新形勢下社區建設面臨的問題及對策——以昆明市官渡區社區建設為例

許紹忠 李 群

（中共昆明市委黨校，云南 昆明 650215）

加強社區建設，做好社區服務是關注民生、強化社會建設和管理的重要載體，也是當前亟需研究的一個重要課題。云南省昆明市官渡區一直在積極探索通過完善社區服務以更好地滿足居民生活、文化、救助等各方面需求的做法和途徑。昆明市是云南省的省會城市，官渡區的發展水平處于昆明市的第一版塊，對官渡區的社區建設進行理性的分析和研究，將對云南省大部分社區的建設發展有很好的指導作用，對發展水平相當的其他地區社區建設也有較強的借鑒意義。

一、官渡區社區建設面臨的主要問題

官渡區是昆明市的中心城區之一，轄區面積552.21平方公里，2013年地區生產總值780億元，城鎮居民人均可支配收入31523元，農民人均純收入13965元。官渡區下轄9個街道辦事處、101個社區。社區主要居民分別呈現出單位型、老年型、青壯型、流動人口型、少數民族型、農村型等特點。隨著城市化進程的加快，官渡區的鄉鎮均已改制為街道，社區建設已全面覆蓋，社區工作結構日趨完整，工作機制日益完善，服務質量不斷提升。同時也遇到了一些制約社區發展的問題。

1、行政色彩較濃，社區自治力度不夠，社區居民參與程度不高。官渡區轟轟烈烈的社區建設是在行政區劃的基礎上進行轉化的，因而，社區從一開始就被賦予了行政性的特點。雖然《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條明確規定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”但社區的自治性往往只在學術層面進行探討，在實際工作中，由于政府一般會提供社區工作人員一定的崗位補貼和社區辦公經費，所以，更多地是將社區視為政府在基層設立的行政辦事機構，社區必須在政府的領導和指揮下開展工作。同時，政府主導的社區建設對居民的歸屬感與參與度考慮不多，很少在社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育。在這種認識的指向下，區級各職能部門、街道辦事處通過各種形式將工作任務分解到社區，下達各種指標對社區工作進行檢查考核。無論街道，還是區級部門的工作人員，都可以對社區下任務、提要求，社區工作人員既要完成“上面”分配下來的任務、迎接各種各樣的檢查、制作大量的文書臺賬，還要隨時準備應付突發任務。“兩委一中心”的少數幾個工作人員大部分是交叉任職（官渡區社區“兩委”班子成員“交叉任職”的比例達到50%以上），完成政府安排到社區的工作任務已是疲于應對，沒有更多精力及時響應本社區居民的服務需求，不能更好地發揮服務功能，影響了社區服務的覆蓋和質量。另一方面，社區居民也將社區看成“基層政府”，要求社區在環境、治安、社保、公共事業等方面進行建設管理，一些家庭和個人困難也提交社區幫助解決。社區居民很少意識到自己在社區自治中的地位和作用，將自己定位成只接受服務而不提供服務的消極角色，對社區建設只提要求不愿參與，從而使社區工作人員處于上有壓力、下無助力的困境，社區服務工作陷于孤軍作戰的尷尬境地。

2、城鄉社區發展不均衡，社區服務差異較大。由原居委會轉化而來的城市社區、由城郊失地村委會轉化的社區和山區農村的社區，由于社會、經濟發展的不均衡，導致社區在服務意識和服務水平等方面上有很大差異。第一，城市社區繼承了原居委會的服務職能、服務意識和管理經驗，能很好地為居民提供基本公共服務，一些社區還針對居民需求創建了社區服務品牌。例如，和平路社區積極進行民族團結社區建設，永勝路社區構建為民十分鐘醫藥便民服務圈，黃家莊社區打造“特殊人群管理與服務的陽光驛站”，鐵路新村、東華路等社區積極探索社區居家養老服務工作。在實現更高層次的社區服務方面進行了很多有益的探索，形成了一些卓有成效的工作機制。第二，由城郊失地村委會轉化的社區或多或少都有集體資產，例如，季官社區集體資產已達5.5億元，管理好集體資產成為社區工作人員的主要工作職責。由于集體資產的存在，社區環境整治、基礎設施建設等工作都有了資金基礎，使得政府職能部門認為這些社區的市政建設應該是社區的事，政府不再負責社區以內的道路及公共設施建設；而一些應由社區居民出資的衛生保潔、垃圾清運、環境美化等費用，也一并由集體資產統一承擔。由于缺乏統一規劃，加之職能局限，社區完成的市政建設往往達不到城市發展的要求；社區對居住在社區而又不屬原村委會或村民小組的其他居民無法進行管理，從而將這些人排斥在社區工作之外。隨著國家社會保障體系的完善，這些社區也開始了針對社區全體居民的醫保、低保、養老保險等服務工作，但在社區換屆中，不在集體資產享有范圍內的這部分居民是否參加選舉就成了兩難問題：不讓他們參加選舉，剝奪了他們的社區自治權利，不符合相關規定；如果讓他們參加選舉，他們又沒有對集體資產的權利，不能實施共同管理。這個問題在失地農民與城市居民混居的社區普遍存在。第三，農村社區由于經濟相對落后，基礎設施比較薄弱，村民主要從事農業生產，收入水平較低。例如，大板橋街道一朵云社區居民主要從事菜碗豆、甜玉米、大白菜等農產品種植，受氣候和市場影響較大，每畝地年產值為2500——5000元。社區工作人員主要完成國家基本社會保障體系在農村的代辦工作，社區服務高度依賴于掛鉤單位的幫扶意愿和能力，農村社區的自我管理、自我服務能力還不足以獨立支撐社區建設。

3、社會組織的作用尚未有效顯現。社會組織是社區建設工作的重要載體，可以滿足居民對生活品質的多元化需求，能分擔政府的一部分社會事務，有效地將社區服務觸角延伸到社會的每個角落。從1998年始，官渡區就開展了社會組織登記備案工作，截至2014年2月，全區共登記社會組織447個，其中社團63個、民辦非企業單位361個，社區社會組織登記備案23個。除上級相關部門要求必須配有的如老年人協會、殘疾人協會、計生協會和社區志愿者協會外，絕大部分都是居民健身娛樂的文體組織，居民急需的社會公益類、服務類組織很少，無法滿足居民對解決生活困難和提高生活品質的服務需求。

4、志愿者隊伍未充分發揮作用。2009年，官渡區在全區開展了社區志愿者注冊管理工作，2010年，區委宣傳部、團區委、民政局聯合發文，開展“志愿進社區·春風促和諧”行動，以項目為支點，以組織化動員方式在指定單位招募志愿者，開展環境保護、助弱、助學、助老、文明行為倡導等活動。同年，官渡區委制定了在職黨員雙重管理辦法，將在職黨員整體分配到掛鉤聯系社區，成立黨員志愿者服務隊，開展掛鉤服務活動。通過組織安排的志愿者很快充實到社區志愿者隊伍中，積極開展志愿服務活動，對全社會倡導志愿服務起了很好的導向和示范作用，但也存在一些問題：第一，以組織化的方式整體運作，雖聲勢浩大，但每個志愿者的專長不能得到很好發揮，服務能力沒得到充分使用。第二，集體性的活動多在廣場進行，長期性的志愿活動漸漸弱化成衛生監督和居民區保潔服務。志愿者服務形式單一，服務層次不高。第三，志愿者同時服務幾個社區，精力無法兼顧，使部分志愿者隊伍有名無實。特別是黨員志愿者所在單位的掛鉤聯系社區一旦發生變動，單位的幫扶共建的重點就會指向新的掛鉤聯系點，對原掛鉤社區的志愿活動就很少開展了。第四，志愿活動浮在面上，未沉到個體層面。社區的志愿者協會由上級要求建立、由上級組織人員充實志愿者隊伍，活動內容和活動形式由上級文件安排開展，沒有深入到社區居民進行需求調查，對真正需要幫助的人員沒有開展長期性的幫扶活動，不能很好地對社區弱勢人群開展深度關懷的志愿服務

二、實現官渡社區服務長效化的對策

1、充分發揮社區的自治功能。第一，要合理界定政府和社區的職能和責任邊界，不能將本應由政府完成的工作任務分解到社區，上級部門和街道辦事處應指導而不是指揮社區開展工作，把社區工作人員從他們并不擅長也不應過多承擔的文書、會議任務中解放出來，讓他們有時間、有精力深入調查了解社區居民的需求，合理利用社區各方資源，真正開展服務社區的日常工作。那些必須沉到社區的基本公共服務，可由相關職能部門提供經費以開展工作，或是由政府購買服務崗位或服務項目來完善工作。對社區工作的評估，應以社區居民為主，減少上級指標考核的權重，使社區工作人員的服務重心和關注點真正放到為社區居民服務上，有效地緩解社會矛盾，促進社會和諧。第二，要充分調動社區社會組織和社區居民的自治意識，培育引導社會組織健康發展，吸引社會組織參與社區公共服務。發動社區居民積極參與社區事務，關心社區發展，愛護社區衛生和公共設施，為社區服務貢獻智慧和力量。

2、加快社區服務與集體資產管理的剝離。社區擁有和管理原村委會的集體資產，一方面會產生社區無法納入新增居民的問題，另一方面，數額不小的集體資產又是誘發腐敗的動力，一些轉化社區和農村社區的“兩委干部”抵制不住利益的誘惑，在集體資產管理或置換、流轉過程中貪污腐敗、以權謀私，造成了惡劣影響。因此，對有集體資產的社區，建議在股份制改革的基礎上進一步進行社會工作與經濟行為的剝離。把集體資產的權利轉化成股份，原村民持股份入股組成股東大會，由股東大會及其選舉產生的理事會、監事會共同對集體資產進行管理。股份公司作為一個經濟實體，從社區管理中獨立出來，公司內部的經營管理及股紅分配不再屬于社區工作的內容，應由公司按章程和現代企業制度進行自我管理。改制后，村民在公司只是“經濟人”，在社區則是“社會人”，這樣，既能夠促進村民向市民的轉化，也能及時將新增居民納入社區服務的范圍。

3、努力實施社區分層次服務。提供公共服務是社區建設的重要內容，實現社區服務是社區工作的實際體現和最終目標。但目前的社區服務是一種泛化的服務，幾乎上至政府、下至居民的所有需求都要由社區工作來實現，產生了社區“什么都要管，大多又沒能力管”的現狀。指向社區的服務要求有三種層次：一是保證民生和社會持續發展的基本公共服務，二是社區居民有代表性的發展性公共服務，三是少數弱勢人群的特殊幫扶服務。這三種不同的服務，應分層次實現。第一，政府購買服務和工作崗位，實現基本公共服務均等化。通過社區工作專業化、社會化和市場化運作，使政府的服務涵蓋更廣泛的人群，將那些影響民生和社會公平的基本公共服務，如社會保障、衛生醫療、義務教育及保障人民生活質量的服務單列出來，由政府出資向社區或社會組織購買服務，社區和社會組織通過提供保質保量的服務獲取相應報酬；對那些責任重大、技術要求高的服務項目，由政府直接購買崗位，公開招聘專業社工在社區崗位開展服務，以保障基本公共服務在全域范圍內按相同標準實施，實現均等化。第二，多方聯動，強化社區的需求性服務。對社區居民有代表性的以提高生活品質為訴求的公共服務要求，可充分利用社區資源、調動社區居民的積極性，在社區條件許可的情況下力爭實現。如環境美化治理，由小區住戶以繳納衛生費或物管費的形式向物業管理公司購買；對沒有引進物業管理的部分老舊小區，可由住戶集資向保潔公司購買，如住戶無經濟能力，可由住戶提供保潔勞動，維護本居住區的環境衛生，以充分體現社區居民自治；公共道路的環境衛生則由政府環保部門實施，社區應監督保潔員的工作質量，同時，教育社區居民自覺維護公共衛生。治安保衛由社區積極配合警務站和保安公司進行聯防聯治，可在樓、院長的支持配合下開展群防群治。政府部門或街道辦事處要積極扶持那些為社區提供有效公共服務的社會組織，使這類社會組織得到長足發展，繼續為社區居民提供優質服務。第三，發揮黨團員和志愿者的示范作用，有效補充社區公益服務。要充分發揮黨團員的帶頭作用，繼續完善黨團員志愿者活動，將原來的組織化行動細化到個體，由黨團員自行在生活所在地、幫扶工作所在地和主要活動區域中選擇一個社區進行志愿者登記。同時，根據社區特點、居民要求和調查走訪儲備的志愿服務項目，由志愿者根據個人特長和服務意愿開展活動。對一些需要社會工作專業能力的活動，應先對志愿者進行培訓，由專業社會工作者指導志愿者開展活動。要將志愿服務納入定期考核和年終民主評議黨員的內容，同時作為評選優秀黨團員的重要依據。以黨團員的示范帶動作用，使更多社區居民投身到社區建設中來，為社區發展貢獻力量，逐步實現社區居民的自我管理、自我教育、自我服務。