美國民航后備隊(duì)建設(shè)發(fā)展及啟示

劉寶新，伍 林，魯 飛，王 學(xué)

(1.軍事交通學(xué)院 訓(xùn)練部，天津300161;2.陸軍航空兵通州場站，北京101123;3.軍事交通學(xué)院 國防交通系，天津300161)

美國民航后備隊(duì)在美國空中軍事運(yùn)輸力量中占有重要地位，是現(xiàn)役空運(yùn)力量的重要補(bǔ)充。其建設(shè)時(shí)間長、運(yùn)行機(jī)制健全、實(shí)力雄厚，并在海灣戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭中得到實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)，在部隊(duì)展開、后勤保障、部隊(duì)回撤等各個(gè)階段都起到了關(guān)鍵作用。系統(tǒng)分析美國民航后備隊(duì)發(fā)展歷程，研究探索其建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，對于推動我國民航后備力量建設(shè)，具有十分重要的意義。

1 美國民航后備隊(duì)的產(chǎn)生

美國政府十分重視航空運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)軍事性，美國聯(lián)邦航空局平時(shí)雖然隸屬運(yùn)輸部，但戰(zhàn)時(shí)歸國防部管理。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國總統(tǒng)羅斯福曾簽署指令由美陸軍部長統(tǒng)一調(diào)用各家民用航空公司的飛機(jī)遂行軍事任務(wù)。朝鮮戰(zhàn)爭期間，美國曾動用了大量民航運(yùn)輸機(jī)加入軍事空運(yùn)機(jī)群，共飛行1 萬多架次，運(yùn)送物資和人員的數(shù)量分別占物資和人員總數(shù)的56%和67%。

為避免以往戰(zhàn)爭中出現(xiàn)的調(diào)動民用飛機(jī)無章可循、組織指揮關(guān)系混亂、軍民運(yùn)輸機(jī)爭航線以及任務(wù)不明等弊端，杜魯門總統(tǒng)于1951 年2 月28 日簽署了第10219 號行政令，即《明確有關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的運(yùn)輸及儲存若干職責(zé)》，指令國防部和商業(yè)部共同擬制一旦國家需要時(shí)，如何更好地調(diào)用民間空運(yùn)力量方案。1951 年12 月，國防部和商業(yè)部簽訂了諒解備忘錄，同意組建一個(gè)“國防空運(yùn)管理局”作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向民用航空公司分派軍事空運(yùn)任務(wù)，協(xié)調(diào)民用航空公司與空軍之間的關(guān)系。備忘錄中還指定空軍部長辦公室作為國防部的代表，負(fù)責(zé)制訂民用運(yùn)輸機(jī)的征用計(jì)劃，一旦軍方需要，可向“國防空運(yùn)管理局”提出征用民航飛機(jī)的申請，并與民用航空公司簽訂參加“民航后備隊(duì)”合同。1952 年3 月20 日制訂的《國防部民航后備隊(duì)計(jì)劃》，正式確認(rèn)了“民航后備隊(duì)”這一組織形式，意在將民用航空公司“軍事化”。但是，一直到1959 年還沒有航空公司與國防部簽訂合同。1960年以后，才有部分航空公司陸續(xù)與國防部的代表機(jī)構(gòu)即空軍的空中機(jī)動司令部簽訂合同，正式加入民航后備隊(duì)機(jī)群。

2 美國民航后備隊(duì)的建設(shè)

美國民航后備隊(duì)成立以來，經(jīng)過60 多年的建設(shè)與發(fā)展，取得了良好的建設(shè)效果，不僅有效保證了美軍在戰(zhàn)時(shí)獲得強(qiáng)大的空運(yùn)能力，同時(shí)也為國防部節(jié)約了大筆的飛機(jī)采辦與維護(hù)費(fèi)用。

2.1 力量構(gòu)成

凡是在美國聯(lián)邦航空局注冊的全美民用客、貨運(yùn)航空公司均可自愿申請加入民航后備隊(duì)。加入民航后備隊(duì)的飛機(jī)型號及架數(shù)，由航空公司與空中機(jī)動司令部協(xié)商，并簽訂合同。1990 年以前，每年都要簽訂(續(xù)簽)一次合同，1990 年后改為每3 年簽訂一次。截止1999 年，共有35 家航空公司加入民航后備隊(duì)，擁有各型飛機(jī)657 架［1］。

民航后備隊(duì)由國際空運(yùn)、國內(nèi)空運(yùn)和醫(yī)療后送3 部分力量構(gòu)成。國際空運(yùn)分為遠(yuǎn)程空運(yùn)和短程空運(yùn)2 種:遠(yuǎn)程空運(yùn)由具備越洋能力的客機(jī)和貨機(jī)承擔(dān)，任務(wù)是對空中機(jī)動司令部執(zhí)行的戰(zhàn)區(qū)間遠(yuǎn)程空運(yùn)行動進(jìn)行應(yīng)急支援;短程空運(yùn)由中型客機(jī)和貨機(jī)承擔(dān)，主要用于支援近?？者\(yùn)。國內(nèi)空運(yùn)分為本土空運(yùn)和阿拉斯加空運(yùn)2 種:本土空運(yùn)主要是滿足緊急狀態(tài)下國防部在本土的空運(yùn)需求;阿拉斯加空運(yùn)則主要為美國太平洋司令部提供空運(yùn)服務(wù)。醫(yī)療后送空運(yùn)主要是幫助從戰(zhàn)區(qū)間向位于本土的醫(yī)院護(hù)送傷員，同時(shí)也可用于向戰(zhàn)區(qū)運(yùn)送醫(yī)療設(shè)備和人員。

2.2 動員等級

1963 年，美國國防部與商業(yè)部共同達(dá)成協(xié)議，明確規(guī)定一旦軍方需要，分三級征召，并逐步增加民航后備隊(duì)的飛機(jī)加入量。航空公司須為每架飛機(jī)配備4 名機(jī)組人員，其中不能有國民警衛(wèi)隊(duì)和空軍后備隊(duì)的成員，并負(fù)責(zé)本公司被征用飛機(jī)的油料、備件及維護(hù)等勤務(wù)保障。

一級征召，也稱臨時(shí)擴(kuò)編。當(dāng)軍事空運(yùn)能力不能同時(shí)滿足部隊(duì)機(jī)動和其他空運(yùn)需求時(shí)，經(jīng)國防部長批準(zhǔn)，可征用民航后備隊(duì)的飛機(jī)擔(dān)負(fù)戰(zhàn)略空運(yùn)任務(wù)，任務(wù)執(zhí)行由空中機(jī)動司令部宣布和指揮。民航后備隊(duì)將提供18 架遠(yuǎn)程客機(jī)和23 架貨機(jī)，征用的比例為客機(jī)的9%、貨機(jī)的15%。要求一般國際遠(yuǎn)程客機(jī)和貨機(jī)飛機(jī)須在24 h 內(nèi)做好投入軍事空運(yùn)的準(zhǔn)備。適用于國內(nèi)危機(jī)和小規(guī)模的地區(qū)沖突。

二級征召，是空運(yùn)緊急階段。經(jīng)過第一階段征召后仍不能滿足軍事空運(yùn)的需要，而面臨的緊急情況又達(dá)不到實(shí)施全國動員的程度時(shí)，必須再增加一些遠(yuǎn)程、短程運(yùn)輸機(jī)才能滿足軍事空運(yùn)需求。在這種情況下，可對民航后備隊(duì)的飛機(jī)實(shí)施第二級征召。二級征召由國防部長批準(zhǔn)，可動員77 架遠(yuǎn)程客機(jī)、40 架遠(yuǎn)程貨機(jī)、23 架近程客機(jī)、37架國內(nèi)貨機(jī)和4 架阿拉斯加貨機(jī)。根據(jù)規(guī)定，國防部有權(quán)使用民航后備隊(duì)客機(jī)的29%、貨機(jī)的36%，并要求在24 h 之內(nèi)報(bào)到。適用于需擴(kuò)充現(xiàn)役部隊(duì)的中等規(guī)模地區(qū)沖突。

三級征召，只有在總統(tǒng)或國會宣布全國處于緊急狀態(tài)以后才能實(shí)施。除非面臨同時(shí)發(fā)生大規(guī)模地區(qū)性突發(fā)事件，否則國防部不準(zhǔn)備實(shí)施三級征召。由國防部長批準(zhǔn)，可動員250 架遠(yuǎn)程客機(jī)、150 架遠(yuǎn)程貨機(jī)、34 架近程客機(jī)、6 架近程貨機(jī)、37架國內(nèi)貨機(jī)、4 架阿拉斯加貨機(jī)和35 架醫(yī)療后送飛機(jī)。所有民航后備隊(duì)的飛機(jī)都必須在48 h 內(nèi)做好征用準(zhǔn)備。國防部視緊張程度征用客機(jī)的59% ～100%，貨機(jī)的75% ～100%。

2.3 使用管理

美國是一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的國家，人們的行為觀念就是最大限度地追求經(jīng)濟(jì)效益。為適應(yīng)這一國情，美軍采取了一系列的措施，加強(qiáng)對民航后備隊(duì)的使用管理，以便充分發(fā)揮民航后備隊(duì)的作用。

健全完善法規(guī)制度。美國既有《國家安全法》《戰(zhàn)爭權(quán)限法》《國家緊急狀態(tài)法》等涉及運(yùn)輸動員具有母法性質(zhì)的基本法規(guī)，還有《民航后備役條例》《戰(zhàn)時(shí)航空勤務(wù)計(jì)劃空運(yùn)優(yōu)先權(quán)手冊》等一系列專門法規(guī)，為民航后備隊(duì)的建設(shè)與發(fā)展提供了良好的法規(guī)保障。

采取各種激勵(lì)措施。美國政府和軍方多年來采取各種措施，盡量擴(kuò)大簽約航空公司的業(yè)務(wù)范圍與運(yùn)量，以刺激航空公司參加民航后備隊(duì)的積極性。海灣戰(zhàn)爭以后，美國國防部將民航后備隊(duì)相關(guān)的客運(yùn)業(yè)務(wù)從每年約3.45 億美元提高到15億美元，并為這些航空公司每年提供約2.7 億美元的貨運(yùn)業(yè)務(wù)。同時(shí)，參加民航后備隊(duì)是獲取運(yùn)送聯(lián)邦勤務(wù)總署有關(guān)人員和國內(nèi)小包裹快件空運(yùn)合同的先決條件，這項(xiàng)合同價(jià)值16 億美元。近幾年，美軍方繼續(xù)加大與政府部門合作力度，實(shí)施了“城市間往返運(yùn)輸”計(jì)劃，每年能為民航后備隊(duì)提供10 ～12 億美元的營運(yùn)額。美國國防部還采取其他一些措施，如在戰(zhàn)時(shí)為參加軍事行動的飛機(jī)購買保險(xiǎn);凡是有飛機(jī)被動員的公司，無論飛與不飛，都會得到10 h 的補(bǔ)償;按照各公司的經(jīng)營成本為其提供相應(yīng)補(bǔ)償;允許使用軍用機(jī)場作為其備降機(jī)場;允許一些航空公司利用國內(nèi)的一些軍事基地起降等，以期吸引更多的航空公司加入民航后備隊(duì)。

加強(qiáng)戰(zhàn)備訓(xùn)練。美軍十分重視對民航后備力量的訓(xùn)練，并已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化。按規(guī)定，美國民航后備隊(duì)全年要進(jìn)行38 d 的訓(xùn)練，其中包括每次4 h 的周末訓(xùn)練全年共計(jì)48 次，以及在夏季為期2周的連續(xù)軍事訓(xùn)練等，極大地提高了國防意識和戰(zhàn)備水平。

2.4 貫徹國防要求

美國《國家空運(yùn)政策》“鼓勵(lì)在民用飛機(jī)中貫徹國防特色”，并把民用運(yùn)輸機(jī)貫徹國防要求當(dāng)作提高其軍事運(yùn)輸可用性、增加民航后備隊(duì)軍事空運(yùn)整體交通的重要環(huán)節(jié)，予以高度重視。美國民航的建設(shè)和發(fā)展從規(guī)劃和計(jì)劃開始，就將軍方的長期空運(yùn)需求考慮在內(nèi)，注重從機(jī)型發(fā)展和民航后備隊(duì)的總體建設(shè)上考慮和適應(yīng)國防需要，貫徹國防要求。美國所建立和發(fā)展的民航后備隊(duì)就是民間運(yùn)輸機(jī)建設(shè)上貫徹國防要求的重要成果。

美國所采用的改裝母機(jī)大都是大型寬體客機(jī)，改裝后的軍事用途基本都超出運(yùn)輸范圍，主要用于空中預(yù)警、空中加油和電子干擾等。因此，對改裝母機(jī)，在國防要求內(nèi)容上，有的側(cè)重于結(jié)構(gòu)，要求空間寬大，機(jī)體內(nèi)可以容納和布置較為復(fù)雜龐大的機(jī)械、電子設(shè)備和較多的操作人員，加大載油量和其它軍用裝備;有的要求飛行性能較好，如較快的飛行速度和較高的飛行高度;有的要求航程和續(xù)程時(shí)間較長;有的要求機(jī)體外部加裝附加設(shè)備艙，如在緊貼機(jī)身的背部或腹部加裝長、大的電子設(shè)備，在機(jī)身上用較高的支桿支援直徑達(dá)10 m左右的巨大雷達(dá)天線旋罩;有的要求機(jī)上電源功率具備充裕量，以滿足增裝設(shè)備后耗電量增加的需要，等等。美國波音公司應(yīng)軍方要求，曾先后將機(jī)體較大、性能較好的B707 客機(jī)改裝為E-3 系列的空中預(yù)警機(jī)、KC-135 系列空中加油機(jī)、EC-135 電子戰(zhàn)飛機(jī)以及E-8 系列的空中警戒機(jī)等;將B737 和757 客機(jī)改裝成空中加油機(jī)。麥道公司也曾用MD-20 客機(jī)改裝成KC-10A 空中加油機(jī)。1983—1990 年，美軍實(shí)施了“民航后備隊(duì)促進(jìn)方案”，投入近6 億美元把24 架客機(jī)(主要是B747 客機(jī))改裝成貨機(jī)，以解決空軍貨運(yùn)能力不足的問題。另外，為民航后備隊(duì)的飛機(jī)增加保密無線電通信設(shè)備和敵我識別裝置，以滿足戰(zhàn)時(shí)通信保障的需要。

3 對我國民航后備力量建設(shè)啟示

我國對民航后備力量建設(shè)也十分重視，依托航空公司、機(jī)場等單位，先后組建了飛行、維修和裝卸等近100 支國防交通專業(yè)保障隊(duì)伍，較好地完成了軍隊(duì)賦予的各項(xiàng)急難險(xiǎn)重的運(yùn)輸任務(wù)。但從整體上看，現(xiàn)有的民航專業(yè)保障隊(duì)伍存在著組織難落實(shí)、訓(xùn)練難開展、保障難到位、動員難快速等問題，嚴(yán)重制約了保障能力的提升。因此，迫切需要借鑒外軍尤其是美軍的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國民航后備力量的建設(shè)與研究。

3.1 注重提高民航后備力量建設(shè)質(zhì)量

航空軍事運(yùn)輸作為戰(zhàn)略投送的尖刀力量，在執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)中必將首當(dāng)其沖、首選首用，民航后備力量建設(shè)不能過分追求數(shù)量規(guī)模，而應(yīng)該把主要精力放在提高質(zhì)量建設(shè)上，能夠做到快速反應(yīng)、迅即行動、召之即來、來之能用。美軍組建的民航后備隊(duì)實(shí)行三級征召，戰(zhàn)備程度高，動員迅速，能夠滿足部隊(duì)的需要。因此，在當(dāng)前組建民航預(yù)備役部隊(duì)條件還不成熟的情況下，借鑒多年來我國民航后備力量建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在民航現(xiàn)有交通專業(yè)保障隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，以國有大型骨干航空公司為依托，抽組建立一定規(guī)模的民航戰(zhàn)略投送支援機(jī)隊(duì)，以滿足部隊(duì)快速投送的需要。借鑒美國民航后備隊(duì)契約化管理方式，與航空公司簽訂“戰(zhàn)略投送支援機(jī)隊(duì)建設(shè)和應(yīng)急保障協(xié)議”，并結(jié)合年度任務(wù)和重點(diǎn)軍事運(yùn)輸，細(xì)化相關(guān)協(xié)議，完善合同體系，切實(shí)提高民航后備力量建設(shè)質(zhì)量和水平。

3.2 積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

美國的民航后備隊(duì)是“軍、政、民高度合作的成功產(chǎn)物”。政府除了在法規(guī)上為民航后備隊(duì)建設(shè)提供強(qiáng)有力的后盾之外，在經(jīng)濟(jì)上也為民航后備隊(duì)給予了大力支持。民航后備隊(duì)是與美軍簽署協(xié)議，但其在為美軍執(zhí)行任務(wù)時(shí)是賠本的，只有加入民航后備隊(duì)的航空公司才有資格承運(yùn)政府的4類運(yùn)輸任務(wù)，而這4 類運(yùn)輸業(yè)務(wù)利潤十分豐厚［2］。這樣通過政府的開支為民航后備隊(duì)提供強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)吸引力。因此，在我國民航后備力量建設(shè)中，必須注重發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，積極協(xié)調(diào)國家發(fā)改委、國家民航局等職能部門，對因組建國防交通專業(yè)保障隊(duì)伍，需要民航企業(yè)承擔(dān)的組建投入、日常管理投入和執(zhí)行任務(wù)投入等費(fèi)用，應(yīng)綜合采取財(cái)政撥款、稅費(fèi)減免、國有資產(chǎn)核算減免等措施予以足額保障，并將民航后備力量的組織建設(shè)、裝備管理、制度建設(shè)、教育訓(xùn)練和執(zhí)行任務(wù)等，納入航空公司的生產(chǎn)經(jīng)營管理和業(yè)績考核指標(biāo)體系，以提高國防交通戰(zhàn)備工作在國家大型骨干航空企業(yè)工作中的地位和作用。

3.3 不斷加大使用管理工作力度

大力加強(qiáng)民航后備力量，尤其是戰(zhàn)略投送支援機(jī)隊(duì)法規(guī)建設(shè)和制度設(shè)計(jì)，將戰(zhàn)略投送支援機(jī)隊(duì)建設(shè)管理納入到《國防交通法》等法律法規(guī)中，建立健全組織、戰(zhàn)備、會議協(xié)商、評估點(diǎn)驗(yàn)等制度，為常態(tài)化運(yùn)行管理提供法規(guī)制度保障。在軍委總部和國家民航管理局高層之間，建立定期的對話協(xié)調(diào)機(jī)制，研究解決民航后備力量建設(shè)發(fā)展的重大問題。在所屬航空公司和駐在軍代處之間，建立定期的聯(lián)席會議機(jī)制，分析掌握民航后備力量的戰(zhàn)備情況，研究解決機(jī)隊(duì)建設(shè)與運(yùn)用中存在的問題。建立常態(tài)化的任務(wù)賦予機(jī)制，確保平時(shí)軍事運(yùn)輸優(yōu)先用、急時(shí)軍事行動重點(diǎn)用、戰(zhàn)時(shí)投送保障全面用，使民航后備力量常建、常管、常用。

3.4 健全完善有效的激勵(lì)機(jī)制

國有大型骨干航空公司組建各種民航后備力量，是履行國防義務(wù)的公益行為，應(yīng)該得到國家政策的支持和相關(guān)制度的保障。采取積極的優(yōu)惠政策扶持和標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償，讓承擔(dān)組建任務(wù)的航空公司政治上有榮譽(yù)、經(jīng)濟(jì)得實(shí)惠，有利于調(diào)動航空公司參與民航后備力量建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性。軍隊(duì)?wèi)?yīng)優(yōu)先安排民航后備力量的機(jī)隊(duì)承擔(dān)軍事運(yùn)輸任務(wù)，實(shí)施優(yōu)惠的運(yùn)價(jià)補(bǔ)助，如可考慮在現(xiàn)有運(yùn)價(jià)的基礎(chǔ)上上調(diào)20%，以彌補(bǔ)軍運(yùn)過程中訓(xùn)練所增加的開支［3］。積極協(xié)調(diào)國家相關(guān)部門，爭取低息貸款等優(yōu)惠扶持政策，為組建民航后備力量的航空公司購買和改裝適合軍事運(yùn)輸?shù)娘w機(jī)。研究論證民航后備力量組建、管理、訓(xùn)練以及因貫徹國防要求產(chǎn)生的加改裝成本和運(yùn)營損失等方面的補(bǔ)助補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為民航后備力量健康、有序發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

4 結(jié) 語

民航后備力量的建設(shè)受運(yùn)輸市場、勞工政策、國防戰(zhàn)略和作戰(zhàn)指揮機(jī)制等多種因素的影響，其建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)展的過程。因此，及時(shí)跟蹤研究美國交通運(yùn)輸后備隊(duì)伍的發(fā)展及其應(yīng)對各種挑戰(zhàn)的措施，對我國民航備力量建設(shè)將具有十分重要的意義。

［1］ 李鳴.美軍交通運(yùn)輸后備力量建設(shè)與管理［M］. 北京:金盾出版社，2010:114.

［2］ 劉寶新.美軍民用航空運(yùn)力動員的特點(diǎn)及發(fā)展趨勢［J］. 國防交通，2001(4):11-14.

［3］ 總后軍交運(yùn)輸部. 我國民航運(yùn)輸力量發(fā)展實(shí)現(xiàn)軍民兼容的研究報(bào)告［R］. 北京:總后軍交運(yùn)輸部，2002.