對(duì)“省管縣”熱潮的理性反思

李 騰

(華東政法大學(xué)，上海 200433)

近年來(lái)，省管縣成為政府改革熱議的話題之一，改革的目的是為了增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的活力，使得廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)。上世紀(jì)八十年代，為了適應(yīng)改革開放的浪潮，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，我國(guó)在原有的省縣之間增設(shè)地級(jí)市，形成了省—市—縣—鄉(xiāng)四級(jí)的地方格局。但是市管縣在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，當(dāng)本世紀(jì)處省管縣的改革思路被提出以后，大批的學(xué)者便紛紛開始對(duì)市管縣體制進(jìn)行批評(píng)，而一味的頌揚(yáng)省管縣制度。當(dāng)理論界在探討省管縣的必要性時(shí)，卻只是集中精力來(lái)對(duì)市管縣的弊端進(jìn)行總結(jié)，而沒(méi)有能進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)。筆者基于理性的思考，提出市管縣體制并不應(yīng)取消，只要根據(jù)需要將經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管理權(quán)下放到縣(市)以促進(jìn)其發(fā)展即可。同時(shí)將人事任免權(quán)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)放在地級(jí)市，形成對(duì)縣(市)發(fā)展走樣的遏制。

一、對(duì)“市管縣”批評(píng)的分析

目前，很多學(xué)者在論述省管縣制度時(shí)都是以市管縣體制的不足為視角，對(duì)市管縣體制的批評(píng)之聲主要集中于市管縣體制增加了一級(jí)行政級(jí)別導(dǎo)致行政效率低下、束縛了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、引發(fā)城市虛化現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題。對(duì)此，筆者并不贊同，茲一一論述。

(一)對(duì)“市管縣”束縛了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理性分析

上世紀(jì)八十年代的市管縣行政改革是為了以城市為中心，發(fā)揮輻射作用帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。地級(jí)市擁有了對(duì)縣(市)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在實(shí)踐過(guò)程中，地級(jí)市依靠自身所擁有的行政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)拖延、截留縣(市)財(cái)政，將更多的項(xiàng)目放在城區(qū)中進(jìn)行，限制了縣(市)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)地級(jí)市由于中心地區(qū)面積小、經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱等因素?zé)o法很好的帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于這些批評(píng)，我們應(yīng)該正視，但是是否就有必要通過(guò)省管縣的模式來(lái)進(jìn)行改革呢?其實(shí)沒(méi)有必要。

首先，對(duì)于市區(qū)和縣(市)的作用我們應(yīng)該有準(zhǔn)確的定位，城區(qū)主要是以工商業(yè)為主，通過(guò)聚集和擴(kuò)散發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能，而廣大的農(nóng)村地區(qū)主要是保證農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，兩個(gè)區(qū)域的作用定位不同使其發(fā)展模式必然不同。這樣的定位并不是反對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是突出其發(fā)展的主要方向，經(jīng)濟(jì)發(fā)展居然重要，但是農(nóng)業(yè)問(wèn)題是關(guān)系到國(guó)本的問(wèn)題，是重要的問(wèn)題。建國(guó)后，北京、天津、蘭州等城市為了保證蔬菜、糧食、副食品的供應(yīng)，開始自發(fā)領(lǐng)導(dǎo)就近的縣。如今，我們國(guó)家的糧食問(wèn)題依舊是個(gè)大問(wèn)題，對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展依舊是重中之重，這就決定了廣大的縣域應(yīng)該把農(nóng)業(yè)的發(fā)展作為其首要任務(wù)。

如果全面推行省管縣制度，市縣同歸省里管轄，則會(huì)形成市、縣同等主體之間都把自己作為一個(gè)城市的規(guī)模來(lái)進(jìn)行發(fā)展，在縣域內(nèi)是否會(huì)有新一輪的城市化運(yùn)動(dòng)，是否會(huì)有新一輪縣域中的城市侵占農(nóng)民耕地問(wèn)題則未可知。如何能保證縣域在縣城擴(kuò)張的過(guò)程中不克扣、留存鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)也成為值得思考的問(wèn)題。新一輪的農(nóng)村城市化難道不會(huì)導(dǎo)致城市虛化現(xiàn)象嗎?而農(nóng)業(yè)的發(fā)展又由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行保障呢?

其次，對(duì)于地級(jí)市克扣縣級(jí)政府財(cái)政的問(wèn)題。筆者認(rèn)為對(duì)于縣級(jí)政府的財(cái)政可以由省級(jí)政府直接劃撥，對(duì)于縣級(jí)政府的發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目審批也可以由省里統(tǒng)一規(guī)定將權(quán)限下放到縣級(jí)政府，但保留地級(jí)市對(duì)縣(市)的人事任免權(quán)以及業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)。這樣做一方面給予了縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的自主權(quán)，避免地級(jí)市過(guò)多的行政干預(yù)和財(cái)政截留;另一方面，又能使地級(jí)市對(duì)縣級(jí)政府形成牽制，避免縣級(jí)政府歸省里管轄后形成的“市縣之間的惡性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和市場(chǎng)分割，形成新的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。”［1］最為關(guān)鍵的通過(guò)是人事任免權(quán)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，能夠防止縣域經(jīng)濟(jì)的無(wú)序發(fā)展，保證了農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定前進(jìn)，避免形成糧食危機(jī)，穩(wěn)定了國(guó)本。因此，筆者并不贊同全面實(shí)施省管縣體制，而廢除市管縣體制。

(二)對(duì)行政層級(jí)過(guò)多、降低了行政效率的理性思考

目前，很多學(xué)者都認(rèn)為地方上的省—市—縣—鄉(xiāng)的行政體制使得管理層級(jí)過(guò)多，政令不通，上下級(jí)溝通不暢，同時(shí)多了地級(jí)市政府還會(huì)增加行政成本。但是，“從管理學(xué)原理的角度而言，在組織的整體結(jié)構(gòu)中，管理層次與管理幅度呈反比關(guān)系，管理層次越多，管理幅度越小。”［2］取消地級(jí)市對(duì)縣的管理權(quán)限，直接實(shí)行省管縣，會(huì)導(dǎo)致省級(jí)政府管理的幅度過(guò)大，不利于省級(jí)政府的統(tǒng)籌和規(guī)劃。

對(duì)于學(xué)者們提出的問(wèn)題，筆者認(rèn)為這是另外一個(gè)方面的問(wèn)題，即行政機(jī)構(gòu)冗雜的問(wèn)題。首先，對(duì)于行政效率低下，政令不行的問(wèn)題從縱向上看主要是由于各級(jí)官員之間權(quán)責(zé)不清、職責(zé)不明所導(dǎo)致的。同一個(gè)問(wèn)題既可以由A 部門來(lái)處理，也可以由B 部門來(lái)處理時(shí)，必然會(huì)導(dǎo)致A、B 兩個(gè)部門之間相互推諉。同樣，一道政令既可以由C 傳達(dá)，也可以由D 傳達(dá)時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致C、D 兩人的扯皮。關(guān)鍵的問(wèn)題還在于依法而治，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，同時(shí)裁撤庸官、散官，懲治貪官，合理的控制行政機(jī)構(gòu)的編制和人數(shù)。這樣既能使得政令通暢，也能減少行政成本，而無(wú)需大動(dòng)干戈的進(jìn)行省管縣的改革。

其次，從橫向上看，對(duì)于行政成本過(guò)大的問(wèn)題，可以采用縣與縣之間的合并，區(qū)與區(qū)合并或者縣與區(qū)之間合并的方式來(lái)減少行政機(jī)關(guān)的數(shù)量。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的縣(市)可以與經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣(市)合并，人口數(shù)量較少的縣(市)之間可以相互合并，面積較小的縣(市)之間可以相互合并。城區(qū)與城區(qū)或者城區(qū)與縣(市)之間的合并也可以采用同樣的方式進(jìn)行。以河北和湖北為例，河北省面積為19 萬(wàn)平方公里，湖北省面積為18．59 萬(wàn)平方公里，但河北省卻下轄22 個(gè)縣級(jí)市，108 個(gè)縣，6 個(gè)自治縣，縣(市)總數(shù)為136 個(gè)，而湖北省則只有24 個(gè)縣級(jí)市、38 個(gè)縣、2 個(gè)自治縣、1 個(gè)林區(qū)，縣(市)總數(shù)為65 個(gè)，相差一倍多。［3］我們固然不能說(shuō)縣與縣之間應(yīng)該有統(tǒng)一的區(qū)域大小、人口數(shù)量、發(fā)展規(guī)模，但面積相同、人均經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度近似的兩個(gè)省之間的縣(市)數(shù)量卻有如此之大的差別，是否能反應(yīng)出縣級(jí)政權(quán)的泛濫與冗雜呢?還以河北省為例，省內(nèi)有11 個(gè)地級(jí)市，即便實(shí)行省管縣后全部裁撤，也只是少了11 個(gè)市級(jí)機(jī)關(guān)的班子，但如若將其境內(nèi)縣(市)數(shù)量合并與湖北縣(市)數(shù)量相當(dāng)，那么將減少71 套縣級(jí)政府班子成員，孰輕孰重，一眼便知。與其舍近求遠(yuǎn)的實(shí)施省管縣改革，不如直接合并縣級(jí)機(jī)關(guān)。這樣能更好的解決行政效率低下、行政機(jī)關(guān)冗雜、行政成本過(guò)高的問(wèn)題。

綜上所述，無(wú)論是從縱向上還是從橫向上看，實(shí)施省管縣體制并不是明智之舉，這種大動(dòng)干戈的改革完全可以由其他的改革進(jìn)行代替，市管縣體制也沒(méi)有必要因此而取消。

(三)對(duì)城市虛化現(xiàn)象的理性思考

市管縣體制的確立是為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，“在城市化進(jìn)程中，許多地級(jí)市想要在縣域?qū)崿F(xiàn)城市化，使得廣域型城市大量出現(xiàn)……城市作為一個(gè)涵蓋城市人文子系統(tǒng)、政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)和公共設(shè)施子系統(tǒng)的社會(huì)生活的載體，是有其內(nèi)在規(guī)定性的。”［4］這里存在兩個(gè)問(wèn)題，一是在過(guò)去的三十年中泛城市化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，城市化的進(jìn)程中必然會(huì)侵占農(nóng)業(yè)用地，這已經(jīng)是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題了。在當(dāng)今市管縣體制中，這個(gè)問(wèn)題主體主要發(fā)生在城區(qū)之中，政府可以全力解決城市中占用耕地的問(wèn)題。如果實(shí)施市管縣模式，縣(市)的獨(dú)立發(fā)展必然會(huì)繼續(xù)侵占農(nóng)業(yè)用地，那時(shí)則國(guó)本不穩(wěn)。且省管縣導(dǎo)致省級(jí)政府管理幅度過(guò)大，如何能夠集中精力解決各個(gè)縣域城市擴(kuò)張占用耕地，又將是一個(gè)大問(wèn)題。

其二，在城市化的進(jìn)程中城區(qū)因政治、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)能夠完善城市的政治、經(jīng)濟(jì)、人文和公共設(shè)施系統(tǒng)，使得生活更加美好。但縣域中城市的發(fā)展則完全無(wú)法達(dá)到這種標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，一旦放開市管縣體制，且不說(shuō)“大量權(quán)限連同相應(yīng)的職責(zé)下放到縣(市)時(shí)，自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)力能否與新的職責(zé)、權(quán)限相匹配。”［5］就算縣(市)能夠接受自己的職責(zé)、權(quán)限，又如何避免縣域中城市的盲目擴(kuò)張，造成新一輪的城市虛化和占用耕地現(xiàn)象呢?對(duì)此，筆者在第一部分論述了還是要保留地級(jí)市對(duì)縣級(jí)政權(quán)的人事管理權(quán)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)。這些權(quán)限的下放并不意味著省直管縣，還是由地級(jí)市對(duì)縣(市)進(jìn)行管理，只是縣(市)有了更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)，能夠更好的完善縣域的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共設(shè)施，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活水平提高的問(wèn)題，為縣域居民提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，還利于民。

因此，從對(duì)市管縣造成的城市虛化現(xiàn)象，我們還是可以得出結(jié)論，即市管縣體制并不應(yīng)取消。省管縣體制的全面推行可能會(huì)導(dǎo)致新一輪的城市化運(yùn)動(dòng)，對(duì)于城市虛化的現(xiàn)狀只能是火上澆油。

二、對(duì)“浙江模式”的思考

浙江省在省管縣體制上一直走在全國(guó)的前列，自1992 年以來(lái)連續(xù)實(shí)施了四輪的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革后，浙江省的省管縣改革已經(jīng)從政策性激勵(lì)向體制性創(chuàng)新轉(zhuǎn)變了。浙江從改革開放之初的經(jīng)濟(jì)落后省份，一躍成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省。截止2012 年，在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中浙江省已有27 個(gè)榜上有名了。浙江省創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)奇跡被稱為“浙江模式”，很多學(xué)者以浙江的成功經(jīng)驗(yàn)為例，希望把浙江省的經(jīng)驗(yàn)推廣到全國(guó)。但是，筆者認(rèn)為“浙江模式”有其獨(dú)特的內(nèi)在性，這種成功經(jīng)驗(yàn)并不能完全復(fù)制。

(一)地理與縣域數(shù)量的優(yōu)勢(shì)

浙江省作為全國(guó)土地面積最小的省份之一，其土地面積僅有10．18 萬(wàn)平方公里，其東西和南北的直線距離均為450 公里左右。從省會(huì)杭州到其他地級(jí)市、縣(市)的距離都較近，省政府直接管理縣(市)比較方便，不會(huì)出現(xiàn)諸如內(nèi)蒙古、新疆、四川等面積較大省份所出現(xiàn)的縣(市)距離省會(huì)很遠(yuǎn)，管理不便的情況。

同時(shí)，浙江省只下轄了22 個(gè)縣級(jí)市、25 個(gè)縣以及1 個(gè)自治縣，全部縣(市)的總數(shù)不過(guò)58 個(gè)。再加上我國(guó)《憲法》中規(guī)定較大的市分為區(qū)、縣，寧波市又包含了諸縣(市)，省會(huì)杭州下也直接管理了諸縣(市)。浙江省剩余的縣(市)數(shù)量也基本上在50 個(gè)左右，這樣恰好符合了學(xué)界對(duì)于省管縣數(shù)量的設(shè)計(jì)，使得浙江省既能在合適的幅度內(nèi)進(jìn)行管理，又減少了行政層級(jí)。然而，其他省份既沒(méi)有這么好的區(qū)域面積，又沒(méi)有浙江這么合適的縣域數(shù)量。例如河南省下轄21 個(gè)縣級(jí)市和88 個(gè)縣，縣(市)總數(shù)到達(dá)109 個(gè)。四川有14 個(gè)縣級(jí)市，120 個(gè)縣，4 個(gè)自治縣。縣(市)總數(shù)多達(dá)138 個(gè)，這么多的縣實(shí)施省直管無(wú)疑將使省級(jí)政府背上沉重的包袱、顧此失彼。所以浙江省得天獨(dú)厚的區(qū)域面積、以及縣(市)數(shù)量使得很多省份望而卻步，其省管縣的模式在這一層面上就無(wú)法被其他省份所借鑒和效仿。

(二)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展充分

浙江省的經(jīng)濟(jì)以私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，“國(guó)有經(jīng)濟(jì)力量弱小，集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，而民間的自主創(chuàng)業(yè)熱情旺盛發(fā)展的初始條件，使浙江經(jīng)濟(jì)從改革伊始就走上了體制外增長(zhǎng)的道路，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量。”［6］個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展使得縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，再加上浙江省面朝大海、海外投資大批進(jìn)入、海外貿(mào)易興盛，由此而帶動(dòng)的港口、碼頭等建設(shè)以及隨之而來(lái)的第三產(chǎn)業(yè)都成為經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，對(duì)審批、財(cái)政的政策的需求必然增強(qiáng)。政策的到位又會(huì)再次推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，這樣縣域經(jīng)濟(jì)的活力反而比地級(jí)市更容易形成優(yōu)勢(shì)。

浙江省縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得縣(市)能夠不依靠地級(jí)市的輻射和帶動(dòng)而獨(dú)立發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又必然會(huì)要求政治上的獨(dú)立，省管縣在浙江是大勢(shì)所趨。但是，對(duì)于其他省份是否有必要也實(shí)施省管縣體制呢?尤其是不靠海又不與別國(guó)接壤的國(guó)家是否有必要呢?以河南和四川為例，兩個(gè)省都是產(chǎn)糧大省、民風(fēng)淳樸。首先不說(shuō)縣(市)是否能夠吸引外資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就算很多地級(jí)市政府上馬也不一定能夠完成招商引資的目標(biāo)，更不用說(shuō)絕大部分縣(市)了。其次，內(nèi)陸居民沒(méi)有沿海地區(qū)居民的投資、創(chuàng)業(yè)熱情，在縣域內(nèi)很多居民一輩子都沒(méi)有走出過(guò)縣城，哪里來(lái)的創(chuàng)業(yè)熱情。最后，兩個(gè)省的縣域經(jīng)濟(jì)普遍比較落后，扔要依靠中心城區(qū)的輻射和帶動(dòng)作用來(lái)發(fā)展，這與浙江的情況完全不同。因而，在這一層面上，我們也很難說(shuō)把能夠把“浙江模式”搬到其他省份，浙江模式的成功也不一定意味著在其他地方同樣成功。市管縣體制依舊應(yīng)當(dāng)保留，而不能盲目的實(shí)施改革。

(三)浙江省長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施“省管縣”格局

自上世紀(jì)八十年代進(jìn)行市管縣改革以來(lái)，在浙江省內(nèi)除了寧波市嚴(yán)格遵守市管縣體制外，絕大部分地級(jí)市僅僅是在形式上實(shí)行市管縣，而實(shí)際上仍然延續(xù)著省管縣的格局。這種格局的延續(xù)使得浙江省能夠從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革做起，下放經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)，一直走到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，使省里直接管理縣(市)的財(cái)政、人事、計(jì)劃以及項(xiàng)目審批。可以說(shuō)，浙江省所謂的改革其實(shí)是沿著原有的路徑走下來(lái)的，并不存在較大的阻力或者陣痛式的改革。這是其自身獨(dú)有的條件，絕大部分省市并不存在這樣的優(yōu)勢(shì)。筆者并不是因?yàn)閾?dān)心既得利益集團(tuán)的阻撓而反對(duì)改革。但是改革也要因地制宜、因省而異，不能盲改、亂改。如今省管縣改革一被提出，學(xué)者們立即痛批市管縣體制，但是各省的情況不同，不能一概而論。

我國(guó)有學(xué)者將省管縣改革區(qū)域分為六大類:第一類屬于管理幅度過(guò)大，縣市數(shù)量太多，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，前期試點(diǎn)并不充分的省區(qū)，例如河南、四川、云南、河北等省份。第二類屬于管理幅度適中，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，前期試點(diǎn)較充分的省份，包括湖北、湖南、遼寧等省份;第三類屬于管理幅度不大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、前期試點(diǎn)較充分的省區(qū)，包括廣東、山東、江蘇。第四類屬于管理幅度過(guò)大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、前期試點(diǎn)尚未進(jìn)行的省區(qū)，包括內(nèi)蒙古、新疆、青海、西藏。第五類屬于管理幅度小，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，前期試點(diǎn)很充分的省區(qū)，即浙江省。第六類屬于管理幅度很小，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)未展開的省區(qū)，即寧夏。［7］從中可以看出，浙江是唯一的一種情況，這也支持了筆者的觀點(diǎn)，即“浙江模式”并不一定適合其他地區(qū)。

綜上，我們可以看出“浙江模式”有其獨(dú)特的地理區(qū)位、縣(市)數(shù)量、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)以及政治延續(xù)的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)雖不是每一項(xiàng)都具有排他性，但集合起來(lái)便形成了排他性的模式。浙江的省管縣模式在其他省區(qū)并不一定適用。筆者的觀點(diǎn)依舊是在浙江已經(jīng)實(shí)施省管縣模式并證明成功了的地方可以繼續(xù)保留，但在其他省區(qū)依舊應(yīng)保留市管縣模式，保留地級(jí)市對(duì)縣(市)的人事任免權(quán)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，下放財(cái)權(quán)和事權(quán)。

三、對(duì)“省管縣”落實(shí)中問(wèn)題的思考

省管縣制度要全面落實(shí)則至少還有三大問(wèn)題需要落實(shí)，在這三個(gè)問(wèn)題沒(méi)有得到落實(shí)的情況下，改革只能停留在理論層面。

(一)省級(jí)區(qū)域的重新劃分

我國(guó)省級(jí)區(qū)域中除港、澳、臺(tái)和四個(gè)直轄市以外，省級(jí)行政區(qū)下轄的縣(市)普遍多于50 個(gè)，如果實(shí)施省管縣則要求對(duì)省域進(jìn)行重新劃分。還有的學(xué)者認(rèn)為省的規(guī)模過(guò)大，應(yīng)該縮小一半，為何我國(guó)與美國(guó)國(guó)土面積相當(dāng)，而美國(guó)有50 個(gè)州，我國(guó)卻只有34 個(gè)省級(jí)行政區(qū)。［8］筆者將從兩方面對(duì)該觀點(diǎn)進(jìn)行批駁。

一方面，縱觀學(xué)者們高屋建瓴的行政區(qū)劃方案，絕大多數(shù)都僅僅停留在理論層面，一廂情愿的根據(jù)所謂的區(qū)域、文化、傳統(tǒng)等因素來(lái)進(jìn)行的劃分在實(shí)踐中不僅可能會(huì)“引發(fā)對(duì)既有的或潛在的自然、人文、品牌等特色稀缺資源的爭(zhēng)奪，并由于競(jìng)爭(zhēng)而不斷產(chǎn)生新的壁壘、摩擦和重復(fù)建設(shè)。”［9］而且重新劃分省域所新增的行政機(jī)構(gòu)會(huì)更多，不僅省委、省政府、省人大、省政協(xié)的班子要重新配置，而且省政府下屬的各職能部門要重新增設(shè)，同時(shí)還有可能繼續(xù)增設(shè)地級(jí)市，這樣的機(jī)構(gòu)增加其實(shí)是與省管縣的初衷——降低行政成本、增加行政效率背道而馳的，這樣的改革只會(huì)得不償失。

另一方面，很多學(xué)者用我國(guó)的省與美國(guó)的州作比較來(lái)說(shuō)明我國(guó)應(yīng)增設(shè)行省，以達(dá)到實(shí)施省管縣的目的。這種比較其實(shí)是沒(méi)有意義的。首先美國(guó)有著得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，從東到西幾乎都是廣袤的平原，不僅適合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還適合農(nóng)業(yè)的生長(zhǎng)。美國(guó)西瀕太平洋，東臨大西洋，港口、造船等行業(yè)大力發(fā)展。北邊的加拿大、南邊的墨西哥都是軍事實(shí)力較弱的國(guó)家，州域的劃分考慮軍事、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素較少。反觀我國(guó)，三面與諸多臨國(guó)接壤、一面靠海，省域的劃分必然要將軍事因素作為一個(gè)重要指標(biāo)進(jìn)行參考。而且我國(guó)地勢(shì)西高東低、人口西多東少，西部基本無(wú)法生產(chǎn)糧食，只能依靠中、東部。東部臨海，改革開放后必然發(fā)展最快、人口最多，中部次之，西部最次，城市之間的差別化非常的明顯。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食保障的角度來(lái)講也不能像美國(guó)那樣均衡的劃分州域。

其次，美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，地方自治是其憲法的基本精神。聯(lián)邦政府、州政府、縣政府以及市鎮(zhèn)政府各有各的權(quán)力和義務(wù)，權(quán)責(zé)明晰，互不相干。一個(gè)國(guó)家分為50 個(gè)州，州實(shí)行自治而無(wú)需聯(lián)邦操心，縣也實(shí)行自治，無(wú)需州操心，各種自治精神貫穿于整個(gè)國(guó)家。因此，即便一級(jí)單位下有50 個(gè)子單位，也可以從容的進(jìn)行管理。反觀我國(guó)，是中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的單一制國(guó)家，從中央到地方是上下隸屬的關(guān)系，上一級(jí)政府無(wú)論是制定發(fā)展規(guī)劃還是制定行政法規(guī)都要以宏觀的戰(zhàn)略眼光來(lái)看待這些問(wèn)題，多增設(shè)省級(jí)政府實(shí)際上是加重了中央的負(fù)擔(dān)，在一定程度上束縛了中央的手腳。總而言之，中美之間并不具有可比性，我國(guó)也完全沒(méi)有必要為了實(shí)施省管縣而重新劃分省域。保留當(dāng)前的市管縣制度依舊是最明智的選擇。

(二)財(cái)稅改革先行

自1994 年我國(guó)實(shí)行稅制改革以來(lái)，造成了財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的情形，中央拿走了七成的稅收，卻只負(fù)責(zé)三成的事務(wù);地方上只擁有三成的稅收，卻要負(fù)責(zé)七成的事務(wù)管理。省級(jí)政府的財(cái)政撥款經(jīng)地級(jí)市的提存和留用，到縣一級(jí)行政機(jī)關(guān)已所剩無(wú)多。農(nóng)業(yè)稅的改革又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政機(jī)關(guān)失去了最后的財(cái)源，財(cái)政支出已到了捉襟見肘的地步。但縣級(jí)政府財(cái)政困難是否就是因?yàn)槎嗔说丶?jí)市這一層級(jí)而導(dǎo)致的呢?“在農(nóng)村稅費(fèi)改革前后地方政府都是省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，為什么不在稅費(fèi)改革前指出政府級(jí)次過(guò)多會(huì)導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政困境。”［10］通過(guò)前后的對(duì)比，我們可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的關(guān)鍵還是在于稅制的不合理上，而并非在于市管縣的制度。如果地方擁有全國(guó)稅收的七成來(lái)對(duì)具體事務(wù)進(jìn)行管理，那財(cái)政的困境又必然會(huì)迎刃而解。在這里，省管縣的改革其實(shí)也就是陷入了悖論之中，如果要實(shí)施省管縣改革，其前提是對(duì)稅制進(jìn)行改革，將事權(quán)與財(cái)權(quán)劃等號(hào)，地方負(fù)責(zé)多少事權(quán)就相應(yīng)的掌握多少財(cái)權(quán)。這樣一來(lái)，即便依舊保留市管縣，縣級(jí)政府的財(cái)政也不會(huì)出現(xiàn)困境，省管縣體制也就沒(méi)有必要進(jìn)行改革。

如果稅收制度不進(jìn)行改革，中央依舊掌握七成稅收，三成事權(quán)，而地方依舊保留三成稅收、七成事權(quán)，即便實(shí)施了省管縣體制的改革，可是省里沒(méi)有資金無(wú)法對(duì)縣(市)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，縣級(jí)政府的財(cái)政還是會(huì)陷入困境。即便中央加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付的手段來(lái)緩解縣級(jí)政府的財(cái)政困境。由于實(shí)施省管縣體制改革后，由于需要省級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的縣(市)、地區(qū)增多，每個(gè)縣級(jí)政府所獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必將大量減少，又會(huì)陷入財(cái)政相對(duì)困難的境地。

綜上所述，如果財(cái)稅制度進(jìn)行改革了，那么即便省管縣制度不進(jìn)行改革，縣級(jí)政府的財(cái)政困境也會(huì)迎刃而解。然而如果財(cái)稅制度不進(jìn)行改革，即便進(jìn)行了省管縣的改革，縣級(jí)政府還是會(huì)陷入財(cái)政困難的窘境，因此關(guān)鍵的問(wèn)題在于財(cái)稅制度的改革，而不是省管縣的改革。因此，保留現(xiàn)有的市管縣制度是合理的舉措。

(三)司法制度的改革

如果要實(shí)施省管縣制度改革則必然會(huì)帶來(lái)司法制度的變遷。我國(guó)現(xiàn)行的管轄級(jí)別一般是基層人民法院設(shè)在縣(市)、地級(jí)市的各個(gè)區(qū)中。而中級(jí)人民法院設(shè)在地級(jí)市，高級(jí)人民法院設(shè)在省會(huì)城市。檢察機(jī)關(guān)比照法院機(jī)關(guān)進(jìn)行設(shè)置。省管縣改革實(shí)施后，使得縣(市)與地級(jí)市同等待遇，如果在縣(市)繼續(xù)保留基層人民法院，以及縣(市)人民檢察院，則中級(jí)人民法院又該如何設(shè)立，而原來(lái)的地級(jí)市人民檢察院又該如何設(shè)立。有人指出，“可以在省高級(jí)法院、省檢察院之下設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)幾個(gè)縣(市)的案件復(fù)審復(fù)查工作。”［11］這樣的設(shè)計(jì)與當(dāng)年行政公署的設(shè)計(jì)如出一轍，到最后又進(jìn)行并縣建市的窠臼之中，來(lái)回的折騰只是不斷的耗費(fèi)財(cái)力與精力，于國(guó)民生計(jì)無(wú)益。

同時(shí)，我們還需要考慮到的一個(gè)問(wèn)題，即我國(guó)自實(shí)施市管縣體制以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府都是按照中央—省—市—縣—鄉(xiāng)的制度來(lái)進(jìn)行立法工作的。“在各種法律、法規(guī)和政策性的文件中，地級(jí)市的管理權(quán)限得到了明確的認(rèn)可和設(shè)定。”［12］如果一味強(qiáng)調(diào)省管縣的改革，當(dāng)這種行政命令與全國(guó)人大制定的法律、法規(guī)相沖突時(shí)，矛盾如何調(diào)和?即便沒(méi)有矛盾，當(dāng)這種行政命令與國(guó)務(wù)院制定的行政規(guī)章相互沖突時(shí)，又該如何調(diào)和。一味的推行省管縣則必將導(dǎo)致大量的法規(guī)、規(guī)章虛置或者作廢，不僅造成大量立法、司法資源的浪費(fèi)，還會(huì)損害立法機(jī)關(guān)的權(quán)威、危害政府的公信力。因此，這又是省管縣改革中面臨的巨大難題。

四、總結(jié)

筆者通過(guò)對(duì)市管縣體制批評(píng)的理性思考，指出了省管縣并不能代替市管縣體制;通過(guò)對(duì)“浙江模式”的總結(jié)，指出了該模式所具有的排他性和不可替代性，在其他省區(qū)并不能復(fù)制該模式;通過(guò)對(duì)省管縣改革鋪開所需要的前提和問(wèn)題進(jìn)行論述，指出省管縣改革前提存在著悖論，省管縣無(wú)法代替市管縣體制。綜上所述，筆者認(rèn)為省管縣體制作為一種新的制度可以進(jìn)行嘗試，但不能因此而打破如今地方上的省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)體制，市管縣體制不能取消，在已經(jīng)試點(diǎn)的地區(qū)可以繼續(xù)嘗試，而在尚未進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)，考慮到市管縣在實(shí)踐中的確存在一定的問(wèn)題，可以將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限下放到縣(市)，但仍應(yīng)保留地級(jí)市對(duì)縣(市)的人事任免和業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)。

［1］周仁標(biāo):《論“省管縣”體制實(shí)施的困境與障礙及其消解》，載《理論與改革》2010 年第2 期。

［2］王仕軍、馮春:《省管縣體制改革:實(shí)踐與理論的理性推進(jìn)》，載《探索》2008 年第4 期。

［3］參見姚中杰:《省管縣:歷史流變與理性思考》，載《東岳論叢》2011 年第1 期。

［4］張旭霞、陳晨:《省管縣體制改革的前景分析》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008 年第5 期。

［5］何顯明:《省管縣改革的績(jī)效預(yù)期及其現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn):一個(gè)理性的省察》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009 年第5 期。

［6］何顯明:《省管縣體制與浙江模式的生成機(jī)制及其創(chuàng)新》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2009 年第11 期。

［7］參見吳金群:《省管縣的條件及對(duì)我國(guó)26 個(gè)省區(qū)的聚類研究》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010 年第4 期。

［8］參見劉君德著:《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》，華東師范大學(xué)出版社1996 年版，第153 頁(yè)。

［9］姚中杰:《省管縣:歷史流變與理性思考》，載《東岳論叢》2011 年第1 期。

［10］龐明禮、李永久、陳翻:《“省管縣”能解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難嗎?》，載《中國(guó)行政管理》2009 年第7 期。

［11］王雪珍:《從財(cái)政省管縣到行政省管縣體制的思考——以浙江為例》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2011 年第2 期。

［12］周仁標(biāo):《論“省管縣”體制實(shí)施的困境與保障及其消解》，載《理論與改革》2010 年第2 期。