淺析城中村與城鄉結合部火災多發原因及防范對策

●劉 楊

(呼和浩特市消防支隊，內蒙古呼和浩特 010010)

“城中村”是指農村村落在城市化進程中，由于全部或大部分耕地被征用，農民轉為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區，亦稱為“都市里的村莊”。而“城鄉結合部”是指兼具城市和鄉村土地利用性質的城市與鄉村地區的過渡地帶，具有某些城市化特征。它們的主要特點和功能表現在以下幾個方面:(1)為城市居民供應新鮮、衛生、充足的農副類產品。(2)為農民進城務工，經商創造條件，增加農業勞動者的就業機會和收入。(3)地處城市邊緣，房租較為低廉，能夠為城市外來務工人員和流動人口提供住宿條件，緩解城市住房壓力。(4)城鄉結合部較為便利的交通條件和寬闊的地域，有助于部分城市工業的遷移和大型專業商貿批發市場的設立［1］。

一、火災多發的原因分析

“城中村”、“城鄉結合部”是改革開放全面深化，城市化進程日益加快的必然產物，作為農村之首，城市之尾，是城鄉協調發展的重要紐帶，也是城市化進程中矛盾最集中、最普遍的區域。火災隱患大量存在，火災事故頻發，也成為這類地區消防安全方面存在的主要問題。筆者僅以呼和浩特市為例，近年來，隨著經濟的快速發展，城市化進程的不斷深入，市區面積的逐步擴張，“城中村”、“城鄉結合部”的數量和人口結構也發生了很大的變化。根據支隊最新的火災數據分析顯示，呼和浩特市市區現有“城中村”、“城鄉結合部”43個，約35 500戶，居住人口近40萬，約占全市總人口數的17%。2013年這類區域發生火災1 025起，死亡4人，直接財產損失約154萬元，分別占全市火災總數的39．5%、44%和15．5%。從近幾年全國發生的較大以上亡人火災事故來看，很大一部分都發生在“城中村”和“城鄉結合部”。如:2011年4月25日1時13分，北京市大興區舊宮鎮南小街三村一棟四層樓房發生火災，過火面積約300 m2，造成17人死亡、24人受傷，起火原因為一樓服裝加工車間內存放的電動三輪車蓄電池電源線短路，引燃周圍的可燃物，導致火災發生;2014年1月14日14時40分，浙江省臺州溫嶺市城北街道楊家渭村某鞋業有限公司由于在生產過程中制鞋車間電氣線路發生故障，引燃周圍的可燃物，導致發生重大火災事故造成16人死亡。從慘痛的事故教訓中，不難看出“城中村”、“城鄉結合部”消防安全條件差、“三合一”場所多、人員消防安全意識和自救能力差，是導致火災發生的主要原因，具體表現在以下幾個方面:

(一)規劃管理無序

“城中村”、“城鄉結合部”的規劃工作與城市發展整體缺乏全面銜接，有的地區盡管制定了較為完善的控制改造規劃，但由于土地性質和歷史遺留問題導致出現拆遷困難、改造速度慢等現象，存在執行不到位的問題，致使此類區域消防安全布局不合理、消防車通道不暢通、防火間距不符合要求、公共消防設施不完善，供電、供氣、供水等管網線路不齊全、質量差，無法滿足消防安全基本要求。此外，由于“城中村”和“城鄉結合部”大量土地被征用，農民失去賴以生存的生產資料，在房屋租金和拆遷補償費不斷提高的經濟利益驅動下，利用其自有多余的住房和“見縫插針”式的亂搭建，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”比比皆是．房屋施工建設根本不辦理任何行政審批手續，無人把關，隨意性極大，施工質量低，根本無法滿足建筑耐火等級、防火間距等消防技術規范要求，存在嚴重的消防安全隱患，如遇強風或輕微地震，就有坍塌危險。

(二)經濟管理混亂

由于距離城市較近，地理位置優越，生產成本低，“城中村”、“城鄉結合部”逐漸演變成為城市生產、生活用品的加工地、離散地和廢品回收地以及非法經營生產的聚集地。這些加工、生產場所，大多采用原始、簡陋的生產方式，大量使用、存放各類溶劑、膠水等易燃易爆物品，生產工藝水平不高，管理體系不完備，員工文化水平和安全素質較低，所使用的建筑普遍集生產、儲存、居住于一體，消防安全布局極不合理，是火災事故多發的重要原因。同時，“城鄉結合部”土地租賃低廉，投資成本低，一些不利于城市發展的污染性大、危險性強的化工、輕工、紡織、機械等中小型企業大都落戶于此，加之不利于監管，所以這些場所大多不辦理任何審批手續，“先天性”火災隱患較為突出。此外，“城中村”和“城鄉結合部”人員居住密集，流動人口多，所以中小型的餐飲、購物、娛樂、住宿、幼教等第三產業發展迅速，這些場所大多都不辦理營業前的行政審批手續，多半無照、無證經營，有開業快、更換業主頻繁的特點，場所設置和布局很少考慮消防安全要求，基本不設置消火栓、滅火器、疏散指示標志和火災事故照明等基本的消防設施，多數場所又集經營住宿于一體，電氣線路敷設隨意性大，不穿管保護，不考慮電器荷載，存在著較大的火災隱患［2］。

(三)社會管理滯后

“城中村”、“城鄉結合部”以較低廉的房租對外租賃，使大量外來人口在此集聚，從而形成包括遷入的城市居民、原住農民和外來人口混雜居住、十分復雜的社會空間。居住在這里的居民生活環境極其簡陋，普遍素質較低，缺乏基本的消防安全常識，有的10多個人擠在不足20 m2的小屋里，家用電器老舊，電氣線路亂拉亂接，使用明火取暖，內部裝修材料易燃，火災危險性極高，消防安全隱患大量存在。由于人口流動性強，加之此類區域綜治管理又相對薄弱，存在“沒人管”、“不好管”的問題，成為影響消防安全的主要因素。此外，“城中村”、“城鄉結合部”道路狹窄，沒有交通指示信號，車流量、人流量大，又缺乏管理人員，各種車輛停放無序，導致火災發生后消防車輛不能快速通行，影響火災的及時撲救和處置。

二、防范對策

(一)全面推進城鄉一體化進程

黨的十八大報告明確提出推動城鄉發展一體化，加大統籌城鄉發展力度，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。城鄉一體化就是把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究。通過體制改革和政策調整，推進“城中村”、“城鄉結合部”的整體規劃和良性發展，有利于將“城中村”、“城鄉結合部”的消防安全納入城市化建設整體規劃、整體布局、同步進行、同步發展，實現消防站、消防給水、消防車通道和消防通信等公共消防設施建設達到消防安全要求。

(二)加強消防基礎建設

消防基礎薄弱是“城中村”和“城鄉結合部”火災多發的重要原因，針對現狀加強消防基礎建設應從以下幾方面入手。

1．加強建筑物的管控，提升火災防控基礎

“城中村”、“城鄉結合部”的各級政府、部門應采取行政監管與引導幫助相結合的方式，全面規范宅基地和自建房的管理，堅決防止亂搭亂建，控制三級耐火等級、嚴格限制四級耐火等級建筑的興建，提升現有建筑物的耐火等級，盡量達到一、二級的標準要求;對原有耐火等級低、相互毗連的建筑群，應規劃改造，改造確有困難的應采取防火分隔、提高耐火性能、改善用火和用電條件、增設消防水源等措施，滿足消防安全條件。

2．完善消防給水設施，提升抗御火災的能力

接入市政供水管網的“城中村”和“城鄉結合部”必須考慮消防給水管網的設置且管道末端最小管徑不應小于100 mm，并應保證生產、生活用水量達到最大時仍能滿足消防用水量;對于不具備給水管網條件或室外消防給水系統不符合消防供水要求的村鎮，應利用江河、湖泊、水塘等天然水源作為消防水源，并應考慮規劃修建供消防車和手抬機動泵取水的碼頭，在地下水位較高的地區還應采取打消防專用機井等措施，保證消防用水;在無天然消防水源以及缺水和北方寒冷地區，應在重要的建筑和密集的住宅、商業區域修建消防水池等蓄水設施，并應滿足消防用水量［3］。

3．組建多種形式消防隊伍，提升處置火災水平

居住人口密集、具有一定經濟規模以及距離消防隊站較遠的“城中村”和“城鄉結合部”應結合實際組建“以鄉鎮、街道專職消防隊伍為主力，村寨志愿消防隊伍為骨干，企業、民間消防力量為補充”的滅火救援體系，設置報警電話，配備必要的消防裝備和器材，定期組織開展訓練，從而增強各村鎮預防火災和撲救火災的能力，防止因撲救不及時小火釀成大災，實現“救早、救小”的目標。

(三)落實消防安全主體責任

確定消防安全責任主體是有效防控火災的根本，所以各級政府、部門應結合實際制定出臺規定，進一步明確“城中村、城鄉結合部”的村民、房屋出租人、承租人消防安全主體責任。如:自建房屋建設必須取得相關部門或村委會的批準;房屋竣工后須組織進行工程質量的驗收;房屋建設者將房屋用于出租、生產、經營時應簽訂房屋租賃合同并明確相互之間的消防安全責任;出租者應創造基本的消防安全條件嚴禁在生產、經營等人員密集場所的門窗上設置防護欄、防盜網等影響逃生和滅火救援的障礙物，保證房屋疏散樓梯數量、形式符合消防技術規范要求等;承租者將房屋用于生產經營時應當建立相應的管理制度、滅火應急疏散預案，明確消防安全責任人、管理人，確保安全通道暢通并設置必要的消防設施設備，不得違規使用和儲存易燃易爆物品。用于出租的居住房屋，一個建筑內出租房間達到10間以上或者出租房屋居住人員達到15人以上的，出租人要建立消防安全制度、制定滅火應急疏散預案，并明確專門的管理人員，配置滅火設施。通過明確的規定和制度，使村民、業主、房屋出租人、承租人明白自身應履行的法律責任和承擔的法律后果，進而提升自覺遵守消防安全規定，杜絕火災事故的意識。

(四)強化消防安全管理

“城中村、城鄉結合部”所在地的鄉鎮人民政府(街道辦事處)應成立由政府主管領導牽頭的防火安全委員會或其他防火安全組織機構，負責村鎮的消防管理領導、協調、指導和檢查工作;村(居)民委員會作為農村工作的基層組織，應具體組織和開展農村消防管理工作，設立綜治委員會，負責本區域的防火安全工作，并明確人員負責日常消防管理工作，成立由村民組長為組長，聯防隊員、志愿消防隊員、駐村企業代表和水電工等組成的村民防火安全小組，具體做好本村(居)民小組的日常防火檢查工作。同時，要積極引導廣大居民自主參與農村消防工作;公安消防機構和公安派出所應履行的消防安全管理、監管責任，要求鄉鎮政府(街道辦)每年組織村民委員會，村民委員會每半年組織村民(出租房屋主)簽訂消防安全責任書，明確并落實消防安全責任，定期向村民發放消防安全告知書，告知消防安全責任，提示注意消防安全。社區警務室指導、協助村民(居)委員會開展消防管理和宣傳教育、消防安全檢查和初起火災的撲救工作［4］。

［1］原野．中國城鄉結合部安全問題研究［D］．北京:中央民族大學，2013．

［2］黃序和．城市化進程視野下城鄉結合部問題研究［J］．質量技術監督研究，2011，(1)．

［3］公安部消防局．中國消防手冊·消防管理(第二卷)［M］．上海:上海科技術出版社，2009．

［4］盧國強．北京制定城鄉接合部消防安全治理標準［N］．新華每日電訊，2011-11-29．