民船建造貫徹國防要求管理制度設計

郭 凱，劉曰勝，劉海英

(1.軍事交通學院 汽車指揮系，天津300161;2.鎮江船艇學院 訓管系，江蘇鎮江212000)

1 現有制度分析

1.1 制度現狀

從歷史沿革來看，我國歷來重視民船建造貫徹國防要求管理工作。建國以來至改革開放前頒布的民船建造貫徹國防要求管理制度主要有:1961 年交通部頒布的《在交通建設中貫徹國防要求試行辦法》中，有關于船舶建造貫徹國防要求的規定;1978 年總參謀部關于戰時參戰民船的任務和建設要求問題致國家計委、國防工辦的函中，要求民船平時建造要為戰時改裝和改造預留位置，做好準備，并提出7 項具體要求，但在實際工作中沒有得到有效執行。

目前，與民用船舶建造貫徹國防要求管理工作相關的法律、法規和規章，主要有《中華人民共和國國防法》《國防動員法》《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》《民用運力國防動員補助補償規定》等。大體涵蓋了原則性規定、程序性規定、保障性規定、鼓勵性規定、懲罰性規定5 大類。

1.2 存在不足

民船建造貫徹國防要求管理工作中的主要問題，歸根結底是管理制度的不完善、不配套。2003年頒布的《民用運力國防動員條例》，以及隨后頒布的《民用運力國防動員補助補償規定》，對民船建造貫徹國防要求工作的開展起了積極的作用，但操作性不強，加之形勢和認識變化大，導致民船建造貫徹國防要求工作中存在管理職責不清晰、管理職責不明確、程序方法不完善、經費標準不明確等問題。

2 制度設計的總體要求和思路

2.1 總體要求

從工作實際出發，以“能打仗、打勝仗”為目標，以軍事斗爭準備為牽引，在民船建造貫徹國防要求管理制度的頂層設計上，實現國家國防交通權力機關對民船建造貫徹國防要求的總體把握和有效控制。充分認識和把握民船建造貫徹國防要求管理制度的特征，采取科學、合理的技術路線進行統籌設計，構建起我國民船建造貫徹國防要求管理制度體系初步框架結構。在制度設計上，給予承擔國防動員準備任務的企業和個人充分的保障，實現制度執行層面的有效性、可持續性。力求實現自始至終責任、權力、義務明晰，對民船建造貫徹國防要求設計、建造、使用的全過程、全壽命管理，進行閉環、自洽式制度設計。

2.2 總體思路

(1)與軍事斗爭準備需求相適應。2013 年7月8 日軍委擴大會議提出，軍隊的所有活動，都應為打仗做準備，能打仗、打勝仗是黨中央、中央軍委對新時期軍事斗爭準備的新要求。今后一個時期，我軍遂行大規模聯合作戰和維護海洋權益的行動和實行大規模、多批次、高強度的海上投送的需求將越來越多［1］。因此，加強民船建造貫徹國防要求管理制度建設，推動民船建造貫徹國防要求工作快速、有序、持續開展，是適應軍事斗爭需求的一項重要而緊迫的任務。

(2)與民船建造市場化發展趨勢相適應。民船的建造趨勢，是由買方市場決定的，一般是相關運輸企業根據水運市場情況向造船企業訂購某種船型，造船企業往往會集中生產同一船型，一旦市場飽和，這類船舶可能會在相當長時間內不再生產。因此，民船建造貫徹國防要求管理制度設計中，一定要對民船建造市場趨勢有所考慮，能夠靈活掌握市場變化周期，對重點船型貫徹國防要求實施有效控制。從民船建造規模的角度來看，萬噸以上的適用民船生產數量較大，貫徹現實性較強，納入貫徹國防要求管理實用價值高，選擇余地靈活。

(3)與現行相關法律法規相配套。民船建造貫徹國防要求管理制度的效力，通過在現行法律、法規和規章中調整和修改某些條款就可以實現，單獨為民船建造貫徹國防要求出臺相應的法規或規章，并不會為開展民船建造貫徹國防要求工作提供便利，反倒會形成障礙。發達國家的民船建造貫徹國防要求管理制度，也是通過修改其已存在的法律、法規來發揮作用的。因此在制度設計的時候，就要將這些法律規定細化，制訂出便于操作、標準清晰的管理制度。

3 制度體系構成與核心內容

民船建造貫徹國防要求，從工作內容和先后順序上分析，首先是掌握民船建造計劃或意向，以便提出國防要求;其次與相關各方協商、確定貫徹國防要求的內容或項目，依據實際需求，選擇恰當的技術標準;再次是按照一定的程序組織立項報批，修訂完善設計，申請、劃撥經費，組織施工;最后則是竣工驗收、交付使用以及搞好維護管理。各項工作內容都需要相應的制度來保障。

總之，建筑電氣是建筑施工中一項非常重要的環節，它能夠提高建筑的電氣化水平，為居民的生活提供更多的便利。但是，由于建筑電氣所涉及的因素眾多，在使用的過程中會存在很多的安全隱患，一旦操作不當必然會發生安全事故，對居民的人身財產安全產生影響。因此，建筑企業需要加強對建筑電氣設計的重視程度，根據建筑的實際情況和相應的規范要求，通過安全節能的措施做好建筑電氣的設計工作。

3.1 目錄管理與征求意見制度

民用船舶建造貫徹國防要求目錄管理，是在民用運載工具產品名錄的基礎上，依據一定的條件和規則而遴選出部分民用船舶運載工具，作為貫徹國防要求的對象并形成目錄，同時就目錄的制訂、發布、執行、調整以及管理機構和職權確定形成的一套方法，以促進民用運載工具建造貫徹國防要求的正規化和常態化發展［2］。目前，貫徹國防要求目錄管理辦法還在研究制訂當中，從工作實際出發，國家國防交通主管機構應與水路運輸主管部門聯合行文，要求水路運輸企業和當地國防交通主管機構以及軍代表機構相互溝通，了解掌握企業造船計劃或意向，適時貫徹國防要求。

3.2 貫徹內容與標準選擇協商制度

不同的軍事需求，對應的貫徹國防要求船型和內容就會有所不同，同樣的船型，貫徹標準不一樣，貫徹的內容也有差別。什么樣的船型，貫徹到什么程度，貫徹多少內容，需要有不同層次的貫徹標準，來明確什么樣的軍事需求對應什么程度的貫徹內容。因此，完善技術標準是管理制度的重要基礎，這個標準應當按照不同船型、同一船型不同貫徹程度來區分，建立起一個適用范圍和選擇余地較為靈活的技術標準。首先，應對不同時期、不同軍事需求來控制貫徹國防要求的船型;其次，應通過設立不同的貫徹等級來控制同一船型貫徹的程度;再次，規范貫徹的內容;最后，建立協商機制，處理相關各方分歧。

3.3 民船設計落實國防要求審查制度

民船建造貫徹國防要求的主要對象是加入或申請中國國籍的新造船舶。海事局是唯一對其建造進行行政審批管理的國家行政機構。中國船級社是唯一對其進行設計審查的機構。要使民船設計進行國防要求審查，必須要經過海事局和船級社把關。構建一個合理的審查制度，依托現有的海事部門和船級社即可，在船舶申請中國國籍的時候，海事部門根據相關的貫徹國防要求船舶目錄，對適宜貫徹國防要求的船型征求貫徹國防要求意見，如果同意貫徹，可以將該情況通報，既通報國防交通主管機構，又知會中國船級社，在審查設計圖紙時，船級社檢查其有無進行貫徹國防要求的設計，并將情況回饋給海事部門和國防交通主管機構。

3.4 經費保障制度

按照有關法律、法規的規定，民用運載工具包括民船建造貫徹國防要求所需經費，分列中央和地方政府財政解決。主要問題是中央和地方財政到底能給予多大的經費保障力度，能否穩定保持，國防交通主管機構難以把握。中央財政和重點省份財政可投資額度沒有量化指標，這就是制約民船建造貫徹國防要求的一個重要方面。因此，設計經費保障制度時，重點是解決額度問題。經費的劃撥、使用、審計、監督可按現行財務管理辦法執行。額度的確定，應由政府和軍隊高層協調確定，這個額度的適用范圍，除了針對民船建造貫徹國防要求所發生的直接費用，還應將運營損失補貼和專項設施設備維護管理的成本考慮在內。實際上，上述經費在已經貫徹國防要求的民船中，都是可精確測算的，總額雖然有限，但不能因為有限而不予考慮，這會影響市場經濟公平、正義的原則，不利于保護企業貫徹國防要求的積極性。

3.5 檢查監督、竣工驗收制度

貫徹國防要求的民船建造項目由建造單位組織統一實施，與船舶建造同時完成。承擔建造貫徹國防要求民用船舶的建造者、供應商、監理單位，必須嚴格按照設計要求、技術標準、操作規范進行施工和監督管理，并及時向國防交通主管機構報告有關情況。改變貫徹國防要求項目計劃和設計，必須經過原審批單位和相關國防交通主管機構批準［3］。因特殊情況，沒有按計劃和設計要求完成的貫徹國防要求建設項目，建設單位應根據國防交通主管機構的限期完成，并將其記錄在船舶建造重要日期中等記錄文件中。民船建造的監督驗收一般是由中國船級社完成的，貫徹國防要求的民船在進行項目竣工驗收時，可以由中國船級社和相關的國防交通主管機構共同參加，也可由國防交通部門指定中國船級社對貫徹國防要求的民船進行檢查驗收，并出具檢查意見書，與其建設竣工文件一起送交相關的國防交通主管機構和軍事部門核備。

3.6 交付使用與維護管理制度

貫徹國防要求的民用船舶交付使用后，船舶所有者或管理者，應每年出具船舶使用情況說明書，描述船舶的主要性能參數、主機情況、有無重大故障等船舶基本情況，并送交相關的國防交通主管機構和軍事部門核備。貫徹國防要求的民用船舶在使用過程中，因貫徹國防要求產生的額外運營費用，應按照相關法律規定和雙方協商的補償標準，按程序向相關部門申領。國防交通主管機構應定時檢查補償經費的使用情況，貫徹國防要求的民用船舶改變使用用途、性能發生重大改變、變更所有人、注銷登記時，申請船舶貫徹國防要求的船舶所有人應向相關國防交通主管機構和軍事部門提出書面申請，待相關國防交通主管機構和軍事部門批準后方可進行，并由國防交通主管機構和軍事部門備案。

4 制度的表現形式與效力

4.1 以現行法規為依據，調整制度層級與效力

民船建造建設貫徹國防要求是涉及法律、技術、政策、工業等多部門和多專業的系統工程，是個相對完整、具有明顯系統層次性的體系［4］。在當前國家法制化和交通產業市場化進程不斷加快、新軍事變革不斷深化的形勢下，要切實把民船建造貫徹國防要求問題上升到由國家、軍隊到地方政府，由行業管理部門到企業自上而下的統一認識，依據“軍隊提需求、國動委搞協調、政府抓落實”的原則，合理調整制度的層級和效力。

4.2 以政府為主體，納入部門或行業規范

首先，要完善民船建造貫徹國防要求法規體系的層次性，一部在國家層面統攬民船建造貫徹國防要求的基本法律、一套按行業劃分的技術標準規范、一系列結合區域特點的配套行政規章和地方性法規，是開展民船建造貫徹國防要求工作的有力保證;其次，要進一步完善民船建造貫徹國防要求組織體系的層次性，民船建造貫徹國防要求體現的是維護國家安全利益，政府應當成為貫徹國防要求的主體，相關行政部門應承擔起主要責任，通過充分發揮政府職能落實好國防要求;再次，要向民船建造投資人廣泛宣傳教育，由于金融危機的影響，造船業一度時間持續低迷，貫徹國防要求除了增強民用船舶的國防用途，更會給造船業注入一針“強心劑”，促進造船業的復蘇，增強我國造船行業的創新和生產制造能力。

4.3 以現行協商機制為基礎，強化制度執行力

市場化程度越高，各項工作對法律的需求和依賴就越大，民船建造貫徹國防要求管理工作也不例外。民船建造貫徹國防要求的管理工作，其中責任權利關系復雜，必須形成法律、法規、規章相配套的保證體系［5］。《國防動員法》《民用運力國防動員條例》《民用運力國防動員補助補償規定》的頒布施行，對于民船建造貫徹國防要求管理工作是極大的促進，但是必須增強相關法律法規的強制執行力，法律、法規和規章必須詳盡而明確地作出規定，盡量減少爭議和矛盾，以形成強力約束。

5 法律制度形成后的流程描述

隨著相關管理制度的逐步完善，通過2 個閉環管理，逐步規范民船建造以及民船建造貫徹國防要求的工作程序，具體的操作流程如下。

(1)船東在建造新船時，對照貫徹國防要求目錄管理制度，檢查所造船舶是否必須貫徹國防要求，如必須貫徹，則根據企業屬性的不同，征求相關國防交通主管機構的意見，確定貫徹內容以及補助補償經費的標準。

(2)納入目錄管理而未征求相應國防交通主管機構意見的船東，向海事部門申請《船舶建造重要日期確認書》時，海事部門會根據相關規定，駁回其申請，責令其征求相應國防交通主管機構的意見，如不征求，船舶將無法開工建造。拒不履行征求義務的，根據情節輕重，船東還會受到不同程度的處罰。這是民船建造貫徹國防要求管理制度的第1 個閉環管理。

(3)相應的國防交通主管機構將貫徹項目和補助補償經費標準，報國家發改委、財政部審批，協商、核定后，通知審批通過的船東開工建造;審批未通過的船東，可按正常程序組織建造。協商、核定主要依據國家長期規劃中民船建造貫徹國防要求的規模、軍事需求的轉變、經費補助補償的程度等。

(4)根據企業性質的不同，按照相關規定，通過不同渠道下撥補助補償經費。例如，央企的經費由國家發改委直接撥付，地方企業和私人企業的經費由相應的國防交通主管機構代為撥付。補助補償經費在規定期限內未能撥付到位的船東可按正常程序建造船舶。

(5)船東可自主選擇具有相應建造資質的船舶建造企業，下達訂單后按照相關規定開工建造，在船舶建造過程中，國防交通主管機構根據實際情況，自行組織檢查船舶貫徹國防要求項目的落實情況和建造質量，也可委托船級社進行檢查監督。船舶建造竣工時，國防交通主管機構委托船級社檢查貫徹國防要求項目的落實，檢查新造民用船舶是否符合國家的相關技術規范;同時，船級社將檢查情況通報給國防交通主管機構。

(6)竣工驗收合格后，船舶可交付船東使用;竣工驗收不合格的船舶，應責成相關建造企業，整改存在的各種問題，并再次提請國防交通主管機構進行竣工驗收，檢驗合格后方可交付船東。這是民船建造貫徹國防要求管理制度中的第2 個閉環管理。

(7)交付使用后，船東應定期向相應的國防交通主管機構匯報船舶的使用情況、主要的技術參數和性能指標。

6 結 語

民船建造貫徹國防要求其實質是以國家安全利益為引導，以經濟實力為后盾，政府加大直接投資，有力支撐國防戰略和達成軍事意圖。構建民船建造貫徹國防要求管理制度是保證民船建造貫徹國防要求工作程序化、制度化運行的必然趨勢，是市場經濟條件下民用運力動員科學、高效、合理的根本手段，是交通戰備部門開展民船建造貫徹國防要求工作的根本途徑。

［1］ 王東明.軍隊后勤建設學［M］. 北京:解放軍出版社，2010.

［2］ 倪鶴鳴. 民船動員改裝的作用及發展趨勢［J］. 現代艦船，2002(6):38-40.

［3］ 王飛華.國防動員民船支援海上后勤保障研究［D］. 北京:后勤學院，2008:24-27.

［4］ 白燕亮. 民船建造貫徹國防要求研究［D］. 北京:后勤學院，2005:31-35.

［5］ 陳兆仁，鮑平鑫. 軍事運輸學［M］. 北京:解放軍出版社，2001.