完善黨內巡視監督制度的思考——湖北天價巡視事件反思

王仰文

(西南政法大學行政法學院，重慶 401120)

建立巡視制度、開展巡視工作，是黨中央在新的歷史時期，為貫徹黨要管黨、從嚴治黨的方針，加強黨的執政能力建設和先進性建設，確保權力正確行使而作出的重大決策和制度創新。近年來，在黨中央的領導下，巡視工作取得了重要進展和明顯成效，得到了黨內外的廣泛認可。然而，有權力的地方就有腐敗，哪怕是監督權力的權力。巡視制度是個好制度，但必須使其真正發揮作用，使之在監督地方官員的同時，約束好巡視組和巡視員。否則，正如湖北“天價巡視事件”所顯示的那樣，當權力被不正常地使用時，制度就會產生相反的效果。盡管，這一事件造成的不良影響已被中央的再次巡視做到了盡可能修復，但是，加強巡視小組自身的約束與監督，反思并及時改進相關配套制度依然具有積極的現實意義。

一、黨內巡視監督制度的重要時代意義

2004 年，隨著《中國共產黨黨內監督條例(試行)》的頒布，巡視工作正式成為黨內監督的重要形式之一，2009 年7 月2 日，《中國共產黨巡視工作條例(試行)》頒布實施，使巡視工作進一步走上了制度化、規范化的軌道。巡視制度實行的近十年來，在中央的高度重視和堅強領導下，中央巡視組和各省(區、市)黨委認真貫徹落實中央關于巡視工作的部署和要求，巡視工作取得了明顯成效。僅2011 年，中央巡視組向中央和有關部門提出建議64 條，向被巡視地區和單位提出建議66 條;各省(區、市)黨委巡視組共向同級黨委、政府提出建議585 條，向被巡視地區、單位提出建議4873 條［1］，這些都為中央和各省(區、市)黨委決策提供了重要信息資源和參考依據。

從全國巡視情況看，巡視工作的內容在不斷豐富，范圍在不斷延伸，力度在不斷加大，巡視監督的地位和作用在不斷增強，巡視監督已經成為紀檢監察機關查辦案件的重要線索來源，對查處腐敗案件功不可沒。在地方，各省對市(州)、省直單位、省管企業的巡視中，促進了被巡視地區、單位經濟社會的發展，促進了被巡視地區、單位領導班子和干部隊伍建設，促進了黨風廉政建設和反腐敗工作的深入開展，對密切黨和人民群眾的聯系起到了橋梁紐帶作用，使中央和省委進一步了解和掌握了被巡視地區和單位的省管領導班子及省管領導干部、縣區黨政“一把手”的狀況，發現了一些地方和單位在教育、醫療、土地征用、房屋拆遷、企業重組改制、社會治安和司法領域存在的損害群眾切身利益以及干部作風簡單粗暴導致群體性事件發生等突出問題。針對巡視工作中所發現的領導干部違紀違法案件線索，提出了相應的意見建議，督促其認真整改，較好地維護了群眾的切身利益，促進了社會和諧穩定。

巡視實踐表明，黨內監督是黨內糾錯改正的重要途徑之一，是上級黨組織對下級黨組織領導班子及其成員監督的有效形式。建立巡視制度，增強了黨內糾錯改正能力，并將糾錯改正機制從決策層面擴展到決策執行以及權力制約等層面。而且，由于巡視具有時間相對集中，方式比較靈活，接觸群眾廣泛，了解情況深入，促進整改扎實的優勢，巡視工作在強化黨內監督特別是對領導干部監督方面的作用越來越重要，效果越來越明顯，巡視制度也越來越被廣大干部群眾認可和肯定。對于推動黨的路線方針政策和中央重大決策部署的貫徹落實，維護改革發展穩定大局，加強領導班子和干部隊伍建設，促進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，具有十分重要的積極意義。

二、巡視監督個案實踐折射的突出問題

巡視制度，對于我們深入查找自身建設方面存在的問題和不足，進一步明確努力方向，具有重要的指導和督促作用。然而，我們也不能否認，因為這項工作開展時間不長、經驗不足，當前的巡視工作也暴露出一些難點和問題。湖北省巡視組天價巡視事件就是集中反映這些問題的典型案例。2012 年，湖北省委巡視組在宜昌市秭歸縣20 天消費80 萬的天價巡視事件［2］，被“意外”經媒體曝光后，巡視組的形象頓時坍塌。巡視制度自身設計的不足和大環境的制約，使巡視工作遠未實現預期目標，呈現出制度監督的悖論與令人擔憂的危局。

1. 巡視工作的監督機制匱乏。巡視工作是黨內的一項重要監督工作，其目的是通過巡視督促領導干部廉潔從政，保證權力的正確行使。國家級貧困縣接待費20 多天花80 萬元，巡視成“利益收割”，顯然與巡視制度的初衷相悖。依據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《黨政機關國內公務接待管理規定》，公務招待一切從簡。而湖北省委對巡視工作的相關規定亦明示，“巡視工作所需經費納入省財政預算，專款專用，由巡視工作辦公室負責統一管理。”同時，湖北省也規定，“巡視期間，被巡視地區、單位應為巡視組提供必要的工作條件。”各地規定也基本上大同小異。顯然，這個“必要的工作條件”，并不包括被巡視地方的財政負擔。如果巡視的相關經費、后勤保障都由巡視對象來提供，“發現問題”的廣度和深度難免受到影響，巡視結論是否真實，巡視結果可否運用都值得懷疑。

2. 巡視工作的摸排方式傳統。巡視是嚴肅的政治任務。其權威主要來源于上級組織，而并非來自于巡視組本身的權力。這就造成這樣一種狀況，“一方面被巡視地區和單位對巡視組隆重接待，表示要大力配合巡視工作，并提供一切工作條件;另一方面對巡視組的工作存有心理戒備，對一些情況有意識地加以隱瞞，盡量展現其好的一面，掩蓋其不足的一面。這種狀況在相當程度上使巡視組與被巡視單位之間形成類似貓與鼠的博弈關系。”［3］現行的巡視方法還停留在傳統的、常規的、經驗的階段上，在發揮作用的同時，也存在著很大的局限性和不適用性。一些干部不對巡視組講真話的現象非常普遍，“摸到真情、摸清實情、摸出隱情依然是最有難度的環節。摸不清楚真實情況，難以聽到真話是目前巡視機構面臨的一大難題。盡管通過個別談話等方式方法能夠掌握基本情況，但僅僅是在一定程度和范圍內，要碰觸到核心的要害的問題，難度很大。”［4］巡視組在巡視過程中，如果了解不到真實情況，“走馬觀花”、“游玩閑逛”，搞形式主義，非但不利于問題的解決，反而會縱容更大程度的腐敗。針對巡視工作人員建立切實有效的約束和激勵機制十分重要。

3. 巡視工作的經費保障不足。巡視工作經費由誰來出直接影響著巡視制度效果。在我國現行巡視制度的相關文件中，都沒有關于巡視經費保障的具體規定。各省巡視組，名義上是省委的工作機構，但沒有獨立的編制，也沒有常設的領導機構。這樣一來，巡視組很像一個“常設的臨時機構”，既無獨立的人員編制，也沒有獨立的財政來源。從天價巡視案例來看，除去巡視人員的工資待遇等費用，巡視工作經費其實主要是由被巡視地方來負擔。這種現象在全國是有一定普遍性的。［5］由于巡視中存在著的利益沖突，巡視工作所產生的經費、開銷都應由上級政府來保障。巡視組與被巡視單位的關系是監督與被監督的政治關系，應當保持嚴肅、保持一定的距離。如果放任“天價招待”的情況存在，那么，巡視制度就有可能失效。

三、巡視監督制度完善努力的基本方向

“天價巡視”既是一個極端的現實縮影，又是一面可以認真對照的鏡子。湖北天價巡視事件給人的普遍感受就是，當前的巡視工作肯定存在一些問題和不足，必須正視問題，痛下決心，認真整改，徹底解決，讓群眾滿意。

1. 強化與完善巡視問責制度。毋庸置疑，巡視工作關乎一些領導的政治前途和政治命運，甚至可能觸及利益團體的貪污腐敗。這個時候，“政治體檢”就會演變為“政治斗爭”。因此，深入開展巡視工作常常會遇到各種各樣想象不到的阻力和難題。面對各種腐敗誘惑，任何人都沒有天生的免疫力，也沒有終生的免疫力，任何掌握權力的公務人員，在權力行使過程中，都有發生腐敗行為的可能。為防止湖北天價巡視事件的重復上演，制約和規范權力的行使，除了發揮輿論監督的力量之外，關鍵是實施嚴厲的問責制。用法規的形式明確巡視組的巡視工作職責，工作程序、工作紀律、管理辦法、責任考核、問題處理等，形成巡視執行責任機制。如果巡視人員在巡視期間出現重大違法違紀行為，應按照《黨章》和《行政監察法》規定從嚴予以查辦，堅決維護黨紀政紀的嚴肅性。

2. 建立巡視信息公開制度。陽光是最好的防腐劑，公開透明是實現對權力運行制約與監督的前提。黨內巡視制度建設要想取得成效，達到預期目標，必須把權力公開透明運行作為一項重要的防控措施。一方面要把巡視的過程和結果，都要對外公開，廣泛接受群眾的監督舉報，杜絕巡視報喜不報憂和地方遮掩矛盾情況出現。同時，自覺接受巡視監督，保障人民群眾的知情權、參與權和監督權，是黨員領導干部黨性的重要體現。巡視信息足夠公開，管理足夠嚴格，公務開支足夠透明，相關制度具體到細枝末節，不僅能保證《巡視工作條例》被嚴格遵守、巡視制度在地方執行時不走樣，而且一些地方迎來送往、陪吃陪喝的歪風邪氣也會得以根治。相反，如果巡視干部如果濫用權力，或者工作流于形式，巡視報告的質量必然是低劣的，在巡視報告公開后，巡視制度中所潛伏的問題也將會隨著報告的公開被發現、質疑，廣大群眾和媒體的積極性也將被調動起來。湖北天價巡視事件，就為公眾衡量上述內外部監督制度及承諾的有效性提供了一個樣本。

3. 完善巡視經費保障制度。巡視制度，是執政黨內一種自上而下的監督制度。要讓巡視發揮出應有的效果，實現初衷，關鍵還在于巡視制度的獨立性。最基本的還是對巡視工作的經費支持也要獨立，一些辦公開支應由國家財政專門撥款給付。巡視工作的車輛配備、工作經費，要給予保證，到被巡視單位開展工作，吃住要全額付費，嚴禁接受任何形式的招待，也不準使用被巡視單位的電腦、車輛等辦公用具。在巡視工作人員配備上，要突破紀檢和組織兩個部門的界限，真正做到選優擇強，并加強管理、考核和適當交流，從而提高這支隊伍的戰斗力。要全面公開巡視的各種開銷，做到專款專用、應用則用，杜絕鋪張浪費，搞違規接待，防止巡視腐敗左右巡視實際情況，維護巡視的嚴肅性。

4. 改革干部選拔任用機制。接待好巡視組，除了與當地政府未來經濟發展、社會穩定等大局息息相關之外，恐怕也與地方領導的晉升之路不可分割。在目前的政治系統中，官員所奉行的是一種“討好權力”、“對上負責”的邏輯，即一個地方官是否能夠得到晉升，直接的決定力量掌握在上級政府或領導手中。正是這樣一種格局，使得基層政府在接待巡視組的過程中，往往夾雜著地方官員的私利。要改變領導干部只對上負責、不對下負責的痼疾，無疑須從健全對黨員干部的考核機制入手，不斷改進完善對領導干部的考評、獎懲辦法，尤其是要在對各級干部的考核中，加大群眾的評價分量，同時加重對發展社會事業、改善人民生活的考核。

規范巡視工作，制度是保障。制度具有根本性、長期性和穩定性。巡視制度建設作為一個動態的過程，需要我們根據經濟社會發展的變化和黨風廉政建設形勢的要求不斷創新，不斷提高。實踐充分證明，黨風廉政建設責任制和黨內巡視法規制度的落實，巡視組各級領導干部要自覺起好帶頭作用，這是一條基本的政治紀律。各級巡視組和領導干部一定要從貫徹黨要管黨、從嚴治黨方針的高度，從提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的高度，從推進社會主義民主政治建設的高度，充分認識開展巡視工作的極端重要性，把思想和行動統一到我們黨開展巡視工作的要求上來，以強烈的政治責任感，切實增強巡視自我監督與群眾監督的主動性和自覺性，全力創造具有中國特色的懲治和預防腐敗體系，全力為社會主義改革開放和干部群眾干事創業創造良好的社會環境!

［1］陳麗平．推進巡視工作科學發展 著力提高巡視監督成效［N］．法制日報，2011 －12 －28，A4 版．

［2］鄭道．再問天價巡視賬單［EB/OL］．新浪網，2011－09－19．

［3］李成言．巡視工作難點在哪［J］．人民論壇，2008(7):28－30．

［4］孟盛．與一位巡視員對話巡視難點［J］． 廉政瞭望，2008(11):56 －58．

［5］任建明．巡視是如何變味的［J］．人民論壇，2011(28):10－12．