日本防災計劃體系對我國的啟示

劉陽

摘 要：隨著極端天氣現象頻繁發生，人們不得不開始重視這些災害，它們的威力有時甚至超過人們的認知范圍，也奪去了許多人的生命，給國家和人民的財產帶來了巨大的災難。然而，想要阻止災害的發生是完全不可能的。但是我們卻可以通過制定有效的災害對策，通過每個人的自覺和努力，能夠減輕和挽回災害帶來的一部分損失。日本作為一個經常遭受自然災害侵襲的國家，在應對災害方面有著豐富的經驗和較為成熟的方法。因此，我們可以通過向日本學習借鑒這些經驗和方法，從而提高我們的防災減災能力，切實有效地挽回國家和人民的相關損失。

1 日本政府防災計劃體系現狀

1.1 日本防災計劃體系的整體結構

依據《災害對策基本法》和現行的行政管理體制，日本政府建立從中央政府到都、道、府、縣到市、村、町的防災計劃體系。

在中央層面，日本政府為了促進綜合的防災對策設立了中央防災會議，作為防災領域的最高行政機構。根據《基本法》，規定由中央防災會議負責制定面向全國的防災基本計劃，并將其作為國家減災程序的基礎。同時，中央防災會議的另一項重要作用就是組織、協調各中央政府部門之間、中央政府和地方政府之間有關防災方面的關系，并協助各地方政府和行政機關制定和實施相關的區域防災計劃和防災業務計劃。

各地方政府，根據《基本法》和防災基本計劃，建立了都、道、府、縣和市、町、村兩級防災會議，并根據各地方特點和時間情況負責制定和實施相關的地區防災計劃。由于日本實行地方自治體制，當大規模災害致使地方政府無力應對時，各地方政府一般首先根據臨近地方政府互助協定想附近地方政府請求援助，若是仍無法有效應對災害，則向中央政府請求援助。

（1）防災基本計劃

防災基本計劃的主體內容包括：建立防災體系的頂層計劃、防災體制的確立、 防災事業的促進、災害復興的迅速化和適當化、防災相關科學技術和研究的振興，防災業務計劃與地域防災計劃中的區域減災重點事項。根據該計劃，指定行政機關和公共機關制定防災業務計劃，制定地方公共團體制定地域防災計劃。

防災基本計劃的整體框架為：總則、多種災害通用對策編、震災對策編、風災和水災對策編、火山災害對策編、雪災對策編、海上災害對策編、航空災害對策編、鐵道災害對策編、原子能災害對策編、危險物災害對策編、大規?；馂膶Σ呔?、森林火災對策編等各類重要事項。其中，總則部分包括防災基本計劃的目的與構成、防災的基本方針、防災條件下的社會結構變化與應對、防災計劃的效果的推進。核心內容是各單項災害的具體應對策略；各災種的應對處置策略按照預防、應急、災后修復和復興的基本流程分別進行說明。

（2）地區防災計劃

根據災害管理基本計劃和地方情況，由都道府縣、市村町防災會議或市村町行政長官負責指定，確定由地方減災機構應承擔的減災對策。一般來說，各地區都是按照災種制定了地震防災計劃和風水害防災計劃（含雪災、火災、危險物事故、突發重大事故等）。其突出特點是對區域內可能發生的自然災害都有非常具體的預測，包括人員被害情況（死亡、重傷、輕傷）、建筑物損壞情況（全毀、半毀）、火災情況、需要避難人數等等，其各種數量都是估算到個位，在這種情況下，就可以有的放矢的制定各類地方防災對策。

1.2 防災計劃的相關責任主體

防災計劃將防災救災工作的責任主體大致劃分為三個層次：第一個層次就是國家層面的防災救災責任，第二個層次的責任主體就是各地方政府，第三個層次就是地方居民。

在國家層面，日本中央政府在災前預防階段主要負責制定防災基本計劃、組織各類研究機構針對不同的災害類型進行研究、對地方政府的防災計劃進行指導和建議、指定相關的行政機關和公共組織制定防災業務計劃、協調地方防災計劃使之與防災基本計劃結合得更緊密、為基本防災計劃和防災業務計劃提供經費保障、制定各類防災救災的指標與標準并推動和促進防災規劃的完善。在救災處置階段中央政府由于其國內行政體制的關系，主要是處置地方政府無法獨立應對的各類災害和突發事件。而在災害恢復階段，則是要尊重居民的個人意愿并充分考慮到地方政府的要求，中央政府則轉換為提供支持和援助的角色，為地區的災后恢復提供物資等，以幫助災區的經濟和社會盡快恢復。

地方政府則主要面對發生在本地域內的各類突發事件。在災害的預防階段，在軟件方面地方政府要提前制定區域防災計劃，確定災害發生時的處置應對流程以及相關的聯絡人制度。同時提前做好各防災部門之間相互協調處置的體制機制，并根據區域特點和需要與鄰近地區的地方政府簽署災害互助協定，確保救災活動能夠迅速、順利的開展。并定期組織相應的防災知識教育等活動。在硬件方面，地方政府需要提前構筑好防災避難所體系，充分保障區域內民眾的生命安全，并為地區內各防災機構提供相應的經費保障。同時儲備一定數量的救災物資。在災害發生時，首先要做好警報的傳播以及群眾的避難引導工作。之后要迅速開展災害有關信息的搜集和共享工作，同時還要確保各類通訊手段的暢通。在第一時間建立相關應急指揮部，各類相關人員緊急集合，并建立相應的信息收集報告制度。另一方面，為了避免災害的進一步擴大以及次生災害的發生，地方政府需要對各類應急設施，尤其是與生命救援相關的設施，進行及時地恢復以確保這些設施能夠正常使用。當災害發生后，地方政府及時向受害者開展救援和急救工作并向傷者進行必要的醫療費是非常必要的。而各種必需的應急救援物資的運送、供給和分配工作也是地方政府必須要解決好的一個重要問題。社會秩序的維持以及衛生防疫工作則是大規模災害發生后地方政府必須要解決的另一個難題。而在災害恢復階段，地方政府作為整個恢復工作的組織核心，擔負著整個區域災害恢復的基本方向。其當務之急就是制定地區內的整體災害恢復計劃，從而調整各相關機構和組織，有計劃地促進和恢復當地的經濟社會活動。根據災害救助法、受災人員救濟法等法律，地方政府根據相關財政預算向受災人員提供一定的經濟和政策支持，以幫助他們恢復生活。

根據防災計劃的規定，地方居民在預防階段的主要任務是提前為可能到來的災害進行準備，如儲備一定數量的水或是食品等物資。參加相關的防災救災知識普及與培訓，并參加一些公民自治團體的培訓。在救災處置階段則主要是服從地方政府等救災機構的指揮和引導，實施災害應急避險。在災后恢復階段的則是根據中央和地方政府的災害恢復和重建規劃，充分利用政府所提供的各種支持和幫助，盡快實現個人的災害恢復工作。

2 防災計劃體系的特點

2.1 政府主導與全民參與

在整個防災計劃體系當中，無時無刻都在同時強調了政府在整個防災救災過程中的主導作用，同時也對民眾的參與和責任提出了一定的要求。無論是中央政府制定的防災基本計劃，或是地方政府制定的區域防災計劃，都是從整體上對防災救災活動進行規劃和設計，不僅僅是對政府的工作進行規定，還考慮到了其他非政府機構、組織和個人的任務和職責。從災前的預防階段，到災害發生時的處置和應對，再到災后的恢復和重建過程，所有的防災計劃都是將政府的應急處置力量、企業的各類資源以及民眾的充分參與進行通盤的考慮和計劃，使得整個防災救災活動成為全民參與的一項重要工作。

2.2 各組織機構之間相互協調配合

日本地方政府的自治程度很高，而突發事件又大多只在局部區域發生，因此地方政府在保障區域安全的時候工作相當繁重，常常在面對災害等突發事件時感到力不從心。所以，為了使各地方政府能夠在段時間內迅速的獲得都道府縣的支持與援助，日本幾乎所有的地方政府都以締結跨區域政府間互助條約的方式來更有效地預防和處理緊急事態。地方政府與防災機構都可以從其他防災相關組織和政府機構獲得支持與援助，以滿足受災地區和災難規模的需要，真正做到了“一方有難，八方支援”。這種政府之間以協定而非法律的形式進行合作，充分體現了各方是基于平等的基礎上進行互助。另一方面，由于更大的法律框架的存在，使得這些協定得以有效地運行，也體現了一個國家的法制程度。

在日本，主要由消防、警察、自衛隊和醫療機構負責災害的救援，構成了日本的災害救援體系。警察廳、消防廳以及厚生勞動省根據受災地方的實際需要，提供人員、裝備、技術和物質等支援，同時各機關也共享有關救災活動的各種信息，確保救災活動切實有效。

3 對我國應急預案編制的啟示

3.1 提高各級政府及其相關部門之間的協同能力

由于日本地方政府較高的自治程度，使得其成為防災救災工作的主導力量。因此，中央政府以及各相關部門對于地方政府及其對口部門往往只有建議、咨詢以及協調的權力，卻沒有直接指揮和管理的權力，除非地方政府無力應對，必須向中央政府求助。所以，就地方政府而言，其對區域內各類的處置應對機構、組織或是個人，無論是否隸屬于政府部門，都有著較強的指揮和管理權限，也使得地方政府在處置和應對災害的過程中有著更大的靈活性，協同能力也更強。

那么，我國想要進一步提高我們各級政府及其相關部門之間的協同能力，首要問題就是要解決好責任主體及其所擁有的權力范圍。盡管我國在應對突發事件的時候強調的是屬地原則，然而在實際處置過程中仍然面臨著行政管轄條塊分割的問題。地方政府在處置的過程中依然會受到中央部委單位的影響。

因此，只有建立一套緊急狀態指揮管理體系，將所有的權力和責任在突發事件發生的時候集中到地方政府的手中，使其能夠迅速、順利、高效地指揮和調配各類資源，才能真正提高我國應急處置過程中的協調能力。

3.2 加強應急知識宣傳，提高全民參與度

與日本相比，我們國內的應急知識宣傳教育工作，常常低估了民眾防災救災的主動性，將民眾視為被動接受指揮的群體。事實上，不論是在災前預防階段，還是在應對災害的階段，又或是在災后的恢復重建階段，我們從相關法律法規、應急預案等一系列法規政策以及制度設計上都沒有思考過我們的國民所擔當的角色以及所承擔的責任。而這就導致了我國民眾在整個防災救災過程中參與程度低，而相關應急知識掌握程度也比較低的直接原因。

因此，要想真正提升我國全民參與防災救災工作的程度，我們就需要進一步加強我們的宣傳教育工作。讓全體民眾真正意識到防災救災以及災后的恢復與重建是事關我們每個人切身利益的大事。只有掌握相關的知識和技術，了解相關的法律法規，保持堅定的信念，才有可能在發生各類災害之后能夠減少一切不必要的損失，挽回本不應逝去的生命，也才能在盡可能短的時間內完成恢復和重建工作，讓自己的生活重新恢復正常。

參考文獻

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