另外添加30美元，以現(xiàn)金的形勢支付給上游的私有土地主，同時要求這些私有土地主必須同意將他們的土地用于造林、從事可持續(xù)林業(yè)生產(chǎn)或保護有林地。［11］（P16）哥斯達黎加的這種生態(tài)服務(wù)付費是通過國家基金的方式對流域上游保護森林的主體進行付費，以市場為依托開發(fā)建立環(huán)境服務(wù)市場，使環(huán)境服務(wù)提供者獲得了有效回報與經(jīng)濟激勵。這種林地私有的產(chǎn)權(quán)安排與較為發(fā)達的市場條件與我國的現(xiàn)實國情也是存在差異的。

總之，國外的類似實踐與我國的流域生態(tài)補償在具體運作方式與社會經(jīng)濟條件等方面存在很多不同之處，尤其是在生態(tài)服務(wù)的市場交易方面，我國的各項條件尚不成熟。所以，在流域生態(tài)補償內(nèi)涵的界定上，要與生態(tài)服務(wù)付費進行區(qū)分。

（三）從歷史任務(wù)角度分析流域生態(tài)補償內(nèi)涵的應(yīng)然

任何一種制度的設(shè)計與安排都與特定的社會經(jīng)濟條件緊密相關(guān)，流域生態(tài)補償制度的提出與實踐也是我國特定社會經(jīng)濟條件的產(chǎn)物。當前我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的歷史時期，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程最為明顯的特征就是市場的不完善，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟自由的不足、價格體系的缺失、交易行為的受限以及配套制度的滯后等方面。［12］（P58－59）在這樣不夠完善的市場經(jīng)濟條件下，流域生態(tài)服務(wù)交易既具備了可能性又面臨諸多困境。由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中仍然存在政府對資源配置與交易行為的干預(yù)以及對部分產(chǎn)品和要素價格的管制，加之法律體制、金融體制、稅收體制和宏觀管理體制等配套制度大多滯后于市場的發(fā)展，因為原有的制度在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中不再適應(yīng)現(xiàn)實需求，而新的制度建立起來又需要一定時間，導(dǎo)致中間出現(xiàn)了制度真空的狀態(tài)，這都使得流域生態(tài)服務(wù)交易很難實現(xiàn)。這樣一來，流域生態(tài)保護者為流域生態(tài)環(huán)境的保護與改善投入了成本，而流域生態(tài)服務(wù)的價值卻難以在交易中得到實現(xiàn)，從而出現(xiàn)了流域生態(tài)保護者利益落空的局面，這就會打擊人們保護流域生態(tài)環(huán)境的積極性。所以為了保證流域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，就必須盡快扭轉(zhuǎn)生態(tài)保護者利益落空的局勢，通過一種臨時安排來彌補制度的空缺，于是流域生態(tài)補償制度應(yīng)運而生。

由此可以發(fā)現(xiàn)，流域生態(tài)補償制度的歷史任務(wù)正是在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期間尤其是在制度出現(xiàn)空缺的時段通過一種臨時的經(jīng)濟激勵手段來替代尚未建立的新制度對流域生態(tài)服務(wù)交易進行保障，至少保證生態(tài)保護者的投入獲得有效回報，以激勵生態(tài)保護者繼續(xù)從事生態(tài)保護建設(shè)。實際上，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程是一個市場經(jīng)濟體系從無到有、從不完善到完善的過程，轉(zhuǎn)型期間內(nèi)市場的缺失和不完善必然會要求不同于成熟市場經(jīng)濟國家的制度安排來組織資源。［13］（P102）所以，不同于市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家所采用的生態(tài)服務(wù)付費制度，我國在當前市場不完善的條件下采用流域生態(tài)補償制度是有其必然性的。總之，通過分析流域生態(tài)補償制度的歷史任務(wù)，可以得出，流域生態(tài)補償制度具有臨時性與階段性的特征，隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，流域生態(tài)補償會逐漸過渡或轉(zhuǎn)化成為與生態(tài)服務(wù)付費相接近的制度安排。但在當前我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的背景下，基于不同的歷史任務(wù)，流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵也必然是不同于生態(tài)服務(wù)付費的。

四、結(jié)論與討論

綜上所述，流域生態(tài)補償是調(diào)整流域生態(tài)受益者與保護者之間利益分配的法律制度，它遵循一定的市場規(guī)律，通過流域生態(tài)受益者對生態(tài)保護者給予資金、技術(shù)、實物、政策優(yōu)惠等各種形式的補償，來激勵生態(tài)保護者繼續(xù)從事生態(tài)建設(shè)與保護，從而實現(xiàn)流域內(nèi)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。基于以上目的與價值追求，在對流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵進行界定時應(yīng)當明確以下幾點：（1）流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵中不包括污染者與損害者的賠償性付費，而僅限于生態(tài)受益者對生態(tài)保護與建設(shè)成本的公平分擔。（2）流域生態(tài)補償與國外的生態(tài)服務(wù)付費在內(nèi)涵上是不同的，兩者有著不同的目的與功能，不能同一而論。（3）流域生態(tài)補償內(nèi)涵的獨特性與我國當前所處的特定的社會經(jīng)濟條件相關(guān)，流域生態(tài)補償在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中臨時填補了制度的空缺，具有階段性特征。（4）流域生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t在于生態(tài)受益者要對生態(tài)保護者進行補償，從而保證生態(tài)保護者的投入獲得有效回報，以激勵生態(tài)保護者繼續(xù)從事生態(tài)建設(shè)與保護。該原則體現(xiàn)的是流域生態(tài)利益的公平分配，有利于實現(xiàn)環(huán)境正義與可持續(xù)發(fā)展。

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