化工過程安全法規發展

丁曉陽

（索理思（上海）化工有限公司，上海 201108）

化工業的快速發展和大眾媒介的廣泛傳播，公眾不時處于對化學火災、爆炸、毒氣泄露等突發災難性事故的震撼中。傳媒以及傳統的安全法規把重點放在人員傷亡的數據上，常忽視事故產生的深層起因是化學過程的失控。職業安全事故統計領域經典的海因里希比例圖解釋了人身傷害事故嚴重性的放大關系，引申出控制小事故能減少事故起因，最終減少、消除重大事故的理念，發展出以“行為安全”為重要工具的組織安全文化方法。但令人遺憾的是，對過程安全事故的單列報告、對化學過程失控作為事故原因的統計分析以及從過程安全的角度實施系統管理的認識遲滯于人員安全。過程安全事故的關鍵績效指數報告雖有建議，國外監管機構和化工業對此還在觀望和試驗中。國內對于過程安全事故的報告、調查、統計分析、關鍵績效指標，個別內容有法案起草，尚未起步。

1 概念

化工過程伴隨易燃易爆、有毒有害等物料和產品，涉及工藝、設備、儀表、電氣等多個專業和復雜的公用工程系統；“過程安全（Process Safety）”即為預防和處理化學過程失控引起的風險釋放，包括危險化學物質泄露，原生或次生的火災、爆炸，可能伴有人員傷害、財產損失、環境污染[1]。

過程安全領域的立法和實踐從“過程安全管理”和“過程安全技術”兩個方面展開，以“過程安全管理（Process Safety Management - PSM）”為題的法律性規范在工業化國家有著二十多年的發展歷史。“過程安全管理”體系與目前產業界具有的其它安全管理體系如OHSAS18001 職業健康安全管理體系相比，無疑具有更強的技術性和過程工業專業性；另一方面，“過程安全技術”（Process Safety Technology）日益引起重視，新技術快速發展；化工設計和生產運營技術領域既有的安全相關內容也在演變，在一定程度上從新的角度、在新的“過程安全”的平臺上互相影響、發展，進入體現公權力的技術規范立法領域。

“過程安全技術”作為相對獨立的子領域，包括“與特定產品制造過程有關的過程安全技術”和“通用過程安全技術”；“通用過程安全技術”進一步分為風險分析和評估技術，過程運行監測、安全控制、故障診斷技術，設施完整性維護、安全缺陷評定技術，過程本質安全技術，應急與災害撲救及恢復技術等。傳統技術性法規中的化工設備、特種設備、儀表與自控、建筑和工業設施防火設計、電氣防爆、報警滅火技術中安全要求相應在過程安全技術中發揮著重要作用，詳見后文第4 部分。對過程安全技術法規進行結構化整理有助于整合風險管理的邏輯思維，用互相聯系的系統觀規劃過程安全技術立法。

2 過程安全管理規范在工業化國家的發源

上世紀80 年代，全球化學業發生多起災難性事故，如1984 年印度博帕爾甲基異氰酸酯泄露事故等。一家名為Organization Resources Counselors, Inc. （ORC）的美國化工業團體擔心美國國會和各州受到巨大的社會壓力影響倉促制訂執行效果不佳的法規。ORC 認為只有基于實際執法效果的立法才是真正有效的立法。為協助美國職業安全健康署（OSHA）修訂如何處理危險材料的法規，ORC 在1988 年12 月提交了立法建議報告“Recommendations for Process Hazards Management of Substances with Catastrophic Potential”。OSHA 乃 至其它諸多機構面臨化工設施處理化學品的規模和工藝技術的復雜性快速提高的狀況，相繼采納ORC 建議中框架性內容，由此開辟了一個立法、政府監管和化工業管理實踐的新領域：過程安全管理[2]。

美國石油協會（API）1990 年發布的《API RP 750 過程危害管理》規范推薦在石油和天然氣開采、輸送行業應用，不適用于油氣之外的化工制造業。1992 年OSHA 頒布《29 CFR1910.119 高危害化學品過程安全管理》（PSM）作為聯邦行政法規正式生效，作為適用于油氣開采和加油站之外各行業的最低政府要求。1999 年，美國環保署（EPA）頒布《風險管理計劃》（RMP），其中涉及工廠內部管理部分采納了OSHA PSM 的規范。雖然因為監管對象的相關性，化學安全管理難免政出多門，但在有效的跨部門協調與合作下，PSM 和RMP 對工廠內部管理不產生沖突的要求，反而相互配合，促進各個政府部門以最低的社會資源去實現部門政策和公共管理目標。

1982 年以來歐洲共同體（歐盟前身）相繼頒布了塞維索指令一及指令二。2012 年，歐盟再次修訂原法規，發布《塞維索指令三》，該法令與OSHA PSM 根本區別在于規定的對象不同，前者規定歐盟成員國國家義務，提出土地利用規劃的要求，提出信息公開、咨詢公眾等要求；塞維索指令也要求成員國家對危險設施運營者提出要求，例如：危險設施運營登記、重大事故預防、建立安全管理體系、防止多米諾骨牌反應、考慮周邊環境、與鄰近設施合作、高危險設施提交“安全報告”獲得政府許可運營，安全報告需包括內部管理內容，如風險評估和設備安全、變化管理、應急計劃、事故報告和處理等。對危險設施運營者的具體要求則是作為國內行政規章的OSHA PSM 的唯一內容。值得注意的是，與OSHA PSM 一樣，塞維索指令按照化學品的危險性和數量界定哪些設施需要得到關注以適用指令的強制性要求。同時，《塞維索指令三》中化學危險性分類標準已與全球化學品統一分類和標簽制度（GHS）保持一致。

英國1984 年制訂《工業重大事故危害控制法規》，1999 年修改為《重大事故危害控制法規》并于2005 年修訂作為執行《塞維索指令》的國內立法，規定過程安全管理的要求。新加坡于1993 年參照APR RP 750和OSHA PSM 頒布《工藝安全管理推薦規范》，后與職業安全健康管理法規融合。

國際勞工組織在1990 年頒布《防止重大工業事故行為指南》建議性文件，關注風險和危險的評估、安全的設計與運行、員工參與、應急措施等事項；1993年通過《預防重大工業事故公約》 對運營重大危害設施的雇主提出了通告、危害識別與分析、應急計劃等要求，對締約國具有國際法約束力。2003 年經濟合作與發展組織（OECD）頒布《化學事故預防、準備和響應指導原則》，2012 年頒布《過程安全公司治理》指南。

上述規范性文件之間存在較大的差異，有的較多甚至系統性地提出了企業內部的具體管理流程，可以被企業直接應用；有的規定則或是對國家作為行動主體的要求，或者采用一般性表述，不適合被企業應用為內部安全管理制度。

過程安全管理有效性的測量是近年來國際上過程安全管理規范的主要動向之一[3]，國際組織、政府監管部門、化工行業協會、過程安全專業機構等相繼提出過程安全領先和滯后指標的規范建議，包括2006 年英國健康安全執行署，2008 年美國化學工程師協會下屬化學工藝安全中心（CCPS），2008 年澳大利亞塑料和化學協會，2008 年OECD，2010 年美國國家標準協會和API，2011 年歐洲化工協會等。

3 過程安全管理法規在中國的發展

1997 年中國石油天然氣總公司頒布 《石油天然氣加工工藝危害管理》，從企業角度效仿API RPI 750 標準開創了中國過程安全管理規范理性化第一步。

2008 年國家安監總局制訂行業標準《AQ3013 危險化學品從業單位安全標準化通用規范》（簡稱《安全生產標準化》），為化學企業日常安全管理建立了細化的框架，并直接引用、聯系了諸多既有安全技術標準的具體條款；其中名為“工藝安全”的二級要素和其它部分二級、一級因素對應常見過程安全管理規范中的所有管理要素。《安全生產標準化》中的一些具體要求與評審達到級別掛鉤，而非基于風險；該規范試圖納入各類化工安全監管需求，但框架難以全面覆蓋，其法律級別低也無法起到“編纂整理”功能，對于傳統延續下來的各類術語、管理思路，即使有邏輯上的不一致，也只能保留，導致概念和要素上難免疊床架屋，或易致費解，比如“風險控制”、“隱患治理”、“重大危險源”并列“風險管理”要素下，“關鍵裝置及重點部位”另列入“生產設施及工藝安全”要素下，數個概念從風險角度未理清邏輯關系。

2010 年國家安監總局頒布《AQ/T 3034 化工企業工藝安全管理實施導則》（簡稱《實施導則》）自成體系，對應OSHA PSM 員工參與、商業機密之外的12 個要素，其中“作業許可”要素內容則廣于PSM“動火作業”要素。作為推薦性的行業性標準，《實施導則》法律地位較低，且適用范圍僅限于石油化工行業，對其它化工業不具效力。

2013 年7 月國家安監總局頒布《關于加強化工過程安全管理的指導意見》（簡稱《指導意見》），明確了“化工過程”的法規含義，針對所有化工行業提出加強過程安全管理的要求，不僅包括了《實施導則》過程安全管理體系的十二個要素，并將“設備完整性”、“變更管理”、“操作規程”、“工藝危害分析”等要素深化、細化。《指導意見》深化和拓展了過程安全管理要素的內涵，還著手將“過程安全管理”與既有化工安全法規有機結合起來，如2011 年國家安監總局頒布的《危險化學品重大危險源監督管理暫行規定》（簡稱《暫行規定》）等，有助于理清法規體系。《指導意見》與《實施導則》比較要素類似，后者較多列舉具體內容，提出企業內控要求，適于直接轉化為企業內部管理制度；《指導意見》則不硬性要求企業的具體做法，但從化工安全全局管理的角度傳統要素要求新作拓展，其中諸多過程管理和過程技術的要點、以及全局性的整合方式在其它國內外傳統過程安全管理體系中未有涉及。《指導意見》的深度、廣度高于《實施導則》和《暫行規定》，體現了立法者在現時代下整理經驗、開拓發展的先進性。可以對比的是2013 年美國總統奧巴馬下達行政命令要求OSHA回顧PSM并采取修法等改進行動，OSHA PSM 法規已經落后于產業和社會發展要求了。

現有主要過程安全管理規范的要素比較見表1。

化工過程安全管理法規的制訂和實施是為了有效進行安全管理，促進化工業在安全、風險可接受和可控制的基礎上發展。化工過程、設施的風險千差萬別，立法和管理的資源需要跟控制風險的優先性梯度匹配，才能最大程度地有利于社會價值。OSHA PSM 和塞維索法令建立了以化學品危險性、數量等為維度的前置風險分級閾值，只有超過者才需要適用更復雜的監管要求。國內過程安全規范缺乏風險分級的前置閾值，只有《暫行規定》承接于《GB18218—2009 危險化學品重大危險源辨識》標準，該標準提供一個量化方式，根據主要的化學危險特性和數量辨識出可能引起災難性突發事故的重大危險源，它可以起到前置風險篩選作用，只對達到重大危險源標準者適用強制性過程安全管理規范要求。《暫行規定》在數量上、系統性上遠小于《指導意見》的管理要求，但具備一些獨特規定，如對某些重大危險源強制要求進行定量風險評價（QRA）等。

表1 過程安全管理規范要素比較

國家安監總局頒布的一些規范性文件對過程安全管理中特定環節提出具體要求，如2013 年國家安監總局、住房城鄉建設部聯合頒發的《關于進一步加強危險化學品建設項目安全設計管理的通知》提出了HAZOP 審查、安全儀表設置等，但這些文件法律位階低，對企業的要求如果沒有對應上位法的授權，不能作為行政許可的必備條件、不能適用行政處罰責任條款，法律強制執行力弱。

從立法的一致性和有效性考慮，建議以《危險化學品重大危險源辨識》為前置技術性篩選標準，根據風險和社會價值衡量區分需要強制性實施“過程安全管理”的化學裝置，以《指導意見》的框架和深度為基礎，整合《指導意見》、《暫行規定》、《實施導則》等為統一的行政規章或行政法規，建立與過程安全技術法規的指引關系，提高過程安全管理法規的整體協調性和有效性。

4 過程安全技術法規綜述

技術性是化工過程安全管理的特點，技術特性緊密結合管理特性也是化工安全管理體系不致于淪為種種空泛管理體系的立身之本。過程安全技術規范中眾多具體規范的產生早于“過程安全管理”法規。每個化工過程的研究產生、放大應用都伴隨著技術規范的形成和固化，其中一部分上升到技術法規的角度，具備了法律上的約束力。社會主義市場經濟注重發揮市場對資源的配置作用，隨著化工部的取消、國家石油和化工局的短暫延續，許多化工行業的國家標準和行業標準以及技術性規章相繼取消，但是在職業安全、公共安全和環境保護等領域社會公共利益的要求使得一些舊有的規范在新的形勢下重新經過新的正式立法程序頒布生效，立法的價值取向已不是對企業微觀運營的介入，而是要求企業在自主組織生產和經營的同時兼顧、嚴守安全環保公共利益。

化工單元操作可以分為分離、傳熱等步驟；也可從氧化、氯化等化學反應類型來細分。國家安監總局對重點監管的危險化工工藝、重點監管的危險化學品制訂了一般指導性的控制要求、安全措施和應急處置原則，其中主要內容均構成化工單元操作的過程安全技術法律性要求。一些按照危險物質的種類制訂的國標安全規范也涵蓋了這些危險物質在化工過程中的安全技術要求，如氫氣、氯氣等。

通用過程安全技術適用于各類化學反應、各個化工單元操作。其中部分內容服務于過程安全管理中一個環節，如危害與可操作性分析（HAZOP）、保護層分析（LOPA）屬于過程風險分析的方法，相對發展歷史較短；有的內容在既有法規中存在，如化工設備設計、特種設備安全管理、儀表與自動化等，法規原來的功能是為了綜合性設備管理，不以安全為發端，隨著法規的深入，安全規范的作用和價值凸現，獨立為過程安全服務的機械、儀表自控等規范應運而生，如安全儀表和功能安全技術性規范。建筑和構筑物防火設計、滅火技術等消防設計和管理規范從民用領域深入到化學工業領域，有的引申或發展出新的規范，在通用過程安全技術中的應急技術部分發揮作用、邏輯上成為通用過程安全技術的重要內容。表2 給出“通用過程安全技術法規”的框架及分項舉例。

如同法學研究中的“部門法”，其立法文件并不完全存在于一個法規性文件或從屬于一個共同的上位法；把前述規章、標準集合在“過程安全技術法規” 下討論，不取代它們繼續服務于原有領域，而是在矩陣式的法規體系中用“過程安全”的邏輯構建“過程安全法規”的體系，促進過程安全風險的有效控制。

5 結論與展望

過程安全日益引起企業及政府立法和監管部門關注，過程安全法規成為安全生產立法的重要領域，法規的進展也有力地推動著企業提升內部安全管理要求。過程安全法規整合了既有法規體系中涉及過程安全管理和技術的規范并獨立發展，為監管機構從管理和技術兩方面提供思路和資源，促進行政監管與企業自主管理的良好結合，減少化工過程安全事故的發生。

將過程安全管理置于產業、社會和安全監管的大背景下，化工過程安全是危險化學品相關企業、設施安全管理避免災難性事故的關鍵內容，“危險化學品安全”追溯則是化學品安全、健康和環境風險管理的一部分。國家安監總局2011 年頒發的《危險化學品安全生產“十二五”規劃》和環境保護部2013 年頒發的《化學品環境風險防控“十二五”規劃》在宏觀上對化學品相關監管指出了戰略發展方向。順應化學品管理發展的迫切需求，過程安全立法和修法需吸取國內外的經驗成果和發展趨勢，兼顧化工園區安全管理和規范化建設等相關因素，對現有法規、規章、規范性文件、標準等法律性規范及時全面整理、調整，刪除重復、矛盾或落后于技術發展、社會要求的規定，在相關法規中建立起呼應關系，將存留的規定和新的法律性文件建設成基于風險和社會價值衡量、邏輯結構清晰合理、能有效執行的法律規范體系。

表2 通用過程安全技術法規、標準

[1] 國家安監總局.關于加強化工過程安全管理的指導意見[EB/OL]. http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_628 8/2013/0816/217172/content_217172.htm/2013-07

[2] Chemical Process Safety: Learning from Case Histories； Roy Sanders, Roy E. Sanders；Gulf Professional Publishing; 3rd edition, 2011-08-30

[3] Guidance on Developing Safety Performance Indicators, OECD, 2008

[4] 何仁洋，等.壓力管道安全完整性技術法規與標準體系研究[J].壓力容器，2012，7.