促進農戶發展的農地流轉方式選擇

趙淑芹 杜鵬飛

按照全國第一次土地詳查數據，我國1996年耕地面積為19.51億畝，人均耕地1.59畝。我們形成了2億多戶、戶均耕地7.5畝的超小規模的農戶家庭承包經營。截至2011年底，全國實行家庭承包經營的耕地面積12.77億畝，家庭承包經營農戶2.288億戶。經營耕地10畝以下的農戶有2億多戶，占家庭承包戶總數的85%以上。

“無地農民”與流轉實踐

按照農村土地承包法規定，農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。農村土地承包制是以“家庭”為單位承包，非個人承包，就像任何集體成員都是集體經濟的共有者一樣，所有家庭成員應該是家庭承包地的承包者之一。1994年之前是集體向家庭發包，1994年之后集體發包的承包地通過家庭內部調整實現均分。除土地征收、自然災害或流轉等其他政策行為外，從政策推演上，實施家庭承包制不會產生“無地農民”。

從1978年開始實施家庭土地承包制算起，我國農民可以劃分為三代，第一輪承包中獲得承包地的為第一代農民，1994年第二輪延包中獲得承包地的為第二代農民，“增人不增地，減人不減地”政策之后的為第三代農民，即1994年后出生，通常意義上只能靠家庭內部調整土地，而無村集體發包承包地的農民。如果承包地在家庭內部不均分，則第三代農民就是 “無地農民”。如果從1994年算起，今天這些“無地農民”已經成年了，只是他們還留在有地的家庭里。隨著時間的推移，農村非流轉（非土地征收、非承包權轉讓等）導致的無地農戶將會逐步增加。

“無地農民”和“失地農民”有差異。失地農民是在城市化進程中出現的，一般有土地補償款，通常被政府納入保障體系，在就業、養老、醫療等方面得到行政力量的照顧。 “有地農民”有承包地，但“無地農民”可以享有宅基地和其他集體建設用地的權利。由此可得，農村存在無地戶和有地戶，無地戶分為流轉和非流轉無地戶，有地戶分化為少地戶和多地戶。

農戶可以分為離農戶、兼業農戶、純農戶和無地戶四類。純農戶是典型意義上的農民，一般自己耕作土地，并具有盡力養護土地自然生產力的繼承慣性。以農為主的兼業農戶的主要收入來源于土地利用，非農產業是其補充。以非農為主的兼業農戶的主要收入來源于非農產業，土地利用是其補充，典型的傳統農村的離農者一般為通過升學、參軍、招工等進入城市，且有穩定職業和居所的城市“雙棲”居民和農村工商戶。

政府應當同步推進農村各種要素市場的發展，在大力促進農村勞動力轉移就業的同時，積極發展農村土地市場，使勞動力市場和土地市場的發展相互匹配協調、相互促進。土地流轉不僅是擴大土地經營規模、土地資本化的需要，也是解決無地農戶或無地農民發展的需要。

農地流轉方式選擇

——通過農地資本化利用外來資本與技術。城市企業或公司是通過股份集合分散的社會資本創造利潤的基本組織形式。一家一戶的家庭經營方式難以與城市或產業大規模生產競爭。依托集體土地利用外來資本和外來資本利用集體土地有本質區別。無論是江蘇的華西村，還是北京鄭各莊都是依托集體所有的土地和勞動，充分利用外來資本富民的。

目前，就村集體而言，來自外部的資金主要為財政轉移支付（耕地直補、良種補貼）、各種政府惠農工程投入（土地整治、中低產田改造）、政府政策性貸款（農村小額低息貸款等）、城市工商下鄉資本等。城市工商下鄉資本與國家政策性資金不同，為外來資本利用集體土地的形式。雖然通過這種方式將城市資本、科技、人才等要素引入集體土地，有利于全面實現提升農村土地要素能力，實現土地規模與集約經營，但這種方式以農村讓出部分土地要素剩余為代價。只有農戶家庭依托集體土地，通過承包地資本化流轉，比如抵押，加上家庭非農剩余積累，引入一定的外部資金與技術，如城市工商資本創造財富是必然趨勢。

——通過農戶承包地集中和鄉鎮企業用地集約拓寬農村產業鏈。農村向城市輸送農產品等生活必需品，城市向農村提供高附加值的工業品一直是我國城鄉之間的分工格局。改變農村地區單一產業類型，借助土地以最低成本延長、拓寬農業，主動增強與現代工業的對接能力，是實現農民富裕的可選路徑。

按照不改變土地所有制、土地用途和不損害農民利益的農村土地流轉前提，當前可以采取承包地集中提高農戶承包地收益：一是農戶承包地松散集中。實行類似日韓和我國臺灣地區的農協組織進行農戶農產品生產的產前、產中、產后等環節的專業化分工，通過農協組織（非盈利性的農協生產組織、市場）+農戶經營（農戶負責生產）的雙層合作生產經營，增加農戶收益；二是通過農戶承包地集中流轉。通過合作社規模化經營方式，克服獨立農戶分散經營的內在缺陷和自產自銷與市場對接談判能力不足，減少由于市場波動所帶來的風險及交易成本，既可增加農戶收益，拓寬無地農戶剩余勞動力就地就業渠道。

建立農村工業園，通過用地出讓、租賃、入股等，實現工業生產導入農村。工業生產導入農村，既能減少城市的環境污染，減輕因人口集中而產生的諸如住宅緊張、交通堵塞等“城市病”，又能擴展農村的非農產業，使一部分農業剩余勞動力就地轉向第二、三產業。農民向第二、三產業的轉移，可以有效地促進農村的有限土地向資源配置效率高的地方集中，又可提高農村集體建設用地效率，實現農村富余。

——依托宅基地集約流轉增強農村自身的城市化能力。如何權衡農村發展與城市發展優先次序是集體土地制度改革的基礎。在傳統經濟和現代經濟的相互作用下，傳統部門會發生內部變化，形成一個源于傳統又突破傳統，與現代經濟密不可分的新型中元結構。過去一直走勞動力進入城市和集體建設用地通過城鄉建設用地掛鉤政策輸入城市的做法，造成土地先于人口城市化和只要農村地不要農村人的城市化，進一步加劇了城鄉矛盾。新型城鎮化是中央提出的未來我國城鄉均衡發展的一個新的路徑，其核心與本質是給予鄉村社會足夠的動力和權力，發展其自我控制能力，以實現其自我維持機制，以應對城市化和工業化過程中的種種挑戰，最終實現我國城鄉的統籌均衡發展。與農村要素向城市流動的遷移城市化比，新型城鎮化強調城鎮化和新農村建設兩條腿走路，推動農村自生城市化能力是必然趨勢。

以農戶宅基地集約整治為基礎的村民集中居住之所以備受農民詬病，主要緣于集中后節省的土地用于為城市騰挪建設用地指標，遠離了通過村民集中居住提高農村居民的城市生活品質的目標。回歸村民集中居住的真正目標，通過農戶宅基地集約流轉，為農村實現城市生活品質和農村城鎮化提供動力。