反公地悲劇理論與行政審批制度

吳 翠

(廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 湛江 524088)

一、對反公地悲劇的理解

反公地悲劇是1998 年美國密執(zhí)根大學(xué)教授黑勒在《反公地悲劇:從馬克思到市場轉(zhuǎn)變中的產(chǎn)權(quán)》一文中首次提出的。當(dāng)時，他使用反公地悲劇的概念描述了1990 年代早期他在莫斯科觀察到的一種奇怪現(xiàn)象:莫斯科的許多街道上搭建了成千上萬的鐵皮棚攤用以買賣商品，但是棚攤后面的沿街店鋪卻大量空置無人使用。是什么原因?qū)е露砹_斯在市場化轉(zhuǎn)型以后商店里仍然空空如也，而沿街叫賣的鐵皮小屋里的貨物卻多得都快堆到大街上了呢?通過調(diào)研，黑勒發(fā)現(xiàn)造成這一現(xiàn)象的根源在于轉(zhuǎn)型中的俄羅斯政府的行政審批制度不健全，沒有把這些店鋪的完整產(chǎn)權(quán)賦予給某個權(quán)利所有者，而是支解給了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期利益相關(guān)的不同機(jī)構(gòu)和單位。如6 個單位享有出售權(quán)，3 個單位擁有出租權(quán)，5 個單位擁有收取售款權(quán)，5 個單位擁有收取租金權(quán)，1 個單位擁有占有權(quán)。在沒有得到其他任何一個權(quán)利所有者的許可下，每個權(quán)利所有人都無法單獨(dú)使用或出租商店。這樣，支離破碎的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)就像是簍中的一堆螃蟹，你夾住我的前腿，我夾住你的后腿，誰也動彈不得，從而導(dǎo)致大量沿街店鋪誰也無法使用只得空置的反公地悲劇現(xiàn)象。

通過進(jìn)一步研究，黑勒認(rèn)為，反公地悲劇是相對于哈丁的公地悲劇而言的。對于一項(xiàng)存在多個權(quán)利所有者的資源，如果每個人都擁有使用權(quán)而無排他權(quán)，該項(xiàng)資源就具有公地的特性。它將因人人都可進(jìn)入而可能陷入被過度利用的公地悲劇。但如果每個人都擁有排他權(quán)從而使得所有的權(quán)利人都無法行使有效的使用權(quán)時，則該項(xiàng)資源就具有了反公地的特性。因而，反公地悲劇是相對哈丁的“公地悲劇”資源被過度使用而言資源未被充分利用。在公地內(nèi)，存在著很多權(quán)利所有者。為了達(dá)到某種目的，每個當(dāng)事人都有權(quán)阻止其他人使用該資源或相互設(shè)置使用障礙，而沒有人擁有所有的使用權(quán)，導(dǎo)致資源的閑置和使用不足，造成浪費(fèi)，于是就發(fā)生了“反公地悲劇”。它是因?yàn)槿巳硕茧y以進(jìn)入而可能陷入利用不足或閑置浪費(fèi)。就像大門上安裝需要十幾把鑰匙同時使用才能開啟的鎖，這十幾把鑰匙又分別歸不同的人保管，而這些人又往往無法在同一時間到齊，這樣看起來很保險(xiǎn)，但是，顯而易見，打開房門的機(jī)會非常小，房子的使用率非常低。

從理論上看，在一個沒有交易成本的世界里，通過自愿的產(chǎn)權(quán)交易，人們總是能夠避免公地或反公地悲劇。但在現(xiàn)實(shí)生活中 要避免這樣的悲劇就必須要克服交易成本。因此，當(dāng)權(quán)利所有者人數(shù)不多且關(guān)系友善的時候，由于交易成本不高，避免悲劇的產(chǎn)生可能相對容易一些。但如果權(quán)利所有者人數(shù)眾多或雖然不多但彼此充滿敵意時，避免類似的悲劇就可能較難。雖然對于公地悲劇，哈丁建議通過明確產(chǎn)權(quán)來解決，對于反公地悲劇，黑勒建議通過整合支離破碎的產(chǎn)權(quán)來解決，但問題是反公地一旦形成，要把支離破碎的權(quán)利整合為可以使用的私人權(quán)利通常是一個極其艱難而又緩慢的過程。在這期間，一是有價值的資源將始終處于無法充分利用的閑置狀態(tài)，二是作為管制者的政府和不同的權(quán)利擁有者，將會因各自的利益立場，在整合過程中為即將重新制定的產(chǎn)權(quán)條文而爭執(zhí)不休。

二、對行政審批制度的理解

行政批準(zhǔn)又稱行政許可，其實(shí)質(zhì)是行政主體同意特定相對人取得某種法律資格或?qū)嵤┠撤N行為，在實(shí)踐中經(jīng)常表現(xiàn)為蓋公章和許可證的發(fā)放。行政審批是政府行使行政權(quán)利進(jìn)行公共管理的重要方式，是政府對企業(yè)和私人機(jī)構(gòu)微觀活動的行政干預(yù)，是克服現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)缺陷的必要工具。合法有效的行政審批行為在客觀上有利于政府加強(qiáng)宏觀管理，保障公共安全和維護(hù)公共利益。20 世紀(jì)以來特別是二次世界大戰(zhàn)以后，人們在經(jīng)受了“市場失靈”及其導(dǎo)致的大災(zāi)難后，轉(zhuǎn)而過分地相信政府、相信行政權(quán)力，認(rèn)為政府及其行政權(quán)力能夠醫(yī)治“市場失靈”和解決人們在社會生活中出現(xiàn)的種種問題，造成了政府行政權(quán)力的擴(kuò)張，在這種背景下，我國的行政審批制度應(yīng)運(yùn)而生了。但是我國的行政審批制度根植于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上，對行政權(quán)力的過分信賴了導(dǎo)致行政審批項(xiàng)泛濫成災(zāi)，混亂無序，還嚴(yán)重阻礙了市場的形成和競爭的展開。

三、行政審批制度中反公地悲劇的影響

(1)行政審批制度權(quán)力過于分散，導(dǎo)致行政工作的低效率。

反公地作為一項(xiàng)資源或財(cái)產(chǎn)也有許多擁有者，但他們中的每一個都有權(quán)阻止其他人使用資源，而沒有人擁有有效的使用權(quán)。“反公地”的產(chǎn)權(quán)特性是產(chǎn)權(quán)過于零碎，導(dǎo)致資源的使用不足，造成辦事效率低下。這在我國的行政審批制度中很普遍。在建立市場經(jīng)濟(jì)的過程中，我國政府的行政審制度權(quán)力分散，程序繁瑣，審批時間過長，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)2003 年8 月27 日中央電視臺《今日說法》報(bào)道:2000 年，青海省西寧市民營企業(yè)家馬顯云為籌建小商品批發(fā)市場，在3 年多的時間里，跑了80 多個部門，蓋了112 個公章，共花費(fèi)70 多萬元，直到2003 年才正式營業(yè)。

(2)行政審批透明度不高，容易滋生尋租問題。

在反公地悲劇理論里，某一產(chǎn)權(quán)主體可能通過尋租來獲得一個完整的有效使用權(quán)。從目前狀況來看，我國行政審批中“只與官曉，不與民知”的現(xiàn)象較為普遍。審批制度很不透明，如審批的條件、標(biāo)準(zhǔn)、期限、過程、結(jié)果等都是不公開的。由官本位思想引致暗箱操作也很嚴(yán)重。各組織機(jī)構(gòu)和個人為了自己利益的最大化往往搜尋政府政策的縫隙，尋找政權(quán)的薄弱環(huán)節(jié)，物色見錢眼開的官員與政治家，以金錢開道，換取有利于自己的政策條款。因此滋生了大量的以權(quán)謀私，權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象。而行政審批過多會增加尋租行為，增加行政部門的審批權(quán)力就增加了尋租的機(jī)會，因?yàn)橛行┬姓C(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)把審批作為權(quán)力“尋租”的一個手段。行政部門越龐大，行政審批“關(guān)卡”越多，尋租機(jī)會就越多，只要這種尋租活動的收益大于尋租活動的成本，那么尋租活動就難以遏制。

(3)行政審批制度不健全，政出多門，多頭審批

多頭審批、政出多門的現(xiàn)象并未因現(xiàn)在的行政審批方式的普遍運(yùn)用而徹底消除。行政審批機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況十分普遍。各部門之間職能分工不夠明確，遇到問題往往難以協(xié)調(diào)一致，嚴(yán)重影響了我國政府治理的發(fā)展。在審批的過程中有個很敏感的利益因素在其中，各個部門都想從中得利，于是很多部門都強(qiáng)攬審批，造成多頭審批的現(xiàn)象。而不同部門制定的規(guī)章有時候相互矛盾，給社會造成嚴(yán)重影響。

四、完善行政審批制度以克服反公地悲劇的對策

(1)由中央政府出面，對行政審批部門進(jìn)行整合，推行大部制改革

所謂大部制改革，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近，業(yè)務(wù)相似的多個政府部門精簡合并為一個大部門，從而解決政府職能交叉，政出多門，多頭管理的問題。黨的十七大報(bào)告中明確提出，大部制是中國未來行政體制改革的方向。

我國的行政審批制度政出多門，多頭領(lǐng)導(dǎo)，不利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，是民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)行行政審批制度的大部制改革有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)政府管理創(chuàng)新，大力加強(qiáng)廉政建設(shè)，不斷推進(jìn)行政審批制度的發(fā)展。

(2)加強(qiáng)行政審批制度的法制建設(shè)，制止“尋租”行為的發(fā)生

行政審批制度的多頭領(lǐng)導(dǎo)，是滋生尋租行為的重要原因。由于尋租人追求的是大量的非生產(chǎn)性價值，因而，就資源浪費(fèi)或利用不足而言，尋租就是“反公地悲劇”的一種表現(xiàn)形式。我們應(yīng)加強(qiáng)尋租理論研究，遏制這類腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，關(guān)鍵是選定一個最優(yōu)審批規(guī)則，審批規(guī)則的實(shí)質(zhì)就是行政審批必須遵循的法律和法規(guī)。因此，要制定有關(guān)行政審批的法律法規(guī)建立健全行政審批制度，嚴(yán)格依法設(shè)定和實(shí)施行政審批事項(xiàng)。行政審批制度必須嚴(yán)格遵循法定程序，進(jìn)行合法性、必要性、合理性審查論證;涉及人民群眾切身利益的，要通過公布草案、公開聽證等方式廣泛聽取意見，堅(jiān)決遏制行政審批尋租行為，加強(qiáng)行政審批廉政力度。

(3)公開行政審批的操作，加強(qiáng)對行政審批的監(jiān)督

進(jìn)行行政審批的相關(guān)部門應(yīng)該公開審批過程，以利于相關(guān)監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督。對行政審批進(jìn)行監(jiān)督是保證審批行為合法有效，防止越權(quán)審批、違法審批的根本措施，建立和完善監(jiān)督約束機(jī)制是確保政府部門依法行政、正確行使審批權(quán)的關(guān)鍵。行政審批應(yīng)按照審批與監(jiān)督相分離的原則，建立健全相互制約機(jī)制，不斷強(qiáng)化完善對權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制。對易發(fā)生以權(quán)謀私和權(quán)錢交易的審批事項(xiàng)，對其行政審批權(quán)要進(jìn)行科學(xué)的分解，制約特定權(quán)力的行使。對行政審批活動的監(jiān)督，可以從司法監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、公眾監(jiān)督和事后監(jiān)督等各方面進(jìn)行，全方面來保證政府行政監(jiān)管的力度，推進(jìn)行政審批制度的完善。

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