國外發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟財稅政策的比較研究

李平 羅建軍

摘要：循環(huán)經(jīng)濟是一種生態(tài)經(jīng)濟，倡導(dǎo)的是一種與環(huán)境和諧相處的新型經(jīng)濟發(fā)展模式，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式的提出，受到各國政府的追捧。本文通過對國外發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟財稅政策的比較分析，為我國促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展而創(chuàng)新財稅政策提供了很好的啟示和借鑒。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟財稅政策比較研究

循環(huán)經(jīng)濟的思想源于美國經(jīng)濟學(xué)家鮑爾丁于20世紀60年代提出的“宇宙飛船理論”，但在80年代之前、循環(huán)經(jīng)濟的思想未能引起人們足夠的重視。隨著環(huán)境問題在全球范圍內(nèi)的日益突出，人類賴以生存的各種資源從稀缺走向枯竭，以資源稀缺為前提所構(gòu)建的末端治理模式逐漸被循環(huán)經(jīng)濟模式所替代。

一、循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)涵和特征

何謂循環(huán)經(jīng)濟，目前在我國理論界尚未形成統(tǒng)一的表述，但其實質(zhì)大多基本相同。在這里，我們采用中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師周珂的觀點：循環(huán)經(jīng)濟是以資源的節(jié)約和循環(huán)利用為特征，運用生態(tài)學(xué)規(guī)律組織建立的，以構(gòu)造無限接近于“資源——產(chǎn)品——再生資源”閉路循環(huán)為具體實施手段旨在最終實現(xiàn)環(huán)境、資源與社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟運行模式。循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟，倡導(dǎo)的是一種與環(huán)境和諧相處的經(jīng)濟發(fā)展模式。它的基本指導(dǎo)原則是“減量化（Reduce），再利用（Reuse），再循環(huán)（Recycle）”，即通說的三R原則。它要求運用系統(tǒng)工程的方法，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展過程中物質(zhì)和能量的循環(huán)利用。由于它以資源節(jié)約和循環(huán)利用為特征，因此也可稱為資源循環(huán)型經(jīng)濟。

循環(huán)經(jīng)濟的主要特征是廢棄物的減量化、資源化、無害化。首先，在生產(chǎn)和生活的全過程中講求資源的節(jié)約和有效利用，以減少資源的投入，實現(xiàn)廢棄物的減量化；其次是對生產(chǎn)和消費產(chǎn)生的廢棄物進行綜合利用，體現(xiàn)回收使用和循環(huán)利用的原則，使其不對環(huán)境帶來污染?？傊?，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，可以解決經(jīng)濟與環(huán)境之間長期存在的矛盾，達到經(jīng)濟與環(huán)境的雙贏。

二、國外發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟財稅政策的實踐及比較

最近三四十年來，許多發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家越來越重視發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要作用，紛紛通過制定法律和出臺各種政策措施為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供財稅支持，同時通過對不利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的企業(yè)收費、征稅及限制貸款等，從而促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，各個國家由于具體國情不同因而發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的契入點有所不同，如德國從垃圾處理和廢棄物回收利用入手，日本則從資源減量化入手。從國外推行循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的實踐來看，大多具有一個共同點即為扶持本國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展都制定了多種財政稅收方面的法律及政策，但這些法律政策又不完全相同且各具特色。

（一）美國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的財稅法制政策

美國作為生產(chǎn)與消費大國，雖然沒有明確提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，但在國家政策層面卻十分重視發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。從實質(zhì)內(nèi)容上來看，美國是最早發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的國家，主要從控制廢棄物的排放、節(jié)約現(xiàn)有資源及鼓勵可再生能源的開發(fā)與利用等方面著手。早在1965年美國就出臺了《固體廢棄物處理法》，在法律上對廢棄物的利用做了明確地規(guī)定，后來又通過了《資源保護回收法》、《綜合環(huán)境影響、補償和責任制》和《能源稅收法》等法律，通過不斷調(diào)整相關(guān)財政稅收政策來發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

1、財政政策

（1）財政支出政策

主要包括對研發(fā)投入的資助及有關(guān)產(chǎn)出的補貼。美國政府為了鼓勵可再生能源的研究和開發(fā)，每年都會投入大量資金，通過公開招標管理公司進行管理，并積極吸引社會資金加入實行私有化管理模式。同時，美國還通過《能源政策法》規(guī)定一項優(yōu)惠政策：為免稅公共事業(yè)單位、地方政府和農(nóng)村經(jīng)營的可再生能源發(fā)電企業(yè)提供補貼。

（2）實施政府采購政策

美國政府通過法律干預(yù)各級政府的購買行為，促進綠色環(huán)保產(chǎn)品在政府采購中占據(jù)優(yōu)先地位，如要求聯(lián)邦政府在2005年購買10萬輛潔凈汽車，其中一部分就包括生物質(zhì)燃料汽車。

（3）獎勵政策

美國政府為了鼓勵專家學(xué)者、社會公眾及相關(guān)企業(yè)積極參與循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)而設(shè)立了專門的獎勵政策以表彰他們在循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)方面所做出的突出貢獻，如：“總統(tǒng)綠色化學(xué)挑戰(zhàn)獎”。

2、稅收政策

（1）征稅政策

美國政府為了鼓勵廣大生產(chǎn)者及消費者進行“減量化、再利用、再循環(huán)”的循環(huán)經(jīng)濟活動，開征了新鮮材料稅、生態(tài)稅、填埋與焚燒稅等稅種，在減量化、再利用和再循環(huán)等方面取得了顯著地效果。

（2）稅收優(yōu)惠政策

美國為了鼓勵可再生能源的開發(fā)和利用通過《能源政策法》、《能源稅收法》等法規(guī)規(guī)定了如下優(yōu)惠政策：一是直接減稅，二是加速折舊，三是企業(yè)所得稅抵免，四是個人所得稅抵免。

3、收費政策

美國實行廢舊物資商品化收費、倒垃圾收費、污水治理收費等，重視各方的監(jiān)督并實行預(yù)交金制度，預(yù)交金一部分用于廢物及污水處理，另一部分用于回收及治污新技術(shù)的研究開發(fā)，實行一種“責任優(yōu)先，監(jiān)督為重”的廢棄物處理模式。

（二）日本發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的財稅政策

日本作為能源相對匱乏的國家，非常重視循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，不僅出臺了《節(jié)約能源法》、《廢棄物處理與清潔法》、《公害對策基本法》等相關(guān)法律，同時利用財稅信貸及獎勵政策鼓勵社會各界積極參與，使循環(huán)經(jīng)濟的理念深入人心，讓社會公眾都自覺行動起來，從而在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中取得了良好的效果。

1、財政信貸政策

日本政府十分重視環(huán)境保護，每年的財政投入力度也很大，主要出臺了以下一些政策：（1）財政補貼，如日本對修建廢棄物處理設(shè)施的企業(yè)提供財政補貼，對中小企業(yè)從事的有關(guān)環(huán)境技術(shù)開發(fā)項目給予補貼，對引進先導(dǎo)型合理利用能源設(shè)備予以補貼等。（2）貸款優(yōu)惠政策，日本政府通過設(shè)立專項基金，利用非營利性的金融機構(gòu)對從事3R研究開發(fā)、設(shè)備投資、工藝改進等活動的企業(yè)，根據(jù)不同情況提供不同程度的優(yōu)惠貸款。（3）獎勵政策，日本通過政府獎勵來表彰在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展上有突出技術(shù)貢獻的學(xué)者、企業(yè)和公眾參與者。

2、稅收政策

日本政府為了保護環(huán)境、減少污染、節(jié)約能源，建立循環(huán)經(jīng)濟生產(chǎn)系統(tǒng)，實施了以下稅收政策：（1）征稅政策，日本開征了石油消耗稅、道路使用稅、液化氣稅、機動車車輛噸位稅、車輛（產(chǎn)品）稅及二氧化碳稅。（2）稅收優(yōu)惠政策,日本的稅收優(yōu)惠政策主要有減免稅政策、加速折舊及退稅政策，退稅政策包括特別退稅及固定資產(chǎn)退稅。

（三）德國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的財稅政策

在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方面，德國一直走在世界前列。德國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟走的是“自上而下，立法推動”的模式。德國先后出臺了《廢棄物處理法》、《廢棄物限制及處理法》、《包裝條例》、《限制廢車條例》、《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》、《可再生能源法》、《城市垃圾環(huán)境友好處置法》等法律法規(guī)，規(guī)定了財政補貼、稅收政策及廢物收費政策來推動循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，并取得了顯著的效果。

1、財政政策

為了鼓勵可再生能源的開發(fā)與利用，德國政府每年都投入大量資金進行研發(fā)，同時對可再生能源提供投資補貼、產(chǎn)出補貼及消費補貼，并且德國還設(shè)立專項基金，對循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)惠貸款以促進該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2、稅收政策

德國的稅收政策主要體現(xiàn)在保護環(huán)境方面，開征了一系列旨在保護環(huán)境的稅，如對汽油、電能、礦物都要收取生態(tài)稅，而對可再生能源如風能、太陽能免征生態(tài)稅。同時對排除或減少環(huán)境危害的產(chǎn)品免征銷售稅，對購置環(huán)保設(shè)施實行折舊優(yōu)惠。

（四）印度發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的財稅政策

發(fā)達國家在通過調(diào)整自己的財稅政策大力發(fā)展本國循環(huán)經(jīng)濟的同時，一些發(fā)展中國家也紛紛采取了相應(yīng)的政策措施來扶持本國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，印度是一個典型的代表，尤其是風力發(fā)電項目是印度能源工業(yè)中非常重要的項目，印度為了支持風力發(fā)電項目的大力開展采取了一系列的財稅政策措施。

1、財政政策

印度為支持循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展提供的財政政策主要有提供低吸貸款和提供投資補貼。印度政府為了大力發(fā)展可再生能源專門成立了非常規(guī)能源部和可再生能源開發(fā)署，設(shè)立專項周轉(zhuǎn)基金提供低息或無息貸款來支持風電等可再生能源的發(fā)展，并且還建立了可再生能源投資公司，專門為可再生能源技術(shù)的開發(fā)提供低吸貸款。同時，印度政府為了降低可再生能源企業(yè)的運行成本，特別提供了10%-15%的設(shè)備投資補貼。

2、稅收政策

印度政府為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟促進可再生能源的發(fā)展，出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策：免繳增值稅、關(guān)稅優(yōu)惠或免繳關(guān)稅、加速折舊（從1992年開始對風力發(fā)電設(shè)備實行100%的加速折舊政策）、所得稅抵免、及其他稅收優(yōu)惠政策。

三、國外發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟財稅政策的啟示

通過上述分析我們知道，雖然各國在運用財政稅收政策發(fā)展本國循環(huán)經(jīng)濟的時候由于具體情況有別而導(dǎo)致財稅政策的側(cè)重點有所不同，但從中我們還是不難發(fā)現(xiàn)一些共性，從而為我們發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟制定財稅政策提供了如下的啟示：

（一）財政政策方面的啟示

1、提供財政補貼必不可少

財政補貼是國家通過財政性資金的再分配，給予生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的無償補助。循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的很多行業(yè)投資周期長且風險性較大，大多數(shù)企業(yè)都不愿意去投資，因此國家為了促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展必須出臺相關(guān)的財政補貼政策來刺激企業(yè)對這些行業(yè)進行投資進而扶持該行業(yè)的發(fā)展。這也是國際社會運用財政補貼政策支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的共同經(jīng)驗。

2、實施政府采購非常重要

政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。可再生材料、可再生產(chǎn)品及可再生能源在產(chǎn)業(yè)化的初期，一般來說成本都較高，因此，政府在提供財政補貼的情況下，通過帶有強制性的對此類產(chǎn)品實行政府采購，可以強化對此類產(chǎn)品的社會消費意識，提高企業(yè)或個人拓展這類行業(yè)生產(chǎn)此類產(chǎn)品的積極性，從而促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。美國、日本、德國等發(fā)達國家在購買性支出的消費性支出方面都有相關(guān)的政府采購政策來優(yōu)先購買本國生產(chǎn)的可再生能源及可再生材料的產(chǎn)品。因此，實施政府采購對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟來說是非常重要的。

3、給予信貸優(yōu)惠成效顯著

一般來說，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)需要投放資金大、建設(shè)周期長，僅有財政補貼與政府采購對于追求利潤最大化的企業(yè)來說還不足以太強的吸引力。因此，通過財政信貸給予開展循環(huán)經(jīng)濟的企業(yè)以資金支持，是一種促進循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展的路徑選擇，德國和日本在這方面一直走在世界前列且成效顯著。如德國對能夠減輕環(huán)境污染的環(huán)保設(shè)施給予信貸優(yōu)惠，不僅貸款利率低于市場，而且償還條件也極為優(yōu)惠；而日本政府通過設(shè)立專項基金，利用專門的非盈利性金融機構(gòu)為生產(chǎn)環(huán)保設(shè)施的相關(guān)企業(yè)提供中長期的優(yōu)惠貸款。這些政策都很好地促進了德國和日本環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）稅收政策方面的啟示

稅收政策在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟方面具有不可替代的作用，發(fā)達國家用稅收扶持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，基本上都是通過征稅政策和稅收優(yōu)惠兩種方式來實現(xiàn)。

1、征稅政策

征稅政策實際上就是為了實現(xiàn)一定的發(fā)展目標，對相關(guān)的經(jīng)濟行為或生產(chǎn)產(chǎn)品征收一定稅收，從而影響個人或企業(yè)的經(jīng)濟決策。一般來說，征稅政策帶有懲罰性質(zhì)并在一定的程度上會抑制實施者的行為，因而是國家干預(yù)經(jīng)濟的重要手段之一。為了促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，各國主要對污染環(huán)境的行為及產(chǎn)品、資源的開發(fā)、新鮮材料的使用等征稅。歸納起來，各國主要開征了以下幾類稅種：一是環(huán)境保護稅，二是其他物品稅，三是固體廢物處理和管理稅，四是資源開采稅，五是新鮮材料稅。這些稅種的開征對于保護環(huán)境資源、環(huán)境污染的治理以及資源的循環(huán)利用等方面起到了積極的促進作用。

2、稅收優(yōu)惠政策

稅收優(yōu)惠，就是政府為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟政策目標，利用稅收制度，按預(yù)定目的，在稅收方面相應(yīng)采取的激勵和照顧措施，以減輕某些納稅人應(yīng)履行的納稅義務(wù)來補貼納稅人的某些活動或相應(yīng)的納稅人。稅收優(yōu)惠往往帶有鼓勵獎賞的性質(zhì)并在一定程度上鼓勵經(jīng)營者實施某種行為，因而也是國家干預(yù)經(jīng)濟的重要手段之一。各國促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策措施主要有直接稅收減免、投資稅收抵免、優(yōu)惠稅率、延期納稅、加速折舊、盈虧相抵、優(yōu)惠退稅等。這些政策的靈活運用很好地促進了節(jié)能、減污等循環(huán)經(jīng)濟新技術(shù)新設(shè)備的開發(fā)與運用，從而推動了循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。

通過比較對國外發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的財稅政策的比較研究，我們不難發(fā)現(xiàn)發(fā)展本國循環(huán)經(jīng)濟，一定要立足本國的實際情況，創(chuàng)新符合本國國情的財政稅收及信貸政策，只有這樣才能不斷促進本國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

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基金項目：湖南省教育廳高?？蒲幸话沩椖俊皟尚蜕鐣ㄔO(shè)和財稅制度的創(chuàng)新研究”（編號：11C0687），本文為階段性成果。