創新社會治理體制與構建平安中國

朱振輝

（中共阜陽市委黨校 科研處，安徽 阜陽 236008）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的重大亮點之一，就是“創新社會治理體制”。創新社會治理是“國家治理體系和治理能力現代化”的理性思考，是全新的政治理念，表明我們黨對國家現代化建設的認識更加深入，既注重器物層面的建設又注重制度層面的完善，從而保障國家現代化建設中的動力機制和平衡機制相互協調發展。通過社會善治，實現和諧美好的平安中國，是我們黨在治國理政方面又一個重大的制度性創新。

一、社會治理的基本內涵和特征

“社會治理”是上個世紀后期在西方率先興起的新政治學概念，它不同于“階級統治”的概念，也不同于傳統的“社會管理”概念?！吧僖恍┙y治，多一些治理”是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。20世紀90年代以來，社會治理和社會善治的概念在國際社會逐漸流行起來，近年來在我國也產生了日益廣泛的影響。黨的十八大報告指出“加強和創新社會管理，提高社會管理的科學化水平”，黨的十八屆三中全會則明確指出“創新社會治理體制”。從“管理”到“治理”的轉化，不僅僅是文字概念的變化，確切地講，是一種認識上質的飛躍。表明了黨在治國理政方面更加注重對規律的把握和理性的思考，明晰了實現國家現代化既要有動力技能物化層面的現代化，還要有平衡協調制度層面的現代化。所謂社會治理，就是政府、社會團體、社會組織、市場主體、社區以及公民個人等諸行為主體，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活等各領域進行規范和治理，最終實現公共利益最大化的過程。它一般具有四個特點：一是參與過程性，即治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；二是平衡協調性，治理過程的基礎不是控制，而是協調；三是領域寬闊性，治理既涉及公共部門，也包括私人部門；四是持續互動性，治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。綜合而言，社會治理具有如下特征。

1、社會治理不同于傳統的社會管理。第一，行為主體不同。社會管理的主體相對來說較為單一，主要是指各級黨委、政府及其職能部門。而社會治理的主體則是多元的，黨政機關、企事業單位、社會組織、公民都是社會治理的重要行為主體。第二，對象方式不同。社會管理的主要內容是政府管理社會，將政府置于社會之上，社會成為政府管理的對象和客體，政府防范管控社會，防控的范圍廣闊無限，盡收網底不留余角。政府對社會組織和社會成員通過政治動員和行政命令方式進行管控，對方只有服從和配合的義務而缺少應有的權利。社會治理則強調多元主體通過協商、協作方式實現對社會事務的合作管理，反對單純的命令和控制，倡導政府社會管理的透明化、法治化，支持利益相關方參與社會政策決策。第三，參與權能不同。社會管理注重政府的權威和公信力，要求令行禁止，示范推動，整齊劃一。社會治理倡導社會自治，倡導參與式治理，強調尊重社會成員的社會政治權利，主張激發社會成員的權能，使社會成員在社會治理過程中擁有發言權和影響力。第四，接受服務不同。社會管理包含有社會服務的內容，但社會成員在政府提供的社會公共服務中主要作為社會服務的對象，缺少對公共產品和公共服務的自主選擇權。而社會治理倡導社會成員主動表達需求，自主提出所需要的服務項目，政府對項目的實施提供資助，社會組織自主組織實施服務項目并接受資助方的評估。社會成員和社會組織由單純的服務的對象，轉變成社會需求的表達者、項目的選擇者和服務的供給者。

2、社會善治是平安中國社會治理的目標。古今中外的統治者都想追求社會善治，但是，中國古代的盛世并不是我們今天所說的社會善治。所謂社會善治，就是國家機構和社會組織在社會生活領域中的合作共治，其目的是實現社會公共利益最大化。將善治的基本要素應用于社會治理領域，結合社會治理的具體內容，由此可以推演出社會善治的十大基本要素，即：法治、透明、參與、公平、回應、效率、信任、包容、安全、和諧?！胺ㄖ巍笔侵干鐣卫淼母鞣叫袨橹黧w能夠自覺樹立法治的權威并嚴格依照法律規定辦事。“透明”是指凡是涉及公眾利益的事項以及社會治理過程和結果的相關信息均應向社會成員告知并使其明了?！皡⑴c”是指社會治理的各方行為主體就涉及自身利益的社會事務決策過程中，擁有自主表達意志的自由并能受到尊重的權利?！肮健笔侵腹降鹊貙Υ總€社會成員，每個人都享有均等的機會和平等的權利而不受歧視?！盎貞笔侵刚约皩ｉT的社會機構對公民所提出的各種訴求給予及時的答復并提出積極的應對措施?！靶省笔侵刚谔幚砩鐣聞諘r便捷迅速不拖延，向社會成員提供所需要的公共產品和服務時能夠盡量滿足不同人的偏好。“信任”是指公眾信賴政府以及社會成員之間能夠做到誠信友善相互理解。“包容”體現的是一種仁愛，在利益決策中既注重多數人的要求，也要兼顧到少數人的需要，容許差異，共存互補。“安全”是指社會成員的人身權利和財產權益不受外部環境的威脅和非法的侵害，擁有安逸的生存環境。“和諧”是指人們在社會的交往中主動化解相互間的矛盾和沖突，求同存異，達成彼此間的友好合作、協調共進，和睦相處。社會善治為衡量社會治理狀況提供了標尺，為提升社會治理質量指明了努力的方向。滿足了10大要素就基本實現了社會善治，也即構建了和諧美好的平安中國。

二、社會管理環境的變化促使創新社會治理體制

1、中國社會的轉型發展使社會矛盾呈現了新的特點。經過35年的改革開放，中國的現代化建設取得了巨大成就，同時，也進入到一個深水區和新的攻堅階段。社會中不同的利益群體已經形成，各種利益沖突日益明顯，社會不公平現象突出，生態環境急劇惡化，不穩定因素急速增多，維穩的代價不堪重負，一些僵化的利益格局引發了深層次的矛盾激化，使社會呈現了前所未有的復雜性和艱巨性，凡此種種，都意味著在國家治理體制和能力方面，正面臨諸多新的嚴峻挑戰①。第一，各種社會矛盾積聚多發，影響面廣。如廣東陸豐涉及農地糾紛而引發的“烏坎事件”，廣西荔浦涉訴的“暴力抗法事件”，湖南省中醫院的醫療糾紛案件，河南西平縣環境污染案件，廣東河源“6.29”勞資糾紛案件，河南安陽非法集資案件，以及沈陽下崗職工刺死城管的“夏俊峰案件”等等，過往發生的每個案件背后都有著復雜的社會矛盾與利益交織，一旦爆發就會造成嚴重的社會后果。第二，公共安全隱患增多，形勢嚴峻。片面追求數字經濟及形象工程，使人們忽視了安全警示，致使全國各地安全生產事故頻繁發生。據有關資料統計，2012年全國發生安全事故33萬起，造成72萬多人死亡。食品藥品安全問題屢屢再現，嚴重影響人民群眾的生命健康安全，引發了人們的廣泛質疑。以報復社會為目的的惡性案件，如福建南平、山東濰坊的“校園慘案”，以及具有民族分裂因素的極端恐怖事件，也時有發生。網絡安全問題凸顯，2013年我國有5.7億網民，4.3億手機上網用戶，是世界上互聯網使用人口最多的國家。民族分裂勢力、外部敵對勢力的滲透破壞以及各類刑事犯罪活動，都使公眾環境和國家安全面臨著嚴峻挑戰。第三，急性“城市病”凸顯，積病難愈。隨著城市化進程的加快，農村大量剩余勞動力涌入城市，城市負擔陡增，使原本城市居民日益增多的公共需求與城市所能提供的服務設施的滿足程度差距變得更加緊張。以“北上廣”為代表的中國大城市出現了人口特多，交通擁擠，房價奇高，資源緊張，環境污染，治安較差，生態惡化等“城市病”狀，短期內難以治愈。

2、中國社會的轉型變革使社會管理環境發生了深刻變化。由改革引領的社會利益格局的變動，促使了社會管理環境發生了深刻變化。第一，社會管理和公共服務難度增加。大力發展社會主義市場經濟是我們的戰略任務，然而，我們應清醒地認識到，社會主義市場經濟轉軌尚未完成，市場化不足和市場化過度并存，兩者都妨礙資源包括人力資源的合理配置；近20年高等教育的產業化發展，人才奇缺的情況已發生根本改變，在社會經濟加速乏力的情況下，個人創業空間縮小，就業崗位凸顯不足，加之利益格局的剛化，社會下層向上流動的機會不斷減少，容易引發和積累年輕人對社會不滿情緒。當前，隨著我國工業化和城市化進程的加快，農村人口向城市的橫向流動性急劇增強，數量巨大，其間摻雜著族群關系和宗教信仰問題，各種社會能量和社會風險也在迅速集聚，這樣，城市內部也出現一個新增人口與原有居民之間的“二元結構”②，諸多的矛盾和問題自然增加了社會管理和公共服務的難度。第二，社會結構和社會組織重構提速。改革開放以來，社會結構和社會組織一個明顯變化，就是傳統的“單位”在廣義的社會組織中已不占多數，其組織社會生活、管理所屬成員的功能大大弱化?，F實情況是開發一座新城，造就一個“新區”，城鎮新的社區不斷涌現，農村“空心村莊”越來越多，城鎮化運動促成了越來越多的公民由“單位人”變成“社會人”③?；诠餐没蛘咛峁┳晕曳盏男枰?，民間社會組織則如雨后春筍般出現。據民政部門的統計，2012年，全國依法登記的社會組織就達492萬個，備案的城鄉社區社會組織40多萬個。社會組織結構和社會成員之間的聯系方式不斷向扁平化、網絡化方向發展，社會從以往的縱向聯系為主突變為橫向聯系為主，由此，傳統“單位制”管理方法已不能適應如此巨大的變化，所以，必須創新社會管理，走向社會治理。第三，社會保障和社會誠信雙重缺失。我國已進入老齡化社會，未富先老。由于發展不足，積累不多，社?；饓毫Υ笤?。社會保障制度的不完善和缺失，也使社會不穩定的因素積聚。同時，市場經濟中唯利是圖的不良習氣，被許多人視為正當，以至許多不法商人采用不正當手段牟取暴利而“一夜暴富”，由于缺少民主法治的洗禮，人們普遍對法律缺乏敬畏之心，導致社會信任嚴重缺失?！肮烂漓鸥弧?、“小悅悅事件”的發生，表明人心迷茫，道德失范，社會浮躁，公信力下降，社會管理的思想基礎在削弱。第四，維權意識和參與意識不斷增強。經過近30年的普法宣傳教育，群眾的公民意識特別是維權意識、參與意識和對公共政策的選擇意識增強了，對參與成效的要求提高了。同時，也存在權責意識不對等，干部的民主意識落后于群眾的參與意識，公民的權利保障制度和救濟制度滯后于發展等問題，容易引發和激化社會矛盾?；诖?，要求實現從社會管理轉向社會治理。

三、創新社會治理體制，構建平安中國的路徑

黨的十八屆三中全會《決定》指出，創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。這是對國家治理體系和治理能力現代化的基本描述，豐富發展了我們黨的治國理政方略④。我們應該深刻領會三中全會《決定》精神，正確把握社會治理的基本要義，探索創新治理體制機制的路徑，深入推進社會治理變革，實現社會制度的現代化。

1、切實解放思想，促進觀念轉變。觀念是行為的先導，改進社會治理方式必然首先轉變治理理念。解放思想，實事求是是實現中華民族偉大復興的根本保障，創新社會治理體制更是一項新的艱巨任務。第一，要有破除迷信，打破成規，探研禁區的精神，同時，要有包容差異，提存歸類，善辟新路的智慧。第二，敢于擺脫“全能主義政治下的國家制度”的僵化思維方式⑤，根據時代的發展和社會的變遷來決定治理之策，而不能固守狹隘的經驗、人治的傳統和書本上的模式來進行社會管理。第三，要重樹“社會本位”的理念，清醒地認識到，國家和社會治理不是只有政府一家獨掌，而是由多元主體共同構成的治理結構來完成的。在治理制度和治理體制的頂層設計中，使力量重心下移，變政府控管社會為調控、引導、服務和整合社會，將統治觀念變革為政府與社會的平等、協商、互信、合作治理的新觀念。

2、培育社會組織，構建合作伙伴。社會是由多種元素組成的集合體，表現為政府、社會團體、社會組織、公民個人等等。深入推進社會治理變革，必然要求在政府、社團、組織、公民個人之間實現平等合作，開展良性互動，形成新型的合作伙伴關系。社會治理不同于傳統的社會管理，更不同于已有的社會統治。除了國防外交等涉及主權問題外，政府不再是高高在上的指揮者和獨裁者，市場經濟條件下，大凡適合由社會組織提供公共服務以及有能力解決的事項，均應交由社會組織去承擔。政府要“瘦身”，要放下“架子”，學會“讓位”，平等善待合作伙伴，善解管理對象；要勇于放權，為自己減輕“包袱”，充分發揮社會組織的治理功能；要充分信任和理解社會治理中的其他主體，為社會組織創造良好的制度環境和生態環境，在培育社會組織壯大發展的同時，努力為其社會治理能力和水平的提升創造條件，才能最大限度地聚集社會治理的正能量。

3、引發群眾參與，激發社會活力。人民群眾是社會組成的最基本最大量的元素，具有巨大而潛在的動能。深入推進社會治理變革，既需要公民最主動的、最自覺的參與精神，更需要最廣泛的公民參與行為⑥。中國改革開放，社會進步發展，靠的是公眾的參與；實現社會善治，同樣需要公眾廣泛參與到政治、經濟、文化、社會、生態建設的各個方面。深化改革發展的動力，就存在于民眾之中。公民主動有序和有效的參與，既是社會治理體制創新的內在要求，也是社會治理體制機制創新的活力體現。為此，要廣開參與的法治渠道，提供相應的制度保障。通過合法的方式、制度化的渠道促使公眾有序地參與社會公共生活的管理，體現公民個體的自主性和尊嚴性，才能激發基層群眾的創新熱情，產生持久的社會動力。

4、堅持民主法治，預防化解矛盾。民主法治是人類社會治理的文明成果，是推進社會治理發展的制度保障。社會文明發展史告訴我們，民主與法治是相輔相成的，民主離開了法治，就會走向集權與專制，而法治離開了民主，則會走向混亂和無序。堅持民主法治的辯證統一，就能有效地規范社會秩序，體現社會的公平正義，積極促進社會的和諧發展。當代中國社會的變遷，形成了各種不同的社會利益群體，出現了錯綜復雜的社會關系，產生了各自的主張和訴求。要有效的化解他們的紛爭和矛盾，預防各種社會矛盾的激化，集聚社會治理的正能量，最根本的就是堅持民主法治原則。民主就是充分尊重民眾的意愿，真正使民眾當家作主，享受改革開放帶來的紅利；法治則是民眾有序參與和處理社會事務都必須遵守的權威和原則，也是定紛止爭的最終標桿和尺度。各種社會矛盾的消解，各種制度體制的協調運行，既是制度現代化的要求，也是社會利益最大化的體現。

5、立足中國實踐，學習吸收借鑒?，F代化建設既有共性又有個性，中國特色社會主義現代化建設，就是在改革開放中發展的推進的，不能閉門造車、夜郎自大。同樣，在社會治理體制創新的過程中，也需要學習借鑒現代西方國家制度文明的優秀成果，同時立足中國現代化發展的階段特征。西方發達國家在社會管理、社會治理、公民社會發展等方面，已經積累創造了諸多良好的經驗和技能，我們要有針對性、選擇性地從中學習和借鑒適合我國國情的要素，在實踐中創造出社會治理變革的中國元素，走出具有中國特色的社會治理體制創新之路。中國特色的現代化治理體制，對內具有健全的公共安全體系，對外具有確保國家安全的戰略機制。從制度現代化的角度來看中國的社會治理進程，當然是一個從量的積累到質的飛躍的過程，一個從“必然王國”到“自由王國”的探索和發展的過程。立足中國實踐，學習吸收借鑒，這是當下創新社會治理體制的科學方法。民族傳統中的精華不能丟，現代西方科學的作法必須拿，關鍵在如何嫁接，如何做好消化、吸收和創新這篇大文章。

6、貫徹治理理念，澄清錯誤認識。明白了道理并不等同于解決了問題。中國的現實告訴我們，社會治理變革還有很漫長的路要走，前進道路上還會遇到各種各樣的困難和挑戰，還需要努力克服錯誤的觀念，努力糾正錯誤的做法。第一，不能將“社會治理”顛倒為“治理社會”，將“社會”作為管理和實踐的對象⑦。生活中，我們對“治理腐敗”、“治理污染”等的提法司空見慣，自然而然形成“治理某某”的思維定式，因此，不能用“治理社會”來曲解“社會治理”。第二，不能將社會治理等同于綜合治理，僅僅理解為維護社會穩定。社會綜合治理的基本目標在于維穩，它只是社會治理變革的一個條件。社會治理變革，當然要消解社會矛盾，理順各類關系，但更主要是發揮體制機制的功能，盡力實現公共利益的最大化。第三，不能借口“社會治理”違背“民生宗旨”。我們的社會建設和社會治理變革，根本在于以民為本、服務民生，最大限度地滿足各方的利益訴求，而不是與民爭利。要使民眾主動有序參與社會治理，就要真正解決好人民最關心、最直接、最現實的利益問題。第四，社會治理不能只停留在口頭上，或者寫寫標語，喊幾句口號，寫幾篇文章等搞形式主義走過場。只有頂層設計嚴謹，制度科學規范，黨群齊心協力，社會共同參與，才能最大限度地增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國的建設。

注釋：

①鄭風田、郎曉娟：《轉型期社會治理：挑戰與對策》，《人民論壇》，2012年6月（上）。

②藍蔚青：《當前社會管理存在的主要問題》，《觀察與思考》，2012年第1期。

③孫立平、王漢生，《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》，1994年第2期。

④劉云山：《深入學習貫徹黨的十八屆三中精神切實把思想和行動統一到全會精神上來》，《學習時報》，2013年11月25日。

⑤梁治平編：《國家、市場、社會：當代中國的法律與發展》，中國政法大學出版社，2006年版，第257頁。

⑥殷昭舉：《社會治理如何“轉型升級”？》，《求是》理論網，2011年9月2人。

⑦陳家剛：《從社會管理走向社會治理》，《學習時報》，2012年10月22日。