陽(yáng)光預(yù)算 陽(yáng)光政府

□本刊編輯部

8月份的月底，《預(yù)算法修正案草案(四審稿)》提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議。2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了修改《預(yù)算法》的決定，修訂后的《預(yù)算法》將于2015年1月1日起施行。歷經(jīng)十年、前后征求30余萬(wàn)條意見(jiàn)、四易其稿、跨越三屆人大任期的《預(yù)算法》修改終于在此劃上了句號(hào)。

十八屆三中全會(huì)的《決定》提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。《決定》還指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”。管理好一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家，就要有規(guī)范的現(xiàn)代化財(cái)政制度，這是現(xiàn)代國(guó)家基本制度的一項(xiàng)基本建設(shè)。在一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家，被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”的《預(yù)算法》的重要性不言而喻，世界其他國(guó)家的實(shí)踐證明，一部科學(xué)合理的《預(yù)算法》，能更清晰地劃定政府與市場(chǎng)邊界，厘清中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，有助搭建良好的國(guó)家治理架構(gòu)，有效地遏制腐敗；換言之，預(yù)算管理制度的完善，是一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，將成為“陽(yáng)光預(yù)算、陽(yáng)光政府、依法行政”的法律保障。而在我國(guó)，這部法律關(guān)涉到人大與政府、中央與地方、政府部門之間等諸多關(guān)系，這是十年修法多次磨合的重要原因，也是推動(dòng)深化改革和依法治國(guó)的一個(gè)重要突破口。

在全面深化改革的背景下，《預(yù)算法》修法承擔(dān)著推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大使命與責(zé)任。我們看到修改后的《預(yù)算法》既針對(duì)現(xiàn)行財(cái)政制度的弊端，也注重政府行政的實(shí)際，同時(shí)呼應(yīng)財(cái)稅改革的大局，呈現(xiàn)了諸多亮點(diǎn)。

其一，立法宗旨實(shí)現(xiàn)從“健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理”到“規(guī)范政府收支行為”的突破，提出建立規(guī)范和制衡政府收支行為的法治型預(yù)算制度，這表明《預(yù)算法》更強(qiáng)調(diào)約束政府預(yù)算行為的手段，由此實(shí)現(xiàn)了從“管理法”向“控權(quán)法”的轉(zhuǎn)變。其二，實(shí)行“全口徑預(yù)算”將政府的全部收支納入預(yù)算范圍，把長(zhǎng)期以來(lái)游離于監(jiān)管之外的政府收入納入監(jiān)管范圍，有利于建立健全全口徑預(yù)算管理體系，杜絕“小金庫(kù)”等腐敗溫床，維護(hù)法律的權(quán)威。其三，規(guī)定“預(yù)算全公開(kāi)”，提出“建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，預(yù)算公開(kāi)是現(xiàn)代預(yù)算制度的本質(zhì)特征，公開(kāi)是監(jiān)督的基礎(chǔ)，通過(guò)預(yù)算公開(kāi)制度保障人民群眾對(duì)于財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)，強(qiáng)化公眾對(duì)預(yù)算活動(dòng)的監(jiān)督，除涉及國(guó)家機(jī)密的事項(xiàng)以外，經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告報(bào)表，以及政府的舉債情況，應(yīng)該在規(guī)定期限內(nèi)向全社會(huì)公開(kāi)說(shuō)明，預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告也應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)。其四，完善預(yù)算審查、監(jiān)督、明確預(yù)算責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的硬約束，規(guī)定各級(jí)人大要對(duì)本級(jí)預(yù)算、決算進(jìn)行審查監(jiān)督，并細(xì)化了審查的具體內(nèi)容，對(duì)于重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排和資金使用績(jī)效也明確規(guī)定了審查要求。其五，明確規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，將轉(zhuǎn)移支付定位于推進(jìn)均等化基本公共服務(wù)，用于政府公共事業(yè)而非干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)而有效減少腐敗、權(quán)力尋租等問(wèn)題的發(fā)生。其六，在嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)、舉債主體、規(guī)模和用途的前提下，賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)，并規(guī)定除滿足《預(yù)算法》規(guī)定外“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”，同時(shí)明確對(duì)擅自調(diào)整預(yù)算的行為進(jìn)行追責(zé)，這些條文有利于理順中央和地方之間的財(cái)政權(quán)力關(guān)系，推動(dòng)地方財(cái)權(quán)事權(quán)的統(tǒng)一。

財(cái)政預(yù)算是一個(gè)國(guó)家的賬本，收入與支出牽涉到千家萬(wàn)戶，《預(yù)算法》是以法律的形式規(guī)范“政府的收入從哪里來(lái)，支出用到哪里去”，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的一部重要法律，是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度。修改后的《預(yù)算法》的出臺(tái)是國(guó)家法律制度建設(shè)的一項(xiàng)重要成果，更是財(cái)政制度建設(shè)具有里程碑意義的一件大事，標(biāo)志著我國(guó)加快建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。這場(chǎng)預(yù)算制度領(lǐng)域的改革，對(duì)于包含一般公共財(cái)政收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的全口徑財(cái)政收入已超20萬(wàn)億元的中國(guó)來(lái)說(shuō)，意義重大，是一個(gè)新的起點(diǎn)，將開(kāi)啟我國(guó)邁向現(xiàn)代財(cái)政制度的新時(shí)代。