基層區域化黨建模式探析——以富陽市F街道為例

張宇峰

（中共富陽市委黨校 市情研究室，浙江 富陽 311400）

長期以來，黨的基層黨建工作體現為農村、國有集體企業和機關事業單位三大傳統領域，而今又衍生拓展出既相對獨立又互為關系的社區、新經濟組織和新社會組織三大新興領域。針對基層黨建中出現的新問題新趨勢，近幾年，各地就基層區域化大黨建進行了深入的探索。總的來說，區域化黨建是對傳統黨的建設的突破和創新，具有地域性、網絡性、開放性、整合性、多元性等特點。從實踐來看，區域化黨建的區域多以社區（街道）為主要區域范圍，也有以行政區縣為單位開展區域化黨建的。本文以浙江省杭州市富陽縣為例對此提出一些思考。

一、基層區域化黨建治理模式及問題

區域化黨建將傳統的以領域、單位、行業為單元的黨建模式打破，在街道、社區、鄉村等一定的地域、區域范疇把各行業黨建工作囊括進去，與基層黨組織聯系在一起，以網格化方式構建全覆蓋、廣吸納、開放式的基層黨建工作新格局，實現了黨建管理向社會基層治理的延伸。但基層區域化大黨建在現階段也存在著許多亟待解決的問題。

1、大黨委制存在的困境。第一，大黨委制旨在強化屬地化黨組織在轄區內的組織和協調能力，但轄區內單位黨組織與轄區黨組織不存在行政上的隸屬關系，其實質“條”與“塊”的黨組織關系的協調與合作并非緊密，區域化大黨建聯席會議制度成效有限。第二，大黨委制度的無效化。在很多地方基層黨委負責人看來，就是把一套制度建立起來，至于怎樣發揮大黨委制度的作用，那又是另一回事情了。這種狀況使很多基層黨組織在開展活動時因缺乏正確的指導而有名無實。轄區內機關黨組織與所在區域“共駐共建”更多的是一種認領項目、捐助資金。其實質還是體制內的自上而下的活動，所運用的渠道和方式都十分傳統和單一。

2、基層黨組織與黨員關系存在的困境。基層黨組織特別是社區，由于“區域化大黨建”工作的展開，社區不僅要將流動黨員統一納入管理，而且離退休黨員，包括在職黨員也要接受社區的“雙重管理”。這使得相關的工作量已經大大超過了社區現有的黨務工作者所能承受的范圍，因此，其本身完全沒有力量做好、做強基層黨建工作，最終使得基層黨組織工作形式化，走過場。基層大黨建管理模式下的大量黨員對于參加基層黨組織活動，熱情不高，而基層黨組織特別是社區黨組織對這些黨員的管理也無法到位或存在缺位。

3、社區治理的行政化。在城市社區的管理實踐中，由于我國長期以來實行“強國家、弱社會”的政府全能式的傳統管理方式，社區居委會仍然走不出行政化的軌道。現階段，以社區為單位對黨員進行日常管理，但由于社區力量的有限和沒有明確的管理權限而顯得十分的松散和無效。

二、富陽市在“群眾路線教育”背景下對基層區域化黨建模式的探索

群眾路線是黨的根本工作路線。當前，全黨正在深入開展群眾路線教育實踐活動，富陽市F街道黨工委在全街道黨員干部中間開展了以“轉作風、接地氣、通民情”為主體的“雙走進（走進群眾家、走進企業門）、雙服務（服務基層、服務企業）”活動，摸索基層區域化黨建的新路徑。

1、以深入群眾為導向，構建“四個一”運作機制。在這項活動中，街道黨工委提出以建立完善密切聯系群眾“四個一”（即每位街道干部進村（社）入戶都必須持《民情聯系證》，帶《民情聯系冊》、填《民情聯系單》，每個行政村、社區和工業園區內都必須配備公開的《民情收集箱》）運作機制為載體，深化“網組片”工作格局，鼓勵干部用腳步丈量民情、用真誠體察民心、用服務善解民意，促使干部習慣下基層、樂于見群眾、善于通民情，從而實現“三個一批”（交一批百姓朋友、理一批百姓意見、解一批百姓難題）和“三個一線”（讓情況在基層一線了解、讓矛盾在基層一線化解、讓工作在基層一線貫通）的目標。活動中，街道每名干部要聯系一個村民小組，聯系一個社區片區；每月跑十戶、每年跑百戶、每年跑十幢居民樓，促使街道干部習慣下基層，確保街道干部與群眾和基層企業溝通聯系全覆蓋、全對接。在“網組片”工作的基礎上，街道班子成員要跑遍所有行政村、社區、股份經濟合作社和所聯系企業；農村工作指導員、社區分片聯系干部和大學生村官要走遍聯系村（社區）所有住戶，特別是弱勢群體；經濟發展科的全體干部要走遍街道所有規模以上企業；“兩新組織”黨建工作指導員要按街道要求完成聯系企業、服務企業的任務；在干部所聯系的村民小組和社區片區內的群眾，凡屬于弱勢群體的必須全部走訪到位。

2、以完善運作機制為保障，實現“五不準”、“三必須”。在“雙走進、雙服務”活動中，街道黨工委在全街道建立起“四個一”保障體系，全方位建立民情溝通聯系制度，及時掌握基層群眾的想法和意見。街道黨工委明確規定在開展“雙走進、雙服務”活動中，街道干部要做到“四個必到”：即片組有重要活動必到、群眾和企業有切身困難必到、群眾和企業有大事必到、工作上有關聯必到。全面樹立街道干部的良好形象，真心誠意為民辦實事。具體要做到“五不準”、“三必須”，即：不準在走訪中到村、社區或企業就餐；不準在走訪中要求村、社區干部陪同；不準在走訪中要求村、社區、企業接送；不準接受聯系群眾、聯系企業任何種類的土特產；不準在群眾、企業提出問題后直接轉交村、社區辦理；不準在解決問題后交由村、社區答復。聯系群眾盛情邀請就餐必須付餐費；群眾、企業提出問題必須親自全程了解處理并答復；走訪時必須要尊重群眾的時間安排和接待意愿。

3、以嚴格考核機制為根本，實現全程跟蹤。街道黨工委建立了嚴格的問題落實跟蹤督查制度。對群眾反映的問題，聯系干部作為第一責任人必須及時梳理匯總，認真加以聯系落實并上報活動綜合協調辦公室，原則上不超過5個工作日。綜合協調辦公室要負責對重點問題的落實情況進行跟蹤督查，涉及部分牽涉面較廣的急事、難事，由綜合協調辦公室及時協調處理。涉及街道城市建設、項目推進等重點工作，聯系干部要作為“第一責任人”，切實承擔包干責任，有效化解基層矛盾，最終變上訪為下訪，化消極為積極，把矛盾解決在內部、解決在基層、解決在萌芽狀態。活動領導小組及綜合協調辦公室還對街道干部活動開展情況開展了嚴密的督促檢查，實行“三個掛鉤”，即：將活動開展情況與年終街道干部績效考核掛鉤，將活動開展情況與年終街道干部的評優評先掛鉤，將活動開展情況與街道黨員干部的年終黨員評議掛鉤，確保活動扎實有效開展。截止2013年9月底，全街道黨員干部已走訪農戶4017戶，個人結對困難戶18戶，落實困難戶幫扶資金39650元。例1：街道干部在對某股份經濟合作社的走訪過程中，了解到該合作社的村民養老保險基本上是在2004年前參保的，沒有享受到政府補貼，2013年政府對失地農民保險又有了新政策，因此要求政府給予該村參保對象每人15000元的補助。了解到情況后，街道干部立即與市勞動局、財政局協調，同意由該村村委統一辦理，按每人12000元的補助額度進行補差，解決了村民的后顧之憂，取得了良好的社會效果。例2：某村民妻子于2013年4月3日在本村健身器材點鍛煉時，因上肢牽引器材斷裂壓傷，經醫院拍片檢查，胸骨骨裂，要求村里給予報銷醫療費。因村健身器材屬街道統一保險范圍，得知情況后，街道干部立即與保險公司聯系，保險公司答復，等傷者康復后憑發票、病歷到保險公司報銷。

三、富陽市F街道“雙走進、雙服務”活動對區域化黨建的啟示

區域化大黨建將原有的傳統黨建納入到了區域黨組織管理之中，總的來說，更具有“地域性、網絡性、多元性、開放性、整合性”的特點，而傳統黨建領域也應是區域化黨建著力強化的重要目標。區域化大黨建的實質在于由傳統的縱向模式轉變為縱向+橫向，即強化了橫向一面。但原有的農村、國有集體企業和機關事業單位三大傳統領域黨建并不意味著放棄和削弱。可以說，這些傳統領域是區域化黨建的基礎。此次F街道的“雙走進、雙服務”活動，既是對這一基礎的強化，著眼點也在于鞏固原有的黨群關系。第一，這次活動是以服務群眾為導向。政黨政治的基本理論啟示，政黨與社會成員之間的最好交往紐帶是服務。尤其是在現代政黨政治生活中，幾乎所有的政黨都將服務社會成員視作自己的生命線。作為執政黨，中國共產黨始終秉持“為人民服務”的根本宗旨。第二，這次活動是以密切干群關系為歸宿。基層干群關系是國家與社會關系的濃縮。在社會轉型的過程中，在市場經濟的沖擊下，由于政治體制、思想認識、利益機制、法律制度等多方面的影響，當前的基層領導干部都存在或多或少的脫離群眾的傾向。實踐證明，干群關系的緊密程度直接影響到黨的各個時期革命建設事業的成敗。但是，密切干群關系，或者說扭轉當前不利的干群關系，不是靠發一兩個文件就可以解決的。只有通過行之有效的載體，通過制度來強化干群關系。“雙走進、雙服務”活動，正是通過街道干部與社區、農村的普通老百姓在走訪中了解民情、在談話中體察民心、在辦實事中解決民憂，有效化解民怨、拉近干群關系。“雙走進、雙服務”的意義和啟示在于：

1、基層黨建要“沉下去”。“黨的基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎，而基層組織的戰斗力又取決于其與社會結構的內在契合程度”。也就是說，基層黨建只有緊密結合日新月異的社會，才能真正發揮基層黨建的戰斗堡壘作用。從歷史經驗來看，原有的傳統基層黨組織具有團結群眾、動員群眾、組織群眾的政治優勢。但這一優勢已隨著當前日益發展變化的社會而變得薄弱，原有的基層黨組織面臨著無可回避的功能弱化、在群眾當中的凝聚力持續下降的現實問題。在這種情況下，如何適應城鄉社會組織結構和經濟結構的變化，創新基層黨建新模式，是擺在基層黨組織面前的一大現實問題。事實證明，新形勢下基層黨組織如果繼續沿用傳統的教育灌輸式、行政管理式等老一套的黨建思路，那么，肯定難以有效開展工作。“雙走進、雙服務”活動以服務群眾為取向，告別傳統的教育灌輸式、行政管理式的黨建思路，把服務提升到基層黨建的核心地位，構建了一種獨特的“沉下去”的黨建新模式。

2、要創新黨的群眾工作思路。“雙走進、雙服務”活動的實質，就是黨的群眾工作創新。群眾工作是黨的全部工作的基礎。能否做好新形勢下的群眾工作，直接關系到黨的執政基礎，關系到國家的長治久安，關系到社會的團結穩定。因此，能不能創造出適應新形勢新要求的群眾工作新思路，是基層黨建取得成果的關鍵要素。當前，各地基層既處于機遇多發期，也是各種矛盾的凸顯期。想要取得成功，關鍵就在于廣大人民群眾的積極參與、大力支持和熱情擁護。“雙走進、雙服務”活動為我們提供了一種新的途徑和思考。

3、要防止形式化和不可持續。F街道實施的“雙走進、雙服務”活動，是對黨的基層黨建模式的有益的探索，有助于實現基層黨組織對社會的整合，鞏固黨的執政基礎。盡管活動取得了良好的社會效果，但在運作過程中所出現的問題也值得注意和深思。一要防止街道黨員干部參與的形式化。在自上而下的政治動員下，街道黨員干部被要求參加“雙走進、雙服務”活動，并受到相應的考核和獎懲。在這樣的制度安排和組織動員下，街道黨員干部參與的活動會在很大程度上轉化為形式化的參與活動，普遍缺乏真正為人民群眾服務的動力，表現在參與質量低、參與方式被動多主動少。二要注意“運動模式”下基層黨建的可持續性。毫無疑問，F街道的“雙走進、雙服務”活動，其實質又是一場黨委政府主導的“運動”，運動模式的可持續性一直深受眾人的懷疑，如何使基層黨建變得常態化與可持續化，是今后需要努力探索的方面。

①許英鵬、陳蔚、劉立軍：《基層黨建與社會管理創新研究：政黨在場的過程實現》，《社會管理創新》，2013年第1期。

②聞麗、李朝軍：《區域黨建創新：探索黨建科學化的現實路徑》，《上海黨史與黨建》，2011年第2期。

③謝芳意：《區域化黨建：內生邏輯、功效與路徑》，《探索》，2011年第4期。

④劉翼瑗：《城市社區黨建管理體制創新》，《長白學刊》，2010年第6期。