公務(wù)員行為失范的行政倫理制度探析

朱銳博

（西北大學(xué) 哲學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，陜西 西安710000）

公務(wù)員作為行政機關(guān)的工作人員，是國家政府行政管理的行為主體，其行為代表著政府形象，彰顯著國家政治權(quán)威。行政倫理是國家公務(wù)員在進(jìn)行行政管理活動時所必須遵循的職業(yè)道德與行為規(guī)范，以為人民服務(wù)為其核心內(nèi)涵，以價值理想觀念為其核心價值導(dǎo)向。也正是由于行政倫理的特殊性，使其管理實踐關(guān)系著民心向背、政治穩(wěn)定及國家興衰，同時影響著行政效率及社會主義現(xiàn)代化發(fā)展水平與進(jìn)程。然而現(xiàn)如今，我國社會正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各項政治體制及具體制度尚不健全，加之快速發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，社會經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)，權(quán)威權(quán)力體制都發(fā)生了巨大的變化，隨之而來的是原先的行政倫理體系日益淡化，倫理規(guī)范逐漸被削弱，行政倫理范式日漸凸顯出其局限性，行政行為缺乏有效的外在約束機制，不可避免的在公務(wù)員這一行政主體中產(chǎn)生行為失范現(xiàn)象。因此，建立完善的行政倫理規(guī)范及其制度不僅是對公務(wù)員及其行政行為進(jìn)行有效控制和約束的客觀需求，更是構(gòu)建中國特色的行政主體的必然要求。

一、健全行政倫理制度是公務(wù)員行政行為的客觀要求

（一）公務(wù)員的個體弱點與行政主體身份的交織，要求完善的行政倫理制度為其行動指南

公務(wù)員作為國家公職人員，有著行政主體的既定身份，但是公務(wù)員本身是普通個體，有著普通個體的個性特色與人性弱點。公共選擇學(xué)派以“經(jīng)濟(jì)人”為假說，［1］對公務(wù)員的個體特征做了明確解釋，即公務(wù)員首先作為普通個體，有著自己的獨特動機、喜好和愿望，符合人追求利益的本性，有對自身利益的內(nèi)在需求。但是公務(wù)員的行政主體身份要求其在參與行政管理活動過程中要拋棄自己的利益追求，以公平、公正、無私為其行政的絕對和根本原則。于是，當(dāng)公務(wù)員在行使其行政管理職能時，其個體利益需求就會與執(zhí)行公務(wù)原則形成激烈的沖突與矛盾，個體利益需求也因而成為公務(wù)員行政管理的障礙因素，這正是由于公務(wù)員個體弱點與行政主體身份的交織，使得人性弱點更加凸顯。要想順利克服這種個性弱點的障礙，必須依靠完善的行政倫理理論約束、克制這一障礙的衍生。

（二）行政倫理制度建立在行政主體運用行政自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)之上

行政倫理制度是行政職業(yè)倫理規(guī)范，其產(chǎn)生建立于行政主體特別是公務(wù)員行政管理實踐過程之中。換言之，行政倫理制度就是建立在行政主體運用行政自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)之上的。在行政主體的實踐發(fā)展中行政主體的功能從哥特式行政人轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕白杂伞毙姓耍渲校缣厥叫姓嗽谛姓嵺`中只是作為一個執(zhí)行程序，單純的執(zhí)行命令，完成實踐活動。但是在實際的行政管理實踐中，行政主體既要充分的發(fā)揮其專業(yè)技能及其卓越的執(zhí)行能力，同時還應(yīng)依照經(jīng)驗?zāi)芰暗赖聹?zhǔn)則制定契合社會需求與人民利益要求的政策，這種實踐過程要求行政人充分行使主觀能動性，發(fā)揮自身選擇能力與判斷力。在這一過程中“自由/行政人”應(yīng)運而生，這類“自由”行政人要在平常的行政過程中運用已掌握的權(quán)利資源做出相應(yīng)的判斷與選擇，從而靈活應(yīng)對執(zhí)行人的決策。在行政主體不斷變化的權(quán)責(zé)關(guān)系中，行政自由裁量權(quán)隨之形成。同時，為了防止行政主體濫用該自由裁量權(quán)，就應(yīng)在客觀上形成一套完善的行政倫理制度規(guī)范對行政主體的權(quán)責(zé)狀況進(jìn)行管束。因此，針對公務(wù)員的行政行為而產(chǎn)生的行政倫理制度是行政管理中的必然結(jié)果。

（三）公務(wù)員的行政行為要求體現(xiàn)以社會公平為核心的倫理價值觀

在公務(wù)員的行政管理活動中，其管理對象為社會公共事務(wù)。作為行政管理實踐活動中行為主體的公務(wù)員，以全心全意為人民服務(wù)為其活動宗旨，以更好的達(dá)成政府行政機關(guān)的管理目的，從對社會公共事務(wù)的實踐管理中找尋人民群眾對社會公共利益的發(fā)展需求。加之公共利益的公正性與公共性及我國人民社會地位的平等性特征，公務(wù)員在進(jìn)行社會公共事業(yè)的管理時應(yīng)緊密貼合社會公平、公正與平等原則，而這些正是行政倫理制度的本質(zhì)所在。

二、現(xiàn)今公務(wù)員行為失范的行政倫理原因分析

行政管理涵蓋行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政溝通、行政監(jiān)察等行政行為，這些行為在公務(wù)員的行政決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督過程中得以實現(xiàn)。理論上講，公務(wù)員的行政管理活動應(yīng)受到來自于行政倫理制度的監(jiān)管與約束，嚴(yán)格遵循行政管理規(guī)范和要求開展行政活動。然而深入到現(xiàn)實生活中不難發(fā)現(xiàn)，在多種因素和不同條件的綜合影響下，公務(wù)員的行政能力及其行為通常不盡如公眾之意，有些公務(wù)員的行為與社會公眾對其的希望值實際差距較大。在這種理論與現(xiàn)實的變換影響下，公務(wù)員行為失范成為必然。究其原因，現(xiàn)行的不完善、不健全的行政倫理制度是導(dǎo)致公務(wù)員行為失范的本質(zhì)原因。

（一）行政倫理制度內(nèi)容不夠完善，規(guī)范體系不夠健全

自改革開放，我國便針對約束行政人員行為相繼出臺了多個行政倫理方面的規(guī)范性文件。如，1993年，國務(wù)院頒發(fā)《國家公務(wù)員暫行條例》，并制定出與之相適宜的暫行辦法與規(guī)定，在這些條例、規(guī)定中大都是對行政人員及其相關(guān)問題而制定的專項規(guī)定，而對于一些地方性政府所出臺的行為規(guī)范而言，其適用范圍則更為受限。［2］在這類規(guī)范性文件中，雖具備具體切實的可操作性，但整體內(nèi)容零散獨立，相互間缺乏足夠的協(xié)調(diào)性。截止至今，對公務(wù)員最具約束力，且最為完善的行政倫理制度性規(guī)范性文件應(yīng)為2006年頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》，此法規(guī)從權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、考核、培訓(xùn)、錄用、聘任、職務(wù)升降、獎懲等對公務(wù)員及其行為作了全面詳盡且系統(tǒng)化的規(guī)定。然而就法律規(guī)范而言，該規(guī)定缺乏確切的量化指標(biāo)，整體較為模糊不清。因此，在對公務(wù)員這一行政群體的管理上，缺乏具體清晰、統(tǒng)一完備且具備極強可操作性的行政行為行動指南，這就使得各級公務(wù)員在行政管理過程中隨意性強，缺乏現(xiàn)實性、約束性指導(dǎo)，這也是導(dǎo)致公務(wù)員行為失范的重要原因之一。

（二）現(xiàn)行的行政倫理制度執(zhí)行力不足

自《中華人民共和國公務(wù)員法》實施以來，相繼對我國公務(wù)員及其行政行為作出了理論性規(guī)定，大體上能夠滿足對公務(wù)員行政行為的規(guī)范、引導(dǎo)、監(jiān)管及控制。但在具體的實施操作過程中，受到歷史遺留因素及環(huán)境因素的制約，當(dāng)前的法律法規(guī)存在不同程度上的執(zhí)行偏差，具體表現(xiàn)在公務(wù)員考試及招錄過程中各單位主觀意識濃重，沒有將職務(wù)升降機制真正落實，公務(wù)員考核浮于表面、流于形式，導(dǎo)致公務(wù)員缺乏強烈的服務(wù)意識及規(guī)范化的行政執(zhí)行力。在對各級公務(wù)員行為失范后的收益風(fēng)險評估核算中發(fā)現(xiàn)，其收益遠(yuǎn)超過風(fēng)險，這也導(dǎo)致當(dāng)前的公務(wù)員不顧職業(yè)道德與職業(yè)規(guī)范要求，敢于鋌而走險獲取最大利益，這也是公務(wù)員行為失范問題的關(guān)鍵性因素所在。

（三）考核、獎懲機制不夠健全

《公務(wù)員法》中雖然對公務(wù)員做出了規(guī)定性的考核、獎懲機制，但其中卻包含多種不完善的考核、獎懲體制設(shè)計。例如，在公務(wù)員的考核上，應(yīng)對公務(wù)員的及其行為的德、能、勤、績、廉進(jìn)行綜合考核，尤其是對工作實績進(jìn)行著重考核。該規(guī)定定會在很大程度上促進(jìn)公務(wù)員對行政行為及對行政效率的嚴(yán)格追求，但是也容易導(dǎo)致在考核過程中出現(xiàn)將績補廉的現(xiàn)象。另外，其獎懲機制也未能有效滿足現(xiàn)今社會的發(fā)展需求，如對工作成績、貢獻(xiàn)突出的公務(wù)員給予精神和物質(zhì)相結(jié)合的獎勵方式，但實際以精神獎勵方式為主，這必然會影響公務(wù)員行政積極性，阻礙其職業(yè)素質(zhì)及職業(yè)規(guī)范行為的提升。由此可見，現(xiàn)行的行政規(guī)范中缺乏完善的激勵機制，這也成為公務(wù)員行為失范的又一誘因。

三、健全行政倫理制度，有效預(yù)防、制止公務(wù)員行為失范

（一）加強倫理法制建設(shè)，完善行政倫理內(nèi)容體系

倫理法制建設(shè)即將行政倫理、道德提升至法律層面，建立健全道德立法，形成法制與德治協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行政治理模式，將法律權(quán)威完善于道德自律之中，增強行政倫理的可操作性及實效性。另外，對現(xiàn)有的《公務(wù)員法》應(yīng)完善其責(zé)任機制，進(jìn)一步明確公務(wù)員責(zé)任與權(quán)利，使權(quán)責(zé)更加分明，體系更加完備。結(jié)合公務(wù)員行政群體特征，所施行的行政倫理制度應(yīng)能對其行為規(guī)范作為細(xì)致統(tǒng)一的要求，同時兼顧公務(wù)員個體職位特點，形成共性中帶有差異性的規(guī)定，使行政倫理制度在共性中彰顯個性特色，使其更加符合不同崗位特點的公務(wù)員需求。［3］但是需要明確的是，各部門的差異性必須建立的簡明、協(xié)調(diào)之上，而要契合這一點，就必須建立相應(yīng)完備協(xié)調(diào)的行政倫理制度，結(jié)合上述的倫理法制建設(shè)，將公務(wù)員的行政權(quán)責(zé)、行政道德做出確切的界定，這也是預(yù)防制止公務(wù)員行為失范的基礎(chǔ)和前提所在。

（二）健全行政倫理制度建設(shè)，構(gòu)建完備的行政倫理制度體系

公共倫理學(xué)中對公務(wù)員倫理道德建設(shè)作出了明確的認(rèn)知，其中認(rèn)為公務(wù)員道德建設(shè)應(yīng)以健全行政倫理制度為其根本出路，因為德治如同法治一般，若不是作為制度性安排，而一味遵循工具理性，或被視為工具的話，那么德治將失去社會治理價值，更無法成為其倫理治理的特征。因此，只有對德治進(jìn)行制度化建設(shè)，才能將其轉(zhuǎn)化為持續(xù)穩(wěn)定的治理方式。實際工作中，可以利用以下方法將德治深化為制度，例如，構(gòu)建行政倫理補償機制，尤為加強物質(zhì)利益補償；另外，對于不遵守、不履行行政道德規(guī)范的行為予以嚴(yán)厲懲罰。［4］只有從制度上對倫理道德進(jìn)行約束，強化獎懲機制，才能更為有效的促使公務(wù)員在行政活動中做出源自內(nèi)心，符合德治倫理的行為，因此，在行政倫理制度建設(shè)中應(yīng)融入德治建設(shè)，使該行政倫理制度更加完備系統(tǒng)。

（三）健全倫理監(jiān)督機制，強化行政倫理制度的執(zhí)行監(jiān)控力度

行政倫理體制在對公務(wù)員行為進(jìn)行約束時屬于軟性約束，因此，要想進(jìn)一步健全行政倫理體制，必須加強外部硬性制約，從外在監(jiān)督增強實效作用的發(fā)揮。外在的道德監(jiān)督可分為兩種，第一，利用如紀(jì)委的法律監(jiān)督部門，裁定公務(wù)員行為的合理合法性，通過獎懲機制監(jiān)督其行為并作出適當(dāng)反饋；第二，公眾在對公務(wù)員行為的監(jiān)督過程中對其行為作出行政道德評價，并加以監(jiān)督，再利用社會輿論，對其行為進(jìn)行譴責(zé)或表揚，使公務(wù)員在公眾的監(jiān)督下調(diào)動起其道德良心和榮譽感，在公務(wù)員這一主體中建立起正確的價值取向，及外部倫理監(jiān)督機制，強化其外在行政監(jiān)督，約束其內(nèi)在行政行為。

四、結(jié)語

總體而言，我國的行政倫理制度研究仍在不斷的完善之中，在其制度的健全完善過程中，作為人民公仆的公務(wù)員，用堅定其自身應(yīng)有的倫理道德意識，在實踐中完善道德體制，并進(jìn)行進(jìn)一步的深化。另外，新時期，在我國社會轉(zhuǎn)型及政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，自由不斷完善嘗試和完善行政倫理制度，才能對公務(wù)員行為起到更加實質(zhì)性的約束作用，為和諧社會的發(fā)展提供更加完備的理論支撐和價值導(dǎo)向。

［1］黃小梅.公務(wù)員行政倫理建設(shè)困境及對策研究［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2014，（6）.

［2］張哲.中國公務(wù)員的行政倫理困境及原因綜述［J］.社科縱橫（新理論版），2008，（4）.

［3］陳秀珍.中國公務(wù)員行政倫理失范問題研究綜述［J］.懷化學(xué)院學(xué)報，2008，（1）.

［4］郭治楠.當(dāng)代中國公務(wù)員行政倫理失范原因及對策［J］.赤峰學(xué)院學(xué)報（漢文哲學(xué)社會科學(xué)版），2013，（2）.