節(jié)地增效“遼沈戰(zhàn)役”——遼寧推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的探索與實踐

□張晟南 郝洋 彭兵根

曾經(jīng)無人問津的城鎮(zhèn)低效用地，如今搖身變成各路開發(fā)商競相爭搶的“香餑餑”。盛夏時節(jié)，記者穿行在遼沈大地，看到一塊塊散落在城區(qū)間的低效地上機器轟鳴、塔吊林立，一幢幢高樓拔地而起，呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的新氣象。

新氣象源于新探索。當(dāng)前，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速同步推進，城區(qū)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的低效用地也在增多。如何破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用不合理、低效等問題，喚醒這些“沉睡的土地資源”，促進節(jié)約集約用地，保障經(jīng)濟社會發(fā)展，成為擺在遼寧乃至全國國土資源管理部門面前的一道重要課題。

2013年以來，遼寧省國土資源廳在國土資源部指導(dǎo)下，勇當(dāng)?shù)托в玫卦匍_發(fā)試點的探路先鋒，搶抓機遇，先行先試，積極穩(wěn)妥探索城鎮(zhèn)低效用地利用開發(fā)的新路子，打響一場新形勢下土地節(jié)約集約利用的“遼沈戰(zhàn)役”。

摸清家底 建檔入庫

低效用地再利用工作邁出的“第一步”，就是開展調(diào)查摸底和建檔入庫。

“別小看這一環(huán)節(jié)，它是低效用地再開發(fā)的基礎(chǔ)工程。”負(fù)責(zé)全省低效用地調(diào)查摸底工作的遼寧廳土地利用處處長牟傲風(fēng)深有感觸，他說：從近處看，可詳細(xì)摸清全省低效地存量和利用現(xiàn)狀，做到心中有數(shù)；從長遠(yuǎn)看，可提供盤活建設(shè)用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，便于宏觀調(diào)控全省經(jīng)濟社會發(fā)展用地大局。

從2011年開始，遼寧廳開展廢棄地、低效地、未利用地調(diào)查的目標(biāo)是摸清“三類用地”家底。他們抽調(diào)精干力量，開展了一次“地毯式”調(diào)查，通過內(nèi)部檔案檢查、項目用地評估、現(xiàn)場實地核查、土地專項清理“百日行動”等方式，全面摸清了城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，遼寧省具備再開發(fā)潛力的城鎮(zhèn)低效用地面積達(dá)416平方公里。

調(diào)查摸底是基礎(chǔ)，建檔入庫是關(guān)鍵。遼寧廳充分征求和吸納原土地使用權(quán)人的意見和建議，逐宗查清使用權(quán)人、土地利用現(xiàn)狀并造冊匯總，經(jīng)公示無異議后，作為市、縣政府進行土地確權(quán)、登記的依據(jù)。同時，充分利用調(diào)查成果，統(tǒng)一將擬列入試點范圍的城鎮(zhèn)低效用地以第二次全國土地調(diào)查影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖和土地利用總體規(guī)劃圖為底圖進行標(biāo)繪，建立起城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫。

翔實的地類數(shù)據(jù)，完善的資料儲備，及時的檢查更新，為低效用地的依法盤活處置提供了科學(xué)依據(jù)。地處海城市牌樓鎮(zhèn)的菱鎂產(chǎn)業(yè)集群區(qū)用地總面積334公頃，過去大部分是一些零星的小廠，容積率僅為0.4。去年年底，遼寧各級國土資源部門通過綜合調(diào)查分析認(rèn)為，該園區(qū)位置優(yōu)越，依托低效地再開發(fā)進行園區(qū)改造潛力大。通過引進多家高科技、高產(chǎn)能、低能耗、低污染的新型菱鎂材料加工企業(yè)，這里很快將建設(shè)成一個功能完備、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的新型工業(yè)園區(qū)，建成后容積率進一步提高。

重點突破 整體推進

炎炎烈日，記者走進位于沈陽市城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的沈陽汽車城，映入眼簾的是林立的塔吊和熱火朝天的施工景象。汽車城項目負(fù)責(zé)人高巖介紹說：“這里緊鄰城區(qū)，過去大多是一些停產(chǎn)倒閉企業(yè)和低矮潮濕的小平房，土地浪費嚴(yán)重。”近年來，這塊面積7000公頃的土地被打造成了全省城鎮(zhèn)低效用地再利用的第一塊“試驗田”，通過招商引入一批汽車龍頭企業(yè)進駐，積極探索可供全省借鑒的城鎮(zhèn)低效地再利用的做法經(jīng)驗。

缺少相關(guān)政策，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗，甚至沒有配套資金，如何破解困局？遼寧廳批準(zhǔn)先行先試，迅速啟動沈陽汽車城城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點。經(jīng)過不懈探索，短短半年時間，沈陽汽車城僅一期項目就利用低效建設(shè)用地70多公頃，通用、寶馬兩大汽車龍頭企業(yè)及零散部件配套群陸續(xù)落戶。

“城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用，實質(zhì)是土地資源利用的改革。不在重點上求突破，改革會節(jié)奏迷亂，而沒有整體推進，改革就會顧此失彼。”負(fù)責(zé)全省城鎮(zhèn)低效地再利用的遼寧廳副廳長楊德軍一語中的：低效地再開發(fā)決不能眉毛胡子一把抓，要選擇一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為突破口，通過以點帶面，牽一發(fā)而動全身，為全面推開積累經(jīng)驗。

一子落，滿盤活。以大東區(qū)汽車城為起點，2013年12月，借助國土資源部批復(fù)《遼寧省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作方案》的東風(fēng)，遼寧確定沈陽、大連、鞍山、營口、遼陽、鐵嶺6個市為全面推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)城市，按照“積累經(jīng)驗、逐步推開”的原則，采用試點先行、理清思路、明確流程、掌握方法、總結(jié)經(jīng)驗的工作步驟，全面拉開了工作大幕。

目前，沈陽、大連、營口、鐵嶺四市的工作方案已獲省廳批準(zhǔn)，鞍山、遼陽兩市的工作方案也已報送省廳審查，一批結(jié)合實際探索的經(jīng)驗成果隨之出爐，對推進低效用地再開發(fā)將起到積極促進作用。

政府主導(dǎo) 連片開發(fā)

城鎮(zhèn)低效地再開發(fā)利用是今后發(fā)展的重點方向，對促進節(jié)約集約用地意義重大，政府部門必須主動作為，既要不碰紅線、守住底線，又要大膽創(chuàng)新、加快推進。秉承這一思路，遼寧廳確定了“政府主導(dǎo)、多方參與、連片開發(fā)”工作方式，指導(dǎo)各市成立了由政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，發(fā)改、監(jiān)察、財政、國土資源、農(nóng)業(yè)、房改等部門負(fù)責(zé)人為成員的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，通過主動服務(wù)、提前介入、并聯(lián)審批等方式，加快各類手續(xù)辦理，營造高效便捷的行政服務(wù)環(huán)境。同時，遼寧廳主動簡政放權(quán)，優(yōu)化審批程序，對試點項目實行省、市、縣分級審批，市、縣政府可行使轄區(qū)內(nèi)低效地征收的組織實施、拆遷成本審核等一級土地開發(fā)職能；專門組織人員開發(fā)了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目審批系統(tǒng)，對試點項目實行網(wǎng)上會簽、集體會審制度，提高項目審批效率。目前，大連市甘井子區(qū)陸港物流園區(qū)等多個低效地再利用項目正緊鑼密鼓立項上馬。

有快也有慢。相對于政府主導(dǎo)、審批層面的快，個別低效地開發(fā)利用項目顯得有點慢。沈陽市皇姑區(qū)首府新區(qū)大多為老舊居民區(qū)和小加工廠，低效地利用潛力很大，而剛申報立項時僅為一小部分，產(chǎn)生不了經(jīng)濟社會效益。為此，遼寧廳指導(dǎo)皇姑區(qū)用了半年時間3次調(diào)整規(guī)劃，將周邊幾個老舊小區(qū)納入開發(fā)范圍，形成了集中連片、面積達(dá)408.6公頃的低效地塊，成了沈陽市一級開發(fā)的重點區(qū)域。談及此事，沈陽市規(guī)劃和國土資源皇姑區(qū)分局局長李洪波的喜悅之情溢于言表。好事多磨，5年后，這里將建成一個集科學(xué)城、名校金區(qū)、服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)城、高端居住為一體的城中新城。

“城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)要講究方法、掌控火候，既不能裹足不前，也不能盲目冒進。”楊德軍說，低效地利用要做到“兩手硬”，一是讓政府這只“看得見的手”更有效，通過政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“加法”，加快推動低效地再開發(fā)步伐；二是讓市場這只“看不見的手”充分施展，積極發(fā)揮土地資源在經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，精打細(xì)算，防止低效地再開發(fā)中出現(xiàn)的二次浪費等不良現(xiàn)象，確保每一寸土地發(fā)揮最大效用。

創(chuàng)新機制 維護權(quán)益

城鎮(zhèn)低效地再開發(fā)利用一頭挑著改革使命，一頭連著民生民意。遼寧廳要求各市、縣按照突出重點、先易后難、分步推進的原則，科學(xué)制訂城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃和年度實施方案，確定改造開發(fā)的規(guī)模地塊、開發(fā)強度和利用方向，保障民生權(quán)益。

遼寧廳依法完善土地征收手續(xù)，對納入城鎮(zhèn)低效用地范圍、需完善土地征收手續(xù)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，由市、縣國土資源管理部門依據(jù)省廳批準(zhǔn)的文件，以市政府名義上報省政府；涉及邊角地、夾心地等新增建設(shè)用地，要納入土地利用年度計劃，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等手續(xù)；對納入試點的存量集體建設(shè)用地，需要改變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地的，由原集體經(jīng)濟組織提出申請，經(jīng)市、縣政府逐級審查并報省政府批準(zhǔn)后，依法辦理土地征收手續(xù)，確定給原集體經(jīng)濟組織使用，由其自行或合作開發(fā)，但不得用于商品住宅開發(fā)。

遼寧廳加強對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的監(jiān)督檢查，對開發(fā)改造審批、項目實施、竣工驗收等情況實行全程動態(tài)監(jiān)管，在試點范圍內(nèi)，市、縣政府依法收回國有建設(shè)用地使用權(quán)或征收集體建設(shè)用地進行建設(shè)的，必須按規(guī)定予以補償，切實維護原土地使用權(quán)人和被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

把握好低效地再開發(fā)利用“變”與“穩(wěn)”的平衡，才能掌好城鎮(zhèn)低效用地的“方向盤”。沈陽市沈河區(qū)高官臺村是一個典型的“城中村”，低效用地面積達(dá)100多公頃。為改造這片低效用地，各級政府和國土資源部門先后5次深入村里召開村民代表大會，研究征地、動遷安置、補償政策相關(guān)事宜，開展集體土地確權(quán)及歷史遺留用地的處理工作，順利地完成了實施方案并上報。據(jù)了解，建成后的高官臺農(nóng)工商公司可安排3.1萬個就業(yè)崗位，將為當(dāng)?shù)貛砑s12.7億元的財政收入。

“低效用地再開發(fā)的最重要價值就是以節(jié)約集約用地推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，終極目標(biāo)就是為人民謀福利，國土資源部門要深刻領(lǐng)悟上級要求，做到變而不亂、蹄疾步穩(wěn)。”遼寧廳廳長季風(fēng)嵐的思考深遠(yuǎn)：如果低效用地再開發(fā)釋放的紅利不能促進經(jīng)濟增長，發(fā)展成果無法惠及廣大群眾，那就失去了動力和意義。

改革之路無坦途。對于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中遇到的難題，楊德軍沒有避諱：一是鼓勵政策還不夠充分，影響了改造的積極性；二是零星用地開發(fā)利用難度大，影響了試點項目實施進度；三是試點中“凈地”供應(yīng)政策執(zhí)行難度大，巨大的拆遷成本使許多地區(qū)政府力不從心。