戶籍制度改革善建者行

葛豐

近日發布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》將是一份載入史冊的文件。這份文件提出，“建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口”，由此標志著實施近半個世紀的城鄉二元戶籍制度就此退出歷史舞臺。

青山遮不住，畢竟東流去。剛剛閉幕的中央政治局會議強調，“發展必須是遵循經濟規律的科學發展，必須是遵循社會規律的包容性發展”。戶籍制度改革正屬當代中國最為切中經濟社會發展規律的基礎性、綱領性大突破與大發展。

盡管不能用今天的視角評判歷史，舊戶籍制度有其存在與合理的歷史性客觀原因，但舊戶籍制度的確顯失公平也是事實。即使是以曾用來為其辯護的實用主義作評判，城鄉二元戶籍制度也早已成為自相矛盾的現實樣板，因為市場經濟的前提要求就是要素完全自由流動。而此前主要以戶籍所在為標志的就業政策、保障體制和社會服務供給等方面的制度性歧視與分割，其結果必定是既不符合效率取向，也不符合穩定取向。因此，其恰恰是最不“實用”的一種制度安排。

當然，任何不抱偏見的人都不會忽視戶籍制度改革的復雜性與敏感性，這主要體現在如下三方面：首先，戶籍制度已經造就一個數量龐大、分布廣泛的既得利益群體——城鎮居民。因此這一改革注定不可能是一種增量式的帕累托改進，哪怕是在統一戶口類型后，至少大城市的原住民仍會對資源給定情況下的利益再分配疑慮重重。其次，戶籍制度茲事體大，因此從一開始就不是一項可以獨立執行的單行政策。也就是說，廣義的戶籍制度實際是以戶籍登記為基礎，一攬子涵括社會保障制度、勞動就業制度、人事組織制度、人口遷移制度、教育醫療制度、財政稅收制度、城鄉土地制度等在內的幾乎覆蓋公共管理所有領域的一整套制度體系。因此，戶籍制度改革如果要取得實質性進展，就必須對數十年沿襲、演化而來的全部社會管理制度做全面梳理與重新調配。第三，前述兩項因歷史而形成的對改革的疑慮與顧忌，在大城市外來人口急劇涌入的現實下，也在客觀上披上了一定程度的合理化外衣。因為按照目前這種外來人口無序、無限度流入的狀況，有可能，甚至已經出現中、小城市乏人問津，而大城市，尤其是特大型城市人口總量和結構問題越來越突出的尷尬局面。而局部范圍的“大城市病”乃至“拉美陷阱”，以及特定時段內的“逆城鎮化”乃至“城市農村化”趨向，進一步加大了改革主導者投鼠忌器的心理負擔。

因此，戶籍制度改革將最大限度地考驗當代中國如何把握穩定與改革、繼承與創新，以及近期與長遠、局部與整體的平衡點。我們認為，面對這樣歷史賦予的時代重任，一切有志書寫歷史者自當牢記善建者行，既不推諉，也不冒進地用實在與穩健的腳步，一步步書寫出大有作為的新篇章。endprint