加深對新時期國有企業(yè)的再認(rèn)識——基于廣州市國有企業(yè)改革的調(diào)研與思考

彭 澎

(廣州市社會科學(xué)院，廣東 廣州 510410)

十八屆三中全會指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。針對國有企業(yè)則提出“完善國有資產(chǎn)管理體制”，“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”的改革思路。顯然，國有企業(yè)仍然要在國民經(jīng)濟(jì)全局中發(fā)揮重要作用。但近年來對國企改革卻產(chǎn)生了重大分歧，尤其是2008 年金融危機(jī)實(shí)施刺激政策后有了“國進(jìn)民退”一說。然而，新型國企已非原來的樣子，其地位和作用都需重新思考。本文結(jié)合三中全會精神，根據(jù)對廣州國企改革的調(diào)研，試圖探索全國國企都面臨的一些共同問題。

一、重新認(rèn)識和評價新時期國有企業(yè)

在沉寂一段時期之后，國企改革近來重新受到關(guān)注，而十八屆三中全會預(yù)示著新一輪改革熱潮再啟，國企改革的探索有了新的理論和實(shí)踐的支撐。

1． 必須堅(jiān)持“兩個毫不動搖”

三中全會的論述為近期國企改革的討論做了原則性指引?！昂诵膯栴}是處理好政府和市場的關(guān)系”，“必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。必須毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力?！保?］

在這里，處理好政府和市場的關(guān)系是主線，“兩個毫不動搖”則指明了國有資本和國有企業(yè)的改革和發(fā)展方向。也就是說，既不能簡單地“國進(jìn)民退”，也不是一味地“國退民進(jìn)”，各種所有制經(jīng)濟(jì)應(yīng)該平等、公平地參與市場競爭。多年來廣州沒有放棄國企，而是通過改革促發(fā)展，讓國企全面參與市場競爭，在市場上做強(qiáng)做大，增強(qiáng)了活力、控制力和影響力。

我國長期處于社會主義主義初期階段，國有企業(yè)可能也將長期與其他所有制企業(yè)共生共存，因此，一定要劃清政府與市場的界限，具體來說要處理好政府對國有資產(chǎn)管理與企業(yè)按市場運(yùn)行之間的關(guān)系和界限。國有企業(yè)還應(yīng)該在對社會經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)性、輻射性、示范性方面發(fā)揮更大的作用。

近年來，按照國家和廣東省的政策部署，廣州市國資委提出堅(jiān)持“三個不動搖”，即堅(jiān)定市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下國有企業(yè)可以搞活和做大做強(qiáng)的信心不動搖;堅(jiān)持以市場化的方式和措施來推進(jìn)國企改革發(fā)展不動搖;堅(jiān)持圍繞國家和廣州發(fā)展戰(zhàn)略主動調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，推動國有企業(yè)主動參與和承擔(dān)廣州重大發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)不動搖。這是穩(wěn)定隊(duì)伍、明確方向、堅(jiān)定信心的總方針和指導(dǎo)思想，廣州顯然對國企的地位作用和發(fā)展方向有相當(dāng)清晰的認(rèn)識。

2．必須加深對新國企的再認(rèn)識

經(jīng)過三十多年改革開放，如今的國企已經(jīng)與過去國企有很大的不一樣了。企業(yè)的功能、作用、地位、運(yùn)行方式、管理架構(gòu)今非昔比。但如何做到不絕對壟斷，支撐城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在競爭領(lǐng)域規(guī)范運(yùn)作，引領(lǐng)市場公平競爭，甚至與民企、外企實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略合作或混合所有制、混業(yè)經(jīng)營，等等，都需要重新認(rèn)識。對于戰(zhàn)略性行業(yè)、風(fēng)險大的行業(yè)、國家層面和區(qū)域需要有前瞻性的行業(yè)、公益性行業(yè)等等，國有企業(yè)還不能簡單地放手。

最近《人民日報》連發(fā)四文挺國企，稱“今天的國企，已是脫胎換骨的新國企。最重要的標(biāo)志，是管理體制的改變。今天的國企，已是市場主體的新國企。很顯著的變化，是經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變”。［2］應(yīng)該說，這代表了對新國企再認(rèn)識的全新視角和態(tài)度，為國有資產(chǎn)管理部門和廣大國有企業(yè)增強(qiáng)了改革和發(fā)展的信心和決心。

有關(guān)論述也明確指出了國企改革面臨的三大矛盾:一是國有企業(yè)“所有者虛置”與市場競爭對所有者作用要求提高之間的矛盾;二是國有資本事實(shí)上的部門、地區(qū)所有與生產(chǎn)社會化程度提高之間的矛盾;三是國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線拉得過長與隨著市場競爭的擴(kuò)展而出現(xiàn)的“市場失效”問題之間的矛盾［3］。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)廣州國有資產(chǎn)管理部門和企業(yè)對這三大矛盾是有所探索的。目前廣東省、廣州市國企改革的重要舉措之一是證券化，這多少可以使所有者權(quán)益更加清晰。廣州許多國企都在跨越區(qū)域向全國更廣大的市場進(jìn)軍，這既是市場競爭的促進(jìn)，也是生產(chǎn)社會化分工的拉動。在持久推進(jìn)的調(diào)整重組中，廣州許多國企一直在做更加專業(yè)化、更加明確主業(yè)的工作，堅(jiān)持“有所為、有所不為”。

不同的聲音一直存在。也有人認(rèn)為國企依靠行政壟斷地位擠壓民企市場空間乃至破壞公平競爭市場秩序、壟斷價格損害消費(fèi)者利益、拉大收入差距等，尤其是“仍有約2/3 的企業(yè)、40%的國有資產(chǎn)分布在一般生產(chǎn)加工行業(yè)和商貿(mào)服務(wù)及其他行業(yè)”讓人詬?。?］。

當(dāng)然，國企改革不是一蹴而就的，要因勢利導(dǎo)、與時俱進(jìn)。例如在垃圾處理問題上，廣州從指定企業(yè)專營，到組建“廣環(huán)投”，就體現(xiàn)了社會化與專業(yè)化的結(jié)合，并有走證券化的思路。這就既堅(jiān)持了國有企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也有與社會力量共同發(fā)展的機(jī)制。

3．必須容納多種所有制經(jīng)濟(jì)的“競合”

調(diào)整重組，盤活資源，重點(diǎn)發(fā)展，“有所為、有所不為”是廣州國企改革取得重大成效的關(guān)鍵。廣州國企改革的重要一環(huán)是調(diào)整與重組。無論是國有資產(chǎn)布局的結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)調(diào)整，還是企業(yè)重組、組織調(diào)整，宏觀與微觀層面的調(diào)整與重組相互推進(jìn)、相互影響，通過要素的重新整合，資源達(dá)到最佳配置，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動國企發(fā)展的路徑選擇。這體現(xiàn)了一種國有資產(chǎn)管理與發(fā)展的大戰(zhàn)略思路，也是國企改革發(fā)展的頂層設(shè)計。

雖然在全國范圍內(nèi)，國有企業(yè)存在的依據(jù)和領(lǐng)域仍在不斷探討，但是，廣州國資部門及廣大企業(yè)不因空談耽誤改革和發(fā)展，堅(jiān)持以調(diào)整和重組來適應(yīng)市場競爭和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。廣州市國資委監(jiān)管的經(jīng)營性國有資產(chǎn)在全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍占相當(dāng)?shù)谋戎兀鎸ち业氖袌龈偁帲瑥V州國企與非國有經(jīng)濟(jì)處于基本上平等的競爭地位。這樣，就不是簡單的“進(jìn)”和“退”的問題了，而是“有所為、有所不為”?！盀椤迸c“不為”的標(biāo)準(zhǔn)是市場的選擇和企業(yè)自身的優(yōu)劣勢判斷。廣州主城區(qū)內(nèi)實(shí)施的“退二進(jìn)三”戰(zhàn)略既是一個產(chǎn)業(yè)布局的重大調(diào)整，也是國企因搬遷而面臨著的調(diào)整。通過企業(yè)集團(tuán)化發(fā)展以及各集團(tuán)之間的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)重組，使各企業(yè)集團(tuán)更加專業(yè)化，使資源更加集中，并整體上實(shí)施抓大活小，進(jìn)而推動制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。

4．必須統(tǒng)籌“有進(jìn)有退”與“做強(qiáng)做大”

國有資本“有進(jìn)有退”與國有企業(yè)“做大做強(qiáng)”并不矛盾?！安桓母镏荒苁撬缆芬粭l”，通過改革國企也是可以搞活的。實(shí)踐已經(jīng)證明，對國企肯定一切或否定一切都是片面的。國企需要而且有可能發(fā)展壯大，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，通過企業(yè)本身裂變或者通過調(diào)整重組發(fā)展壯大一批企業(yè)集團(tuán)，并且逐步把國有經(jīng)濟(jì)蛋糕做好做大，然后根據(jù)效率與公平的原則分好蛋糕，這是解決當(dāng)前矛盾的關(guān)鍵。做大做優(yōu)國有經(jīng)濟(jì)并不排斥民營經(jīng)濟(jì)，政府的責(zé)任是營造良好的市場環(huán)境，讓各類企業(yè)平等公平競爭。

國有資本“有進(jìn)有退”與國有企業(yè)“做強(qiáng)做大”是國有企業(yè)改革必須面對的兩大事項(xiàng)，但“‘有進(jìn)有退’是國有資本投向的調(diào)整;而企業(yè)的天職則是做強(qiáng)做大”［5］。因此，不能將國有經(jīng)濟(jì)“有進(jìn)有退”等同混淆于國有企業(yè)“有進(jìn)有退”。

廣州市國企從事的行業(yè)既有城市公用事業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也有涉及重大國計民生的能源、交通、汽車、裝備制造等，還有高度競爭性的酒店、餐飲、百貨零售等。有些行業(yè)是通常被認(rèn)為國企應(yīng)該退出的領(lǐng)域，但廣州國企的回答是在這些領(lǐng)域與民營企業(yè)、外資企業(yè)平等競爭，并沒有什么特殊政策、優(yōu)惠措施。更何況這些國有企業(yè)長期以來一直在從事這些行業(yè)的經(jīng)營拓展，沒理由主動放棄。同時，廣州國企也有所為、有所不為，主動退出一些行業(yè)，集中精力走更加專業(yè)化的道路。如越秀集團(tuán)退出仍有利可圖的水泥、造紙等行業(yè)。這的確值得我們思考國有經(jīng)濟(jì)的地位和作用以及國有企業(yè)的行業(yè)選擇和在市場中的作為。

5．必須大力推進(jìn)國有資產(chǎn)“資本化”

國有企業(yè)的改革已經(jīng)深化到國有資產(chǎn)“資本化”層面。在相當(dāng)長的時期里，國企改革的重點(diǎn)是擺脫計劃指導(dǎo)，適應(yīng)市場競爭。而現(xiàn)在國企改革已經(jīng)進(jìn)入國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)制度創(chuàng)新的深層次。這種改革某種意義上可以說是由“國企改革”轉(zhuǎn)入“國資改革”［6］，因?yàn)檫@兩大改革主題主要是出資人層面上的職責(zé)，而不是企業(yè)有所能為的。

國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要是國有資本布局的動態(tài)優(yōu)化，也就是使國有資本具有流動性;國有企業(yè)制度創(chuàng)新則是要讓國家所有者作為出資人轉(zhuǎn)變成股東，最終將國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)改制成股權(quán)多元化的公司。兩種改革匯集到一點(diǎn)，“就是使國有資產(chǎn)‘資本化’，由‘國有國營’轉(zhuǎn)向?yàn)椤煞葜啤保?］。

從目前廣州國企改革來看，通過股份制改革和證券化發(fā)展，國資委作為出資人的角色，監(jiān)管職能正在發(fā)生變化。整個國資委轉(zhuǎn)化為控股公司的條件仍不太成熟，但借鑒新加坡淡馬錫模式成立投資控股集團(tuán)的設(shè)想正在推進(jìn)中，全市經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管也在籌備中，這都將改變整個國有資本的運(yùn)營模式。

6．必須明確國有資本發(fā)揮作用的領(lǐng)域和收益的公益性使用

根據(jù)國有經(jīng)濟(jì)控制國民經(jīng)濟(jì)的命脈的認(rèn)識和定位，以前國有資本大量進(jìn)入重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)原材料、能源開發(fā)、重要服務(wù)業(yè)、重要制造業(yè)等，為國家和城市的工業(yè)化奠定了基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域已經(jīng)轉(zhuǎn)向一些社會產(chǎn)品和服務(wù)，如醫(yī)療衛(wèi)生保障、養(yǎng)老保障、住房保障、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境等以及中小企業(yè)融資、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、義務(wù)教育等。如果在這些領(lǐng)域現(xiàn)有的國有資本不進(jìn)入，則一些地方政府就不得不再建地方融資平臺來承擔(dān)投資責(zé)任。

就目前來看，一方面，廣州市國資委監(jiān)管企業(yè)對社會產(chǎn)品和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入還有所不足;另一方面，其他部門監(jiān)管的一些融資平臺又不斷受到社會的責(zé)難。如何協(xié)調(diào)國有資本的整體運(yùn)作仍是下一步要考慮的改革問題。

此外，當(dāng)前社會產(chǎn)品短缺已經(jīng)上升為社會主要矛盾，成為制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的短板，而國企收益如何更多地用于社保和公益事業(yè)成為社會公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。按照三中全會精神，“提高國有資本收益上繳公共財政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”［8］，各地應(yīng)盡快地把這些提成用于社保和公益性基金，如養(yǎng)老基金、醫(yī)療保障基金、住房保障基金、扶貧基金、教育基金、科技開發(fā)基金等，補(bǔ)充這些領(lǐng)域投入的不足，使國有資產(chǎn)回歸到全民有所、全民分享的本性。

7．必須重新認(rèn)識國企的行政性壟斷與政府監(jiān)管

地方政府對一些行業(yè)設(shè)定行政壟斷，由國企控制，認(rèn)為國企更有社會責(zé)任意識，可以實(shí)現(xiàn)國家調(diào)控目標(biāo)。廣州市國資委和國企都認(rèn)為，當(dāng)年廣州發(fā)生的“冰災(zāi)”能夠順利解救，與國企“聽話”發(fā)揮了作用密不可分。另一方面，在鄰近的佛山已經(jīng)基本上沒有什么國有企業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市公用事業(yè)往往分“可經(jīng)營項(xiàng)目”、“準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目”、“非經(jīng)營項(xiàng)目”三大類，面向世界公開招標(biāo)，而不是由本地國企來特許經(jīng)營。相反，廣州將垃圾處理交由本地國企經(jīng)營就引發(fā)了許多爭議。

面對的質(zhì)疑包括行政性壟斷意味著低效率，全社會將被迫為其埋單;不公開招標(biāo)，對非公資本形成擠出效應(yīng);處于壟斷地位的國有企業(yè)自行擴(kuò)大壟斷范圍，將相關(guān)業(yè)務(wù)泛化謀取私利;通過壟斷來保證國有資產(chǎn)保值增值，可能有違公共利益，等等?？傊?，在新一輪國企改革中，如何完善國有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、國有資產(chǎn)管理、國有企業(yè)監(jiān)管仍需進(jìn)一步探索。

8．必須引領(lǐng)“工業(yè)型經(jīng)濟(jì)”向“服務(wù)型經(jīng)濟(jì)”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律表明，第三產(chǎn)業(yè)是衡量現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志。廣州等中國一二線城市現(xiàn)在處于傳統(tǒng)工業(yè)化向新型工業(yè)化、工業(yè)型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的重要發(fā)展時期。廣州意識到從“工業(yè)型經(jīng)濟(jì)”向“服務(wù)型經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型是全球經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的總趨勢，從而大力推動廣州的企業(yè)向服務(wù)型、特別是高端服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，如金融、物流、軟件和信息、研發(fā)和設(shè)計、咨詢服務(wù)等。

根據(jù)廣州發(fā)展新型城市化的設(shè)想優(yōu)先發(fā)展的九大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)前六個都是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，即商務(wù)會展、金融保險、現(xiàn)代物流、文化旅游、商務(wù)與科技服務(wù)，這也反映了廣州經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型方向，并設(shè)立了六大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能區(qū)。此外，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合也出現(xiàn)了新的趨勢，如汽車4S 店的大量出現(xiàn)，改變了汽車業(yè)單純屬于制造業(yè)的格局。目前，廣州市國資委監(jiān)管的28戶企業(yè)集團(tuán)雖然大多數(shù)仍是制造業(yè)，但已經(jīng)不單純是制造業(yè)了，混業(yè)經(jīng)營是較為明顯的趨勢。在轉(zhuǎn)型升級進(jìn)程中如何面對和引領(lǐng)服務(wù)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將是國企的重大責(zé)任。

二、改革的方向和思路

最近厲以寧表示，“國有企業(yè)體制的主要弊端主要表現(xiàn)于以下五個方面:一是政府干預(yù)太多，二是自行運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不靈活，三是行業(yè)壟斷性強(qiáng)，四是法人治理結(jié)構(gòu)不健全，五是創(chuàng)新能力差。由于國有企業(yè)資本雄厚，上述弊端的存在使得國有企業(yè)的盈利狀況同國有資本總額是不對稱的?！保?］因此，國企改革最根本的還是要提高盈利能力，使投入產(chǎn)出更加匹配。

1．全面提升國企在城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的帶動和引領(lǐng)作用，做新型城市化的推動者

鑒于廣州市國企改革所取得的成效，我們認(rèn)為不能一般性地要求國企退出，只要作為市場主體平等參與市場競爭，可以繼續(xù)發(fā)揮并提升國企在城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的帶動和引領(lǐng)作用。

廣州瞄準(zhǔn)國企改革的探索方向，在開展頂層設(shè)計的同時，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，對目前影響和制約廣州國企發(fā)展較大的問題制定改革的時間表。總體上，要求努力做到“七個突出”、加快“七個轉(zhuǎn)變”:一是在發(fā)展定位上，要突出與國家中心城市地位相適應(yīng)的引領(lǐng)、帶動和輻射作用，加快從“追隨者”戰(zhàn)略向“領(lǐng)頭者”戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變;二是在發(fā)展動力上，要突出創(chuàng)新驅(qū)動，加快從主要依靠投資向主要依靠創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變;三是在發(fā)展方向上，要突出“三個重大突破”領(lǐng)域，加快從被動按照現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展向主動調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變;四是在國資運(yùn)營方式上，要突出在流動中增值，加快從資產(chǎn)管理向資本運(yùn)營轉(zhuǎn)變;五是在資源配置范圍上，要突出開放式配置，加快從小循環(huán)、小配置向大循環(huán)、大配置轉(zhuǎn)變;六是在國有企業(yè)監(jiān)管方式上，要突出市場化管控手段，加快從內(nèi)部管控為主向社會監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變;七是在提升競爭地位上，要突出核心產(chǎn)業(yè)和核心企業(yè)，加快從整體規(guī)模做大向核心產(chǎn)業(yè)和核心企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)轉(zhuǎn)變。從而，推動廣州市國有企業(yè)向“數(shù)量減少、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、實(shí)力增強(qiáng)、效益提升、貢獻(xiàn)增大”的目標(biāo)演進(jìn)，切實(shí)使國有企業(yè)成為政府重大部署的承擔(dān)者、社會經(jīng)濟(jì)資源的整合者、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的引領(lǐng)者、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的帶動者、廣州競爭力的代表者。

2． 先行先試，推進(jìn)城市經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管，并進(jìn)一步探索國企的市場化選人機(jī)制

廣州國企布局與全國其他城市一樣，分國資委、財政局(分管金融、投融資平臺、公益性企業(yè)等)和文改辦(分管媒體、文化類企業(yè))三大塊。我們建議盡快將分屬多個部門的經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中到市國資委監(jiān)管，形成“大國資委”格局，實(shí)現(xiàn)廣州全市經(jīng)營性國有資產(chǎn)政策、統(tǒng)計、運(yùn)營、處置“四統(tǒng)一”和運(yùn)營效率、經(jīng)濟(jì)效益、整體實(shí)力“三提高”，從整體上促進(jìn)廣州市國有資源合理配置、國有企業(yè)有效整合、國有經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。同時，協(xié)調(diào)好文化類國有企業(yè)與原主管單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。

另外，還要大力推進(jìn)體制機(jī)制完善，增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理的規(guī)范性;全面推進(jìn)以外部董事過半為核心的國企規(guī)范董事會建設(shè)。進(jìn)一步探索國有企業(yè)市場化選人機(jī)制，減少企業(yè)干部行政化選任色彩，以過往經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績?yōu)橹?。加快推出市管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、管理、綜合考核評價等規(guī)范辦法，加強(qiáng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的交流任職，加強(qiáng)后備干部隊(duì)伍建設(shè);強(qiáng)化市場化的選人用人機(jī)制，探索在全球公開招聘CEO，實(shí)現(xiàn)經(jīng)理人職業(yè)化、市場化、國際化，努力打造一流的企業(yè)家隊(duì)伍;完善長效激勵機(jī)制，逐步擴(kuò)大股權(quán)激勵的實(shí)施范圍，建立特別年金制度。

3．繼續(xù)推進(jìn)以行政體制為重點(diǎn)的綜合改革，為深化落實(shí)市場主體地位為主線的國企改革提供良好的環(huán)境

有人認(rèn)為，“當(dāng)務(wù)之急在著力推進(jìn)以下四個方面的制度建設(shè):完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、放寬市場準(zhǔn)入、建立市場體系、健全市場規(guī)制。在此基礎(chǔ)上，讓不同經(jīng)濟(jì)成分在統(tǒng)一規(guī)范的市場中平等競爭，以競爭中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。”［10］要堅(jiān)持落實(shí)企業(yè)的市場主體地位，但國企改革不能單兵獨(dú)進(jìn)，要同其他領(lǐng)域的改革綜合配套，全面推進(jìn)。要繼續(xù)深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)落實(shí)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，實(shí)行政企分開，政資分開，理順政府與企業(yè)的關(guān)系，減少政府對企業(yè)的過多干預(yù)。

要深化行政審批制度改革，凡是市場自行配置的，企業(yè)能自由解決的問題就不設(shè)定行政審批。要深化企業(yè)分配制度改革，企業(yè)收入分配要體現(xiàn)效率兼顧公平，管理人員與普通工人既要拉開差距，又不能過于懸殊。要深化投資體制，金融體制，財稅體制改革。讓國有企業(yè)徹底擺脫行政附屬地位。要進(jìn)一步推進(jìn)干部、人事制度改革，取消企業(yè)套用行政級別，要發(fā)展職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍，企業(yè)要更多地向社會公開招聘高層管理人員，企業(yè)管理人員能上能下，能進(jìn)能出。

4．通過股份制改革，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化，繼續(xù)實(shí)施戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整

繼續(xù)調(diào)整結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)型升級，要推進(jìn)股份制改革。大中型企業(yè)均按規(guī)范的公司制要求進(jìn)行配置，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。要繼續(xù)調(diào)整三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以適應(yīng)新型城市化發(fā)展需要。尤其是在金融業(yè)創(chuàng)新、新一代信息技術(shù)開發(fā)中走在新市場開發(fā)前列。要繼續(xù)調(diào)整創(chuàng)新型制造業(yè)，對于一些本地國有企業(yè)已經(jīng)不占據(jù)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)優(yōu)勢的領(lǐng)域堅(jiān)決地退出。要深化產(chǎn)權(quán)制度改革，重新思考一些早期中外合作酒店變?yōu)榧儑泻蛦我煌顿Y主體的利弊，一級企業(yè)集團(tuán)要按股份制進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。

5．以資本運(yùn)作和證券化為重點(diǎn)，提升國有資產(chǎn)運(yùn)營方式和手段

加快國有企業(yè)由政府所屬企業(yè)向市場主體轉(zhuǎn)變，監(jiān)管資產(chǎn)向監(jiān)管資本轉(zhuǎn)變，提高證券化率。以管資產(chǎn)為主，解決政企不分問題，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型。大力推進(jìn)國有資本投資控股平臺建設(shè)，形成國資委——國資投資控股平臺——國有資本投資企業(yè)三層管理架構(gòu)。轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能和管理方式，加快組建投資控股集團(tuán)，探索“淡馬錫”模式本土化的路子，推動資本運(yùn)作，促進(jìn)國有資本在主動流動中保值增值，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力和引導(dǎo)力。

大力推進(jìn)國資與社會資本聯(lián)動設(shè)立產(chǎn)權(quán)投資基金，加強(qiáng)對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的投資，助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。大力推進(jìn)國企股改上市和上市企業(yè)資產(chǎn)重組，提高國有資產(chǎn)證券化率，推進(jìn)上市公司擴(kuò)大再融資，強(qiáng)化資本市場促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的作用。

探索實(shí)施市值考核評價，引導(dǎo)上市公司加強(qiáng)市值管理，追求長期、持續(xù)、健康的市值最大化。對國有資產(chǎn)在各大企業(yè)集團(tuán)中需控股51%的做法予以重新審視，或分行業(yè)采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。

6．推進(jìn)自主創(chuàng)新和品牌培育，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型升級

徹底改變部分國有企業(yè)“低成本、低利潤”的加工貿(mào)易模式，加快傳統(tǒng)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。加強(qiáng)技術(shù)改造，強(qiáng)化國資收益投入、研發(fā)投入視同利潤、技術(shù)要素參與分配等政策支持，大力推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。加強(qiáng)品牌培育和提升，努力把本地知名品牌打造成全國性和國際性大品牌。加強(qiáng)經(jīng)營模式創(chuàng)新，鼓勵開展產(chǎn)融結(jié)合、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、市場開拓等方面的積極探索和嘗試，大力推進(jìn)電子商務(wù)和連鎖經(jīng)營。加強(qiáng)創(chuàng)新考核評價，逐步加大企業(yè)經(jīng)營者業(yè)績考核中的創(chuàng)新業(yè)績權(quán)重，切實(shí)使推進(jìn)自主創(chuàng)新成為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的核心要務(wù)。

7．充分利用國內(nèi)外資源和市場，打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和“國企航母”

加強(qiáng)內(nèi)部整合重組，以推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管為契機(jī)，加強(qiáng)國有企業(yè)、國有資產(chǎn)和國有資源的整合重組，大幅提高優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和核心企業(yè)資源集中度。

主動“引進(jìn)來”，以核心國企為載體，以獲取核心技術(shù)、品牌、市場資源為重點(diǎn)，主動引進(jìn)國內(nèi)外各種市場主體進(jìn)行戰(zhàn)略合作，努力消除制約發(fā)展的瓶頸。積極“走出去”，鼓勵優(yōu)勢國企通過并購、控股、品牌延伸、技術(shù)及管理輸出等手段，在全國和全球布局發(fā)展，著重加強(qiáng)對國內(nèi)外相關(guān)行業(yè)高端人才、核心技術(shù)和知名品牌的整合利用，加快發(fā)展壯大。

為此，一方面，要培育高新技術(shù)龍頭企業(yè)。加快完善以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，培育龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群。另一方面，要打造現(xiàn)代服務(wù)業(yè)骨干企業(yè)。充分利用“轉(zhuǎn)型升級”、“產(chǎn)業(yè)和勞動力雙轉(zhuǎn)移”、中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”、“加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”等重大決策帶來的機(jī)遇，以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)有機(jī)融合、互動發(fā)展的結(jié)構(gòu)調(diào)整主攻方向，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚化、產(chǎn)業(yè)競爭力高端化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在產(chǎn)業(yè)升級過程中打造“國企航母”。

三、近期改革路徑選擇

在總結(jié)我們的調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)理論界和企業(yè)界的討論，按照十八大屆三中全會精神，在此提出近期國企改革的路徑選擇。

1. 探索統(tǒng)一監(jiān)管的“大國資”模式

在全國國企改革深化到國資改革的背景下，對城市國有資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，建立“大國資”體制的時機(jī)已經(jīng)比較成熟。通過政企分開、管辦分離，使原屬財政、文改等部門監(jiān)管的國有企業(yè)統(tǒng)一劃歸國資委監(jiān)管，有利于國有資產(chǎn)的保值增值和監(jiān)管到位，也有利于產(chǎn)業(yè)布局的合理化和調(diào)整重組推進(jìn)的深入。國資委也可探索建立分類型的國有資產(chǎn)管理公司，作為新型的投融資平臺。在對大國資委重新定位的基礎(chǔ)上，參考“淡馬錫模式”，向股權(quán)、投資管理機(jī)構(gòu)靠攏，淡化政府行政機(jī)構(gòu)色彩，并試探按企業(yè)模式進(jìn)行業(yè)績考核，進(jìn)一步明晰市場與政府的邊界。

2. 把企業(yè)真正當(dāng)作市場主體

落實(shí)企業(yè)的市場主體地位，堅(jiān)持按市場機(jī)制來運(yùn)行企業(yè)。減少行政干預(yù)，分清國資委與國企各自的職責(zé)。清理、減少或下放行政審批項(xiàng)目，市政府和國資委更多在宏觀決策、行業(yè)規(guī)劃布局上進(jìn)行指引。監(jiān)管方面也要防止政出多門，國資委受市政府授權(quán)監(jiān)管國有資產(chǎn)，但不要對企業(yè)多頭管理、下派多種苛捐雜稅、召開不必要的多種會議。讓企業(yè)作為市場主體依法納稅，依法經(jīng)營。

3. 在重要領(lǐng)域發(fā)揮重要作用

國有企業(yè)之區(qū)別于民營企業(yè)的很重要一點(diǎn)，就是盡量不要在一般性競爭領(lǐng)域與民營企業(yè)競爭，要把重要資源投入到重要領(lǐng)域，并發(fā)揮重要作用，如金融、重大高新技術(shù)研發(fā)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大公益性項(xiàng)目等等。廣州市國資委監(jiān)管企業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目投資額有三分之一為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，體現(xiàn)了國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，同時，還要堅(jiān)定不移地退出劣勢產(chǎn)業(yè)。要鼓勵通過產(chǎn)權(quán)投資基金、國資運(yùn)作公司，推動產(chǎn)融結(jié)合，提升地方國企在相關(guān)領(lǐng)域的控制力和影響力。要鼓勵國企集團(tuán)實(shí)施重大科技創(chuàng)新，加大研發(fā)投入比例，占據(jù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)制高點(diǎn)，全面引領(lǐng)中心城市帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。

4. 不再一味地追求絕對控股

打破傳統(tǒng)思維模式，不再簡單地強(qiáng)調(diào)國有控股比例，尤其是不要求在任何企業(yè)、任何領(lǐng)域擁有51%絕對控股權(quán)。參考“淡馬錫模式”，使持股、參股方式更加多樣化。不斷提高證券化率，促使更多的國有獨(dú)資公司轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣姽荆⒁源烁纳品ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)，規(guī)范公司運(yùn)作。也可制定時間表，“新一輪國有經(jīng)濟(jì)改革，應(yīng)該在五年內(nèi)，重啟民營化，顯著收縮國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線，實(shí)現(xiàn)多數(shù)國有大公司大集團(tuán)的股權(quán)多元化或法人整體上市”［11］。

5. 推進(jìn)市場化選人機(jī)制

進(jìn)一步推進(jìn)國企領(lǐng)導(dǎo)人市場化選擇機(jī)制。徹底突破企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)“官本位”，不斷完善各層級市場招聘機(jī)制。逐步面向全國、全球招聘，通過打造國際化企業(yè)家隊(duì)伍，推動產(chǎn)業(yè)高端化、企業(yè)國際化、市場全球化?！按笃髽I(yè)大集團(tuán)的發(fā)展必須依托于建立在資本和人才有效對接進(jìn)而創(chuàng)造更多財富的體制機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)上”［12］，這涉及到國家創(chuàng)新體系和市場創(chuàng)新體系的有效整合、多層次的資本市場和市場化的人力資源市場等三個條件。因此，要實(shí)行與經(jīng)營業(yè)績緊密掛鉤的薪酬管理制度，制定基本年薪系數(shù)、規(guī)模增長、效益增長、自主創(chuàng)新、重大項(xiàng)目等相關(guān)配套細(xì)則。建立起特別年金管理辦法，積極推進(jìn)上市公司股權(quán)激勵試點(diǎn)工作。對當(dāng)年研發(fā)投入占主營業(yè)務(wù)收入比重超過3%部分，以及申請國內(nèi)外發(fā)明專利、注冊商標(biāo)和參與國際、國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)制定等費(fèi)用，按照200%視同利潤;對成績突出者另予以專項(xiàng)獎勵，顯示了對企業(yè)自主創(chuàng)新能力建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的重視。

6. 分類監(jiān)管各類型國有企業(yè)

如果探索實(shí)施“大國資”管理模式，必須對城市各類國有企業(yè)實(shí)行分類監(jiān)管。如競爭性行業(yè)、文化行業(yè)、虧損性行業(yè)、非營利性行業(yè)等等，按不同行業(yè)和企業(yè)特點(diǎn)，實(shí)行不同條件的監(jiān)管，以體現(xiàn)公平競爭。尤其是交通、垃圾處理等行業(yè)要制定適合行業(yè)發(fā)展的政策，以期得到社會各界的廣泛理解和認(rèn)同。還有一種分類是把國有企業(yè)分為功能性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)，對前者加強(qiáng)出資人監(jiān)管和社會監(jiān)管;對后者可依托資本市場，直接對企業(yè)進(jìn)行市場化改造，進(jìn)行公眾公司改革。在這種“大國資”試點(diǎn)探索中，應(yīng)該給廣州一個大膽實(shí)踐、深入探索國資改革和國企改革更加寬松的環(huán)境。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］，人民日報，2013 11 15

［2］白天亮．國企新姿中國脊梁堅(jiān)強(qiáng)挺立(新國企 新起點(diǎn)之一:布局篇)［N］，人民日報，2013 4 15;左?婭． 國企發(fā)展，市場競爭純粹企業(yè)(新國企 新起點(diǎn)之二:體制篇)［N］，人民日報，2013 4 16;鮑丹．完善機(jī)制，國企鳳凰涅槃(新國企 新起點(diǎn)之三:機(jī)制篇)［N］，人民日報2013 4 17 ;白天亮．國企改革，堅(jiān)定方向穩(wěn)步推進(jìn)(新國企 新起點(diǎn)之四:方向篇)［N］，人民日報2013 4 18

［3］左婭．國企發(fā)展，市場競爭純粹企業(yè)(新國企新起點(diǎn)之二:體制篇)［N］，人民日報，2013 4 16

［4］張文魁．重啟有時間表的國企民營化改革［J］，中國改革，2010，(10):28

［5］陳清泰．國企改革轉(zhuǎn)入國資改革［J］，財經(jīng)，2012，(13):44

［6］參見 陳清泰． 國企改革轉(zhuǎn)入國資改革［J］，財經(jīng)，2012，(13):44

［7］參見 陳清泰． 國企改革轉(zhuǎn)入國資改革［J］，財經(jīng)，2012，(13):44

［8］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］，人民日報，2013 11 15

［9］厲以寧．現(xiàn)階段應(yīng)首先改革城鄉(xiāng)二元體制等［N］，北京日報，2013 5 13

［10］熊志軍．明確定位 分類推進(jìn)國企改革［J］，中國改革，2010，(10):34

［11］張文魁． 重啟有時間表的國企民營化改革［J］，中國改革，2010，(10):28

［12］杜珂．國企、國資管理體制再改革［J］，中國改革，2010，(10):38