我國貨幣市場(chǎng)基金監(jiān)管手段法律問題探析

吳道霞

摘 要：目前我國已經(jīng)建立了貨幣市場(chǎng)基金，如何監(jiān)管貨幣市場(chǎng)基金成為我們研究的重點(diǎn)內(nèi)容。在對(duì)比國外監(jiān)管模式后，本文認(rèn)為分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營過渡是必然，與之相適應(yīng)的監(jiān)管手段的選擇具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：貨幣市場(chǎng)基金 監(jiān)管 法律問題

我國已經(jīng)建立貨幣市場(chǎng)基金，那么如何監(jiān)管貨幣市場(chǎng)基金，混業(yè)經(jīng)營是必然。在我國，選擇金融控股公司模式實(shí)現(xiàn)從分業(yè)向混業(yè)的過渡是理想的模式。在這一系列過程中，對(duì)貨幣市場(chǎng)基金的監(jiān)管顯得尤為必要，因此要構(gòu)建適合我國國情的貨幣市場(chǎng)基金監(jiān)管手段，使得貨幣市場(chǎng)基金一步一步邁向健康蓬勃發(fā)展的軌道。

目前我國實(shí)行的是分業(yè)經(jīng)營模式，因此監(jiān)管上三足鼎立，銀行業(yè)由中國人民銀行監(jiān)管，證券業(yè)由中國證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，保險(xiǎn)業(yè)由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管，這種監(jiān)管難度并不大。但是未來向混業(yè)經(jīng)營過渡，那么監(jiān)管必須從目前的分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。事實(shí)上許多國家多年實(shí)行混業(yè)經(jīng)營，經(jīng)濟(jì)仍然能夠持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)地發(fā)展，原因就在于監(jiān)管工作做得好。目前我國雖然實(shí)行分業(yè)經(jīng)營，但是金融控股模式已經(jīng)存在，因此，在一定程度上已經(jīng)存在不同金融部門的業(yè)務(wù)交叉，如保險(xiǎn)公司通過投資證券、投資基金間接進(jìn)入股市等，而傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式難免對(duì)新出現(xiàn)的金融控股公司模式的監(jiān)管缺乏統(tǒng)一性，彼此之間可能相互推諉，必要時(shí)候還摻雜權(quán)力之爭(zhēng)，有可能出現(xiàn)某一部門內(nèi)監(jiān)管真空的局面，而有時(shí)又可能出現(xiàn)某一部門監(jiān)管權(quán)力過于集中的現(xiàn)象，因此，如何避免監(jiān)管真空或監(jiān)管過于集中情形的發(fā)生，為混業(yè)經(jīng)營過渡做好積極的準(zhǔn)備是十分重要的。

混業(yè)經(jīng)營體制下，監(jiān)管模式包括機(jī)構(gòu)型監(jiān)管和功能型監(jiān)管。機(jī)構(gòu)型監(jiān)管是指按照金融機(jī)構(gòu)的類型而設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間在監(jiān)管自己所應(yīng)監(jiān)管的部門的同時(shí)無權(quán)干涉其他部門的業(yè)務(wù)。而功能型監(jiān)管按照美國前財(cái)長羅伯特·魯賓的觀點(diǎn)“是指這樣的監(jiān)管流程，一個(gè)給定的金融活動(dòng)由同一個(gè)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，而無論這個(gè)活動(dòng)由誰從事，其目的是提高監(jiān)管流程的秩序和效率。”這兩種分類標(biāo)準(zhǔn)不同，一種分類標(biāo)準(zhǔn)是按照機(jī)構(gòu)劃分的，另一種標(biāo)準(zhǔn)是按照功能劃分的。功能監(jiān)管模式關(guān)注的是金融創(chuàng)新產(chǎn)品的歸屬問題，能夠避免監(jiān)管真空出現(xiàn)，也能避免監(jiān)管重復(fù)情況的發(fā)生，這種監(jiān)管可以解決金融業(yè)務(wù)交叉、跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)監(jiān)管問題。事實(shí)上，功能型監(jiān)管主張?jiān)O(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管部門來對(duì)整個(gè)金融部門實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管。因此，在功能型監(jiān)管指導(dǎo)思想下，設(shè)立一個(gè)隸屬于中共中央金融工作委員會(huì)的國家金融管理局，之下設(shè)立銀監(jiān)會(huì)（銀行監(jiān)督管理委員會(huì)）、證監(jiān)會(huì)（證券監(jiān)督管理委員會(huì)）、保監(jiān)會(huì)（保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)）應(yīng)當(dāng)是未來監(jiān)管模式的選擇。但是，未來建立和發(fā)展貨幣市場(chǎng)基金初期，仍然應(yīng)當(dāng)臨時(shí)選擇分業(yè)監(jiān)管。所以建立貨幣市場(chǎng)基金初期先是由專門機(jī)構(gòu)專門監(jiān)管，待混業(yè)經(jīng)營成熟后，逐步設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管部門監(jiān)管。

世界許多國家的投資基金之所以取得輝煌的成績一方面是由于基金本身制度的優(yōu)勢(shì)，另一方面也不排除對(duì)基金監(jiān)管有利，因此，要想使基金規(guī)范化發(fā)展，離不開對(duì)基金監(jiān)管的重視。

國外基金監(jiān)管手段比較

綜合說來，由于各國國情不同，對(duì)基金采取的監(jiān)管手段也不同，體現(xiàn)為監(jiān)管主體、監(jiān)管手段的選擇都有所差別，形成了各具特色的監(jiān)管體制，但是概括起來，國外基金監(jiān)管手段大致包括如下三種模式：第一種是以美國為代表的“法律約束下的企業(yè)自律管理”模式；第二種是以英國為代表的“基金行業(yè)自律監(jiān)管”模式；第三種是以日本為代表的“政府嚴(yán)格管制”模式。

英國基金監(jiān)管手段利弊分析。如前所述，投資基金發(fā)源于英國，因此，長期的實(shí)踐使得英國形成了一套基金業(yè)自律的管理體制，這種體制的運(yùn)行思想主要是，政府鼓勵(lì)建立基金業(yè)自律組織如民間管理協(xié)會(huì)，并由協(xié)會(huì)制定出相應(yīng)的規(guī)則進(jìn)行自我控制、自我防范、自我約束、自我管理。政府一般不對(duì)具體的業(yè)務(wù)進(jìn)行干預(yù)，只是進(jìn)行宏觀調(diào)控。這種體制能夠較好地穩(wěn)定基金業(yè)，培養(yǎng)基金業(yè)的自我管理自我約束能力，在一定程度上能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。但是這種監(jiān)管手段也有弊端，可能會(huì)產(chǎn)生混亂的局面，靠自我約束自我管理可能會(huì)使基金業(yè)的發(fā)展在某些階段受到限制，同時(shí)這種情況也會(huì)弱化法律的功能，障礙全國性統(tǒng)一法律體系的建立，有時(shí)可能會(huì)形成各基金業(yè)內(nèi)部行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷，不利于競(jìng)爭(zhēng)，使得基金的開放程度大大降低。

美國監(jiān)管手段的利弊分析。美國對(duì)投資基金的監(jiān)管是在1929年大危機(jī)中遭受極大的損失后而開始的。自此后，美國加強(qiáng)對(duì)基金的監(jiān)管，主要通過一系列先后頒布的法律達(dá)到監(jiān)管的目的。如《投資公司法》、《投資基金法》等都對(duì)基金的監(jiān)管作了明確的規(guī)定，這就形成了較為完善的法律監(jiān)督體制，使基金的一切活動(dòng)都置于法律框架之下，一切以法律為準(zhǔn)繩。顯然這種監(jiān)管手段在有效地監(jiān)管基金的運(yùn)作方面起了很大的作用，使得投資者的利益有了法律保護(hù)的依據(jù)，既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，又為基金市場(chǎng)奠定了完備的法律框架。但是這種監(jiān)管手段顯得僵硬，不利于效率的提高，尤其對(duì)基金中新出現(xiàn)的問題可能力不從心。

日本監(jiān)管手段的利弊分析。日本監(jiān)管手段最大的特點(diǎn)就是政府行為，基金的監(jiān)管完全由政府完成，因?yàn)槿毡净鹬饕窃谡姆龀窒陆⑵饋淼模虼苏ㄟ^制定一些措施嚴(yán)格監(jiān)管制度，隨時(shí)制定政策進(jìn)行調(diào)整干預(yù)，對(duì)基金業(yè)進(jìn)行政策性引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。這種監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)在于政府能夠根據(jù)情況變化隨時(shí)調(diào)節(jié)監(jiān)管手段和策略，充分發(fā)揮政府的行政干預(yù)作用，使基金發(fā)展少走彎路。但是這種模式具有濃厚的計(jì)劃色彩。由于行政干預(yù)太多極易導(dǎo)致腐敗，同時(shí)這種模式的發(fā)展必然弱化法律的作用以及行業(yè)自律機(jī)制，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)也不充分，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相吻合。

中國選擇怎樣的監(jiān)管手段

由以上分析看出，三種監(jiān)管手段都各有利弊，而我國國情決定對(duì)以上任何一種監(jiān)管手段的照搬都是不合適的。

雖然美國監(jiān)管手段是依據(jù)法律框架而建立起來的，從長遠(yuǎn)來說這種監(jiān)管手段能夠有效地規(guī)范基金市場(chǎng)的發(fā)展，但是這種監(jiān)管手段單一化。英國的監(jiān)管手段在行業(yè)自律方面發(fā)揮積極的作用，但是這種自律需要具備一定的素質(zhì)，需要有一個(gè)過程。我國目前尚未有貨幣市場(chǎng)基金，未來出現(xiàn)貨幣市場(chǎng)基金也不能一下子完全靠行業(yè)自律達(dá)到監(jiān)管，需要有一個(gè)摸索的過程，尤其未來基金剛剛建立，人員素質(zhì)低下，專業(yè)水平不高，所以單單采取英國的做法也難以達(dá)到真正的監(jiān)管目的。日本監(jiān)管手段采取的是行政手段，這種手段容易產(chǎn)生腐敗。而我國目前的證券基金發(fā)展?fàn)顩r表明單獨(dú)采取以上哪一種模式都不合適，但是這三種模式能給我們啟示和借鑒，讓我們站在一個(gè)全新的高度上看問題。因此，就我國未來貨幣市場(chǎng)基金而言，可以綜合考慮以上幾種監(jiān)管模式，揚(yáng)長避短，發(fā)揚(yáng)各自監(jiān)管手段的優(yōu)勢(shì)，避開各個(gè)監(jiān)管手段的弊端，構(gòu)建一個(gè)適合我國國情的監(jiān)管模式。endprint

構(gòu)建適合我國國情的貨幣市場(chǎng)基金監(jiān)管手段，首先應(yīng)當(dāng)以法制建設(shè)為基礎(chǔ)，因此，在法律中應(yīng)當(dāng)對(duì)基金的監(jiān)管進(jìn)行明確的規(guī)定，做到有法可依。另外還要建立一個(gè)全國性的貨幣市場(chǎng)基金監(jiān)管部門負(fù)責(zé)全國性的貨幣市場(chǎng)基金的監(jiān)管工作，另外要建立一個(gè)自律性的組織，通過組織內(nèi)部的自我約束達(dá)到監(jiān)管目的。這實(shí)際上是對(duì)以上三種監(jiān)管模式的折衷取優(yōu)。我們通過制定相關(guān)法律進(jìn)行法律監(jiān)管的同時(shí)，設(shè)定監(jiān)管組織完成政府的監(jiān)管職能，另外設(shè)立行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管部門，使三種監(jiān)管手段同時(shí)發(fā)揮作用。

但是以上三種監(jiān)管手段同時(shí)發(fā)揮作用并不意味著在基金發(fā)展的不同階段三種作用的大小都是一致的。這三種監(jiān)管手段的輕重比例，要依據(jù)基金發(fā)展的不同階段隨時(shí)調(diào)整。例如，在貨幣市場(chǎng)基金發(fā)展的初期階段法制不健全，基金的行業(yè)自律組織不可能一下子建立起來，同時(shí)人們對(duì)基金的認(rèn)識(shí)也不夠，管理水平比較低，因此，政府的行政手段可能要發(fā)揮較重要的作用。但是隨著經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)，隨著基金業(yè)的不斷發(fā)展，要逐步加強(qiáng)基金行業(yè)自律組織的建立，使得基金業(yè)在一定程度上達(dá)到自律的目的。以上看出，三種監(jiān)管手段同時(shí)適用，但是不同階段不同手段發(fā)揮作用的大小也不同，這就需要根據(jù)我國的國情來決定這三種監(jiān)管手段的比例輕重。

具體說來，本論文以基金的不同發(fā)展階段選擇不同的監(jiān)管手段。在貨幣市場(chǎng)基金的起步階段，要以政府的監(jiān)管為主，與此同時(shí)不斷加緊立法，加速法制建設(shè)的進(jìn)程。在貨幣市場(chǎng)基金的快速發(fā)展階段，由于這一階段已經(jīng)度過初始期，因此，貨幣市場(chǎng)基金主要應(yīng)當(dāng)向規(guī)范化和規(guī)模化發(fā)展，這一時(shí)期仍然要不斷加強(qiáng)法制建設(shè)，加強(qiáng)行業(yè)組織的自律作用，所以這一階段繼續(xù)以政府監(jiān)管為主，同時(shí)要加快法制建設(shè)和自律組織的建設(shè)。在基金成長壯大階段，法律已經(jīng)相對(duì)完善化和規(guī)范化，對(duì)貨幣市場(chǎng)基金的監(jiān)管已經(jīng)具備了良好的法制環(huán)境，這一時(shí)期基金業(yè)的外部競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)日趨激烈，基金行業(yè)也會(huì)出現(xiàn)自律的監(jiān)管模式，所以這時(shí)期在法律法規(guī)的規(guī)范和政府的行政干預(yù)下，充分發(fā)揮基金業(yè)的自我約束機(jī)制，使貨幣市場(chǎng)基金依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律成長壯大。在基金的成熟發(fā)展階段，不僅法律已經(jīng)相對(duì)規(guī)范化，而且貨幣市場(chǎng)基金行業(yè)的自律機(jī)制已經(jīng)建立起來，因此這一階段是鞏固和再完善階段，在法律框架之下，充分發(fā)揮基金行業(yè)的自我約束機(jī)制，將政府的行政監(jiān)管逐步向基金的監(jiān)督和戰(zhàn)略性調(diào)控轉(zhuǎn)變。所以，在不同的階段三種監(jiān)管手段的輕重緩急完全根據(jù)貨幣市場(chǎng)基金的發(fā)展?fàn)顩r而定。

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（作者單位：中國人民公安大學(xué)）endprint