基于平等視角的城鄉二元結構戰略應對思考

張芮菱

(中共四川省委黨校，四川 成都 610072)

黨的十八屆三中全會指出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要做到這一點，需要實現三個方面平等。

一、以改革塑能力平等是破除城鄉二元結構的前提

對于農民而言，城鄉二元結構的弊害在于導致農民自我發展能力的制度性不足。這種不足既制約著農民自身的發展，也制約著農業的轉型發展。因此，要破除城鄉二元結構，首先就要著力提升農民的自我發展能力。

建立健全覆蓋城鄉的社會保障制度、解除農民“市民化”的后顧之憂是提升農民的自我發展能力，進而是破除城鄉二元結構的前提。從制度特征而言，城鄉二元結構最典型的特征，就是依附于身份鎖定的城鄉二元式社會保障制度。這一制度的首要特征，表現為在城市由政府承擔保障責任，并建立起比較完善的社會保障體系，包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等;而在農村，則主要由農民自己承擔保障責任，以土地保障和家庭保障為主。

近年來，隨著社會經濟的發展與政府財力的增加，我國不斷加大對農村社會保障的投入力度，推行新型農村合作醫療和農村居民最低生活保障制度，開展新型農村養老試點等，并向其他領域拓展。2008年，新型農村合作醫療保險制度全覆蓋。按照人社部的數據，截至2012 年底，全國城鄉居民養老保險參保人數達到48370 萬人，比上年末增加15187 萬人。全國城鄉居民養老保險基金收入1829 億元，比上年增加719 億元。基金支出1150 億元，比上年增加551億元。年末基金累計結存2302 億元，比上年增加1071 億元。全國共有13075 萬城鄉居民領取了基本養老金。農村居民最低生活保障人數達到5282.5 萬人，農村居民最低生活保障戶數達到2686.3 萬戶。但是，總體而言，農村社會保障低水平特征突出，農民抗風險能力不強的問題還沒有得到根本性緩解。另一方面，雖然隨著我國工業化和城市化的深入推進，大量農民進城務工，形成了龐大的農民工群體。農業剩余勞動力非農就業造就的“不城不鄉”農民工群體，盡管已經成為產業發展必須的勞動力大軍中不可分割的組成部分，但其現實的職業與生活卻依然被甩在工業化和現代化的過程之外，處在體制之外、城市邊緣、發展底層。他們在為城市化和工業化貢獻自己勞動的同時，很難融入城市中去。由于身份限制、職業限制、收入限制以及居住限制，現行社會保障制度對農民工而言，象征含義大于實際價值。破除城鄉二元結構，提升農民的自我發展能力，通過對城鎮化進程的積極主動參與，促進轉移勞動力的非農就業，就必須建立起城鄉一體的社會保障體系，推進城鄉基本公共服務均等化，以應對農民“變”市民的后顧之憂。必須要認識到，工業化的進程最終是以農村轉移勞動力的農民身份的被“剝奪”和市民身份的“賦予”為特征的。如果如工業化早期那樣，任由市場來主導這一進程，這一“剝奪”和“賦予”的身份轉換過程對于處于其中的個體而言將是一個極為痛苦的調整過程。社會保障制度是現代國家一項重要的社會經濟制度，主要包括社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業等內容，其中社會保險是社會保障制度的核心部分。社會保障制度建設關乎基本民生改善和社會公平正義，是實現基本公共服務均等化的重要體現。采用社會保障制度來兜住底部，給予社會成員基本的保障，是工業化進程自身發展中派生的產物。有了基本的生存、發展的保障，農民自我發展的能力才有可能在市場的歷練下得到提升。

黨的十八屆三中全會提出，要建立更加公平可持續的社會保障制度。明確要求“整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。推進城鄉最低生活保障制度統籌發展”。這對我國社會保障制度下一步的改革發展指明了方向。我國處于并將長期處于社會主義初級階段，生產力發展水平總體還比較低，城鄉之間和地區之間發展差距比較大，社會保障制度發展的經濟基礎仍然較薄弱，統籌兼顧的難度依然很大。因此，在社會保障制度改革進程中，要善于把我國基本國情與社會保障事業發展規律有機聯系起來，堅持保障與經濟社會發展水平相適應，把握好改革的進度和力度;從我國人口結構、城鄉二元結構正在發生顯著變化的實際出發，積極應對快速變化的社會結構對社會保障制度帶來的嚴峻挑戰，努力推進城鄉社會保障統籌發展;以全覆蓋、保基本為優先目標，盡力而為、量力而行，擴大社會保障覆蓋范圍，穩步提高各項社會保障待遇標準，特別要重視對落后地區、弱勢人群的保障，既要讓城鄉居民更多分享改革發展成果，又要引導廣大人民群眾形成對社會保障的合理預期。

二、以制度保權利平等是破除城鄉二元結構的關鍵

城鄉二元結構最大的表現，也是受社會關注最多的現象，就是城鄉二元結構導致的權利不平等。一是要素的不平等，農村的生產要素回報率被系統性的低估。這其中尤以土地和勞動等兩種要素為甚。二是勞動權利的不平等，農村勞動力的基本勞動權利難以得到全面的保障。三是人的不平等。與城市人口比較而言，農村人口作為一個群體，由于其龐大的數量、分散的狀態以及所從事農業本身的弱質，處于體制關照的邊緣。權利不平等的根源概括起來有三，一是市場經濟發展的結果。工業化進程的非均衡推進導致的城鄉二元梯度性差異，在客觀上形成了城市投入高回報率與農村投入低回報率，在利潤導向的市場規律作用下，關鍵性生產要素向城鎮集中，進而形成城鄉二元結構的結果。二是工業化前期傾斜性政策所致。通過工農業的剪刀差來支撐工業經濟的高速發展是發展中國家在工業化前期采用的慣常戰略。這一戰略的直接后果，就是凋敝停滯的農村。三是傳統小農經濟結構下城鄉固化權利關系的慣性延續。作為首要特征的權利不平等現象不消失，城鄉二元結構就談不上破除。保障權利平等是破除城鄉二元結構的關鍵所在，也是構建新型城鄉工農關系的關鍵所在。

從經濟因素來看，權利平等首先是生產要素的要求。由此，有必要積極穩妥推進農村土地制度改革。“土地是農民的命根子”，土地問題是新農村建設的首要問題，也是破解城鄉二元結構的關鍵環節。對于如何推進土地制度改革，目前各地在現有法律政策的框架下進行了諸多的探索，例如“土地入股”，成立農業經營股份有限責任公司，鼓勵農民將自己的承包地折算成一定比例的資本投資于股份公司;再例如土地流轉，鼓勵村集體或鄉鎮有關機構將農戶的承包地集中租用，轉手承包給種植大戶或城市農業投資者，等等。但只要農村土地作為一種生產要素，無法不能自由進入真正的市場，那么無論以哪種方式進行流轉配置，都難以體現并實現其價值。這種狀態表現在農民的收入上，呈現出一種超穩定的狀態。2012 年，農民的人均純收入中，工資性收入和家庭經營性收入占比分別為38.9%和37.1%，而財產性收入比重從2000年的2%上升到2008 年3.1%，2012 年為2.6%，在所有收入中所占比重最低。

同時，權利平等也是農民作為勞動力這一生產要素，在實現轉移就業時的要求。2013 年全國農民工總量達2.69 億人，比上年增加633 萬人;其中外出農民工1.66 億人，比上年增加274 萬人，人均月平均收入達到了2609 元，比上年增加319 元，增長13.9%。這一龐大的勞動力群體已經成為我國產業發展必不可少的要素來源。如何讓這一群體在更為順利地實現非農就業，更為穩定地實現自我的職業發展，更為積極主動地融入城市生活，實現農民向市民的身份轉型，進而實現市民向公民的價值轉型，是當前社會建設亟待應對和需要長遠謀劃的大事。而要有效地加快這一進程，來自于農民工群體的權利平等要求和來自于要素升級壓力的權利平等需求，就成為當前社會建設政策所必須要統籌考慮的話題。

最后，權利平等也是農民作為社會的一個群體，實現自我發展的要求。與發達的工業化國家不同，農民的長期、大規模存在是我們在工業化進程中必然要長期面對的情況。即使今天我們已經進入到工業化中后期階段，經濟社會的發展已內生出農業現代化的市場需求，我國的農業現代化道路還是要解決好規模化生產和家庭式經營之間的模式協調問題。農業作為一種產業，依然需要巨大的勞動力的參與。這是無法在短期內改變的發展現實。如果不采取有效的干預措施，僅僅讓市場規律來左右這一過程，農村的凋敝將最終阻斷城鎮化進程。由此，對于農民這一群體的權利平等的重新認識和制度實現，不僅是“共富”理念下價值的必然決策，更是科學發展思維下發展戰略的必然調整。

三、以市場創機會平等是破除城鄉二元結構的動力

城鄉二元結構在經濟發展方面的最大弊端，在于農村被剝離了發展的市場化動力，農村與現代城市隔絕，農業與現代市場隔絕，農民與現代化發展隔絕。破除城鄉二元結構，就是要引入市場的力量，為農村接入城市、農業接入市場、農民參與現代化發展，創造公平的機會，提供持續的動力。

機會平等，要求在市場經濟環境中構建城鄉互動的動力機制。市場經濟的競爭機制，是城鄉互動發展必須依賴的基礎性動力。這一基礎性動力在城鄉互動發展的具體過程中，表現為兩種“力”。一是城市現代化進程對農村形成的“沖擊力”，二是農村社會在外部沖擊力作用下內部的“反應力”。源自市場本身的沖擊力是持續和強烈的，如果不加以“熨平”，其力量足以摧毀弱質的農村社會;而農村社會內生的反應力，如果不加以增強，其力量絕不足以支撐農村社會的發展轉型。由此，反應力與沖擊力相匹配，以促進城鄉公平發展，是構建城鄉互動動力機制必須要加以考慮的重點問題。

機會平等，要求在工業化進程中增強農業發展的市場化動力。當前工業化與農業現代化的協調為農業經濟的發展創造了良好的機遇。如何創新農業生產經營體系，已成為當前農業現代化發展的迫切要求。一個關鍵性的問題，在于如何通過市場化的機制在農業生產經營領域引入或者培育合格的市場化主體。無論是當前處于雛形的農業合作經營組織向真正意義的農業作業企業的轉變，還是擁有市場需求資源的成熟企業涉足農業領域，都需要由足夠的動力激勵和資源支撐。而要做到這一點，就需要市場機制中處于資源配置機制核心的金融體系進入農村，而不是如過去那樣，處于利潤的考慮，退出農村。只有讓金融真正服務于農業的發展，農業作為一個產業才有可能獲得平等的機會，由市場主體主導，由市場需求激勵，由市場競爭篩選，在市場環境中培育和鞏固新型農業經營體系。

機會平等，要求在現代化進程中增強農村生產要素的升級動力。農村生產要素在現代化進程中的升級，既是農業發展的現實需要，也是產業結構調整和整個社會轉型的長遠需要。長期猬集于低端產業的勞動力無法實現職業發展的真正突破，更無法實現由農民向市民的轉變。農村土地的集中集約使用，如果沒有實業資本的介入，沒有資本市場規范透明的運行法則的保障，也必然陷于野蠻生長的狀態。生產要素的升級是發展的內生要求。通過市場機制的引入，為農村生產要素的升級提供動力，促進生產要素在市場機制的作用下提高利用效率和改變使用結構，是破除城鄉二元結構的基本動力所在。

四、構建新型城鄉工農關系的三個戰略選擇

黨的十八屆三中全會提出構建新型城鄉工農關系的改革發展戰略任務。要貫徹落實這一戰略任務，需要找準切入點，落實三大戰略，即加快農業經濟現代化發展步伐的追趕戰略，提高農業作業回報率，縮小產業發展差異;以工促農以城帶鄉的帶動戰略，探索城市發展帶動農村發展的市場化模式;以政策扶持農村、以市場聯動城鄉互動戰略，搭建城鄉要素流動的可持續機制。從以上三個方面入手，開啟城鄉一體化發展的新征程。

(一)追趕戰略:做強農業基礎 穩步提高農業作業回報率

追趕戰略既是改變農業弱質現狀的應對策略，也是夯實城鎮化發展基礎的必然選擇。城鄉二元結構之所以難以破除，既在于工業化初期工業超前發展需要的資源支持有相當部分來源于農村，也在于農業本身的低生產效率，使得市場競爭很難通過競爭機制的作用將資源配置給農業。要在破除城鄉二元結構方面有實質性突破，就必須改變農業在市場經濟中天然的弱質局面。

在工業化前期，農業并不處于發展的優先地位，以農業為突破口來實現整個工業化進程，在工業化的發展歷程中寥寥可數。第二產業的發展在整個產業發展進程中處于核心地位，是經濟要素保障的重點產業。要在市場規律下通過制度性傾斜來改變農業的弱質地位，缺乏必要的資源支持，也不符合發展的基本規律。進入工業化中后期階段，工業產業升級難度加大，產業資金開始尋找新的投入領域;同時城市的發展、消費的升級也為農業的發展創造了新的需求。對農業進行補償性投入成為發展的必要，以此來改變和縮小農業生產效率和與工業生產效率之間的差異。投入帶來的生產效率的提高，當資本擁有量突破臨界點時，將對農業生產傳統的生產要素形成沖擊，資本比例上升，勞動比例下降，由此形成過剩生產要素的再利用問題。在這一進程中，有必要對農村內部的發展投入更多的發展資金，全面改變農村的要素環境，讓過剩生產要素從農村中釋放出來，進入新的產業領域。這是在工業化發展歷程中，各國均要采取措施積極應對的一般情況。

追趕戰略所要實現的目標，第一是快速縮小農業與工業的勞動生產率，進而實現同步增長。第二是通過農業產業的發展效益增進，在滿足市場農產品消費升級的條件下，提高農業的市場化經營水平。第三是在快速“擠出”過剩生產要素、滿足城市經濟發展需要的同時，為農村生產要素回報率的提升創造可持續的內生性源泉。

追趕戰略的實現，一在于以農業為重點的傾斜性政策扶持，旨在改善農業經濟發展的基礎設施條件;二在于以農民為重點的引導性政策幫扶，旨在鋪平過剩勞動力非農就業的渠道;三在于以企業為重點的市場化主體引入，旨在幫助農業接入市場。

(二)帶動戰略:穩步推進新型城鎮化，以城帶鄉以工促農

破除城鄉二元結構，既要充分注重培育農村的內生發展能力，更要強調為農業的發展提供更多的外部帶動力量。當前，這一帶動性的外部力量，就是以“兩化互動”為基本特征的新型城鎮化。首先必須要認識到，城鄉二元結構作為一種扭曲的發展結構，盡管其主要的負面影響在農村，但其形成的根源在城市。不是因為農村發展的停滯導致了城鄉二元結構，而是城市沒有形成足夠的帶動力導致了城鄉二元結構。城鎮化，尤其是非均衡、初級的城鎮化，是城鄉二元結構的根子所在，是今天我國城鄉二元結構之所以會成為當前經濟社會實現科學發展的重大障礙的直接原因，由此還必須要認識到，農村問題的最終出路在城市，沒有城市產業的升級，沒有城市吸納生產要素容量的提高，農村的發展始終就是空談。

新型城鎮化，空間的城鎮化、土地的城鎮化是載體;經濟的城鎮化、產業的城鎮化是基礎;生活質量的城鎮化是目標。新型城鎮化要作為帶動戰略，對破除城鄉二元結構起到積極作用，必須要以城市產業升級為手段，為以城帶鄉提供持續的拉動力;必須要以城市消費升級為依托，持續帶動農業現代化進程;必須要以要素吸納為手段，為農村剩余勞動力向城市產業轉移創造足夠的崗位。

帶動并不是單點突破，而是系統的推進。必須要認識到，城鎮化帶動戰略，城鎮是出發點，是主戰場，是發展的目標所在。作為源生于工業化的城鎮化，之所以能最終成為一個獨立的過程，主要是因為城鎮化本身能夠產生出對工業化深入發展的新的、不同于產業升級的原生性動力，可以有效地彌補產業升級內生性動力不足的缺陷，引導經濟結構深度調整。

(三)互動戰略:以政策扶持農村以市場聯動城鄉

破除城鄉二元結構，既需要農業的追趕，還需要城鎮的帶動，更需要構建城鄉要素、市場、社會的聯系渠道，推進城鄉互動發展。這其中，最為重要的就是城鄉之間的市場聯系機制與渠道的培育構建。

構建城鄉之間的市場聯系機制，必須要注重以政策扶持農村。農村作為聯系的一方，如果缺乏必要的參與能力，那么在市場的作用下，很容易就被市場所剝奪。用政策扶持農村，一要注重對農業的投入，特別是農業基礎設施的投入。二要注重對農村的投入，加強農村社區的容納能力，提高農村社區的資源接入水平。三是注重對農民的投入，提升農民應對市場變化的抗風險能力與自我發展能力。

構建城鄉之間的市場聯系機制，就是要以市場為載體，實現要素在城鄉之間的自由流動，逐步建立起農村社會與城市社會基于市場關系的社會聯系。如果沒有穩定的城鄉社會聯系為基礎，單一的經濟聯系難以持續。而沒有經濟聯系為前提，城鄉社會聯系最終會歸于斷裂。因此，兩者缺一不可。目前，在經濟發展的進程中，城鄉聯系的主要機制是人口的單向流動造成的就業與居住的分離。這一聯系是以農村人口在城市和鄉村之間年復一年“鐘擺式”遷徙為條件的。一旦這種遷徙不復存在，聯系也就隨之中斷。在新型城鎮化的進程中，有必要通過城鄉互動戰略的實施，徹底地改變城鄉經濟社會的傳統機制，構建新型城鄉工農關系。

［1］楊軍劍．經濟社會持續發展中的河南民生統籌協調機制研究［J］．河南社會科學．2010(3)．

［2］北京師范大學管理學院和政府管理學院．中國民生發展報告2011［M］．北京:北京師范大學出版社．2011．