《中國人民銀行法》引入“增量金融公平” 的理性考量與全新構(gòu)想

郭斐 錢正 李容德

摘要：現(xiàn)行《中國人民銀行法》在立法思想、規(guī)則體系和制度機(jī)制等各方面內(nèi)蘊(yùn)金融公平份量不足，導(dǎo)致現(xiàn)有“存量金融公平”供給不能很好滿足公民社會的“增量金融公平”需求。在更加關(guān)注公平、追求正義的時(shí)代語境和社會公共政策導(dǎo)向下，我們在再度修正《中國人民銀行法》時(shí)，應(yīng)考慮注入足夠的金融公平要素，對公民社會的期待做出積極回應(yīng)，為建設(shè)和諧金融生態(tài)供給制度力量。

關(guān)鍵詞：人民銀行法存量金融公平增量金融公平

一、金融公平概述及增量金融公平要素注入的價(jià)值意義

（一）金融公平概述

1.公平是人類社會發(fā)展進(jìn)步所追求的永恒價(jià)值尺度。公平深深扎根于人類心靈，它是人類社會進(jìn)步的恒久追求和人類社會前進(jìn)的永恒動力，已經(jīng)成為現(xiàn)代人類社會的重要價(jià)值準(zhǔn)則和價(jià)值追求。公平與法律關(guān)系密切，是法律的本質(zhì)要義和核心價(jià)值，也是法律追求的永恒價(jià)值。蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德、洛克、孟德斯鳩、康德、哈耶克等哲學(xué)家對此都有過精彩的論述。可以說，發(fā)展至今，法律對公平價(jià)值目標(biāo)的追求，既體現(xiàn)于橫向的法律體系中，也體現(xiàn)于縱向的法制運(yùn)轉(zhuǎn)過程和機(jī)制中，更體現(xiàn)于人們的深層觀念中。

2.金融公平是《中國人民銀行法》的主要價(jià)值向度。金融公平是公平概念在金融領(lǐng)域的自然拓展，是以中央銀行為核心的金融主體在分配金融資源、利益時(shí)所能達(dá)到均等與對稱。《中國人民銀行法》是經(jīng)濟(jì)法分支下兼具公法與私法性質(zhì)、公法色彩濃厚的社會法，從社會法和私法角度來說，金融公平價(jià)值是其主要價(jià)值向度應(yīng)是題中應(yīng)有之義。從公共行政角度來說，在我們建設(shè)服務(wù)型政府、服務(wù)型央行的今天，將金融公平作為金融行政的主要價(jià)值向度也是合情合理合時(shí)的。

3.形式金融公平與實(shí)質(zhì)金融公平是闡明金融公平的基本角度。從羅爾斯公平觀來剖析的話，我們可以將金融公平分為金融形式公平和金融實(shí)質(zhì)公平，這是認(rèn)同性強(qiáng)的一種分類。金融權(quán)利、機(jī)會、過程和規(guī)則公平屬于金融形式公平范疇，其要義是同等情況同等對待，金融形式公平的法律化就是金融法治，它要求人民銀行必須依法履職。金融實(shí)質(zhì)公平是市場失靈下產(chǎn)生的一種矯正正義，其要義是不同情況不同等對待，它要求人民銀行履職時(shí)必須對弱勢金融消費(fèi)者和經(jīng)營者的權(quán)益進(jìn)行傾斜保護(hù)，實(shí)現(xiàn)金融普惠。

4.存量金融公平與增量金融公平是解讀金融公平的獨(dú)特維度。從“存量金融公平”與“增量金融公平”角度解讀金融公平，是本文獨(dú)到研究之處。存量金融公平，是指特定金融領(lǐng)域已經(jīng)供給的金融公平份量。增量金融公平，是指在已有存量金融公平基礎(chǔ)上注入的新金融公平份量。仿照英國著名法律史學(xué)家梅因在《古代法》“所有進(jìn)步社會的運(yùn)動,到此處為止,是一個(gè)‘從身份到契約的運(yùn)動”的經(jīng)典論斷，從存量公平角度進(jìn)行解讀，所有進(jìn)步社會的運(yùn)動，何嘗不是一個(gè)“存量公平不斷增長”的運(yùn)動？而存量公平的增長，就需要增量公平的不斷注入，投射到《中國人民銀行法》，就是要不斷適應(yīng)進(jìn)步社會的發(fā)展需要，必須在已有存量金融公平的基礎(chǔ)上，適時(shí)注入足夠的增量金融公平要素。

（二）增量金融公平要素注入《中國人民銀行法》的重大意義

1.聚合價(jià)值穩(wěn)定平衡功能，提高法律的穩(wěn)定性。由于欠缺足夠金融公平價(jià)值要素的調(diào)適，以金融安全價(jià)值和金融效率價(jià)值為導(dǎo)向的雙重價(jià)值天平架構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定平衡，失衡的價(jià)值架構(gòu)導(dǎo)致金融市場經(jīng)常陷入治亂循環(huán)的怪圈。而隨著增量金融公平要素的全新注入和對金融安全、金融效率價(jià)值的充分調(diào)適，依托金融公平價(jià)值、金融安全價(jià)值和金融效率價(jià)值組織的“鐵三角”價(jià)值架構(gòu)，金融安全與金融效率之間固有的矛盾得到紓解，金融公平價(jià)值、金融安全價(jià)值與金融效率價(jià)值的聚合功能得到發(fā)揮。

2.吻合金融改革發(fā)展需要，提高法律的圓融性。任何一部成文法，由于受到當(dāng)時(shí)制定法律時(shí)的環(huán)境和人們局限性的認(rèn)識以及法律自身所具有的滯后性，導(dǎo)致制定出的法律或多或少都會存在一些缺陷和漏洞。再加之金融改革在不斷地推進(jìn)和深化，新事物、新問題更是層出不窮，必然會使《中國人民銀行法》在法律規(guī)定的內(nèi)容上出現(xiàn)欠缺或不周密而造成法律適用上的困難。隨著增量金融公平要素，特別是金融公平法律原則的補(bǔ)進(jìn)，正如民商法領(lǐng)域被冠以“帝王規(guī)則”的誠實(shí)信用原則那樣，在其規(guī)制下進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆山忉尯皖愅七m用，從而較好地消除、減少《中國人民銀行法》中存在的缺陷和漏洞。如此既保持了法律的相對穩(wěn)定，又可以適應(yīng)不斷變化發(fā)展的金融關(guān)系需求，避免動輒更改法律而凸顯出法律圓融性的價(jià)值。

3.契合社會公平正義訴求，提高法律的人文性。當(dāng)下中國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)效率與公平并重的新時(shí)代，消除貧富差距，防范兩極分化，加強(qiáng)公平建設(shè)，構(gòu)建和諧社會成為未來社會發(fā)展的重要趨向。顯見，以金融安全和金融效率為主要價(jià)值導(dǎo)向的《中國人民銀行法》單純注重金融市場經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮已然落伍。而隨著增量金融公平要素的全新注入和金融市場經(jīng)濟(jì)功能、社會功能的共同發(fā)揮，金融消費(fèi)者保護(hù)、金融反壟斷等職責(zé)的積極履行，金融資源配置不公現(xiàn)象將得到化解，公民社會的增量金融公平需求將得到滿足，法律天生的人文關(guān)懷價(jià)值也將充分彰顯。

二、現(xiàn)行《中國人民銀行法》內(nèi)蘊(yùn)金融公平要素不足的主要表征

（一）立法思想貫徹金融公平理念不足有損法律的科學(xué)性

1.立法目的和指導(dǎo)思想片面追求金融安全和金融效率而忽視了金融公平。現(xiàn)有《中國人民銀行法》在立法思想、具體規(guī)范和制度機(jī)制等多層面內(nèi)蘊(yùn)公平要素不足，限制了該法的應(yīng)用與進(jìn)步，制約了該法配置金融資源與增進(jìn)金融福利的社會調(diào)節(jié)功能發(fā)揮。從宏觀層面的立法思想看，由于缺乏金融公平理念的關(guān)切，導(dǎo)致整部法律規(guī)范只是冰冷的中央銀行履職規(guī)制，影響了對弱勢金融群體的呵護(hù)，損害社會公平；從中觀層面的制度機(jī)制看，由于缺乏金融公平理念的關(guān)懷，導(dǎo)致構(gòu)成制度機(jī)制的具體規(guī)范之間存在沖突與抵梧，制度機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，降低管理成效，徒增社會成本，損害社會公平；從微觀層面的具體條款看，由于缺乏金融公平理念的關(guān)愛，導(dǎo)致部分條款規(guī)定過于虛化，不好執(zhí)行，損害社會公平。

2. 立法過程以“宜粗不宜細(xì)”的“權(quán)宜”之計(jì)為導(dǎo)向難以顧及金融公平。由于我國經(jīng)濟(jì)金融體制改革在路徑選擇上具有的“摸著石頭過河”的特性，加上當(dāng)時(shí)知識積累與立法經(jīng)驗(yàn)匱乏、立法技術(shù)不高和立法時(shí)間倉促等多種原因，《中國人民銀行法》在立法和第一次修法時(shí)都以“宜粗不宜細(xì)”作為指導(dǎo)思想，對部分履職制度規(guī)定既過于原則、籠統(tǒng)，又缺乏足夠的嚴(yán)密性和系統(tǒng)性，導(dǎo)致《人民銀行法》催生以下問題：一是部分規(guī)定的含義具有模糊性和不確定性，在理解上經(jīng)常引起困惑和爭議。如法律中提到“金融”、“金融業(yè)”的地方多達(dá)43處，但是內(nèi)涵不一致；二是一些條款缺乏可操作性和可執(zhí)行性，使執(zhí)法者不能、不愿執(zhí)行，往往失之于寬、失之于泛。如第27條；三是過于原則的制度擴(kuò)大了自由裁量權(quán)，滋生了選擇性執(zhí)法和內(nèi)容迥異的下位立法，加重了同事不同規(guī)、同案不同罰現(xiàn)象，破壞金融公平。如第46條。

（二）現(xiàn)有制度安排貫徹金融形式公平不足有損法律的適用性

1.宏觀調(diào)控主要制度安排權(quán)責(zé)不等妨礙金融形式公平的體現(xiàn)。通常各國中央銀行都將穩(wěn)定幣值作為貨幣政策的首要目標(biāo)。雖然《中國人民銀行法》也在第3條明確規(guī)定穩(wěn)定幣值為貨幣政策的第一目標(biāo)，但是在貨幣政策制度安排上，卻又沒有賦予人民銀行銀行相對的獨(dú)立性，而且貨幣政策委員會也僅是一個(gè)咨詢議事機(jī)構(gòu)，不享有實(shí)際決策權(quán)。此外，中國人民銀行一系列其它宏觀職責(zé)的履行也缺乏制度保障。如第4條、第6條和第31條的規(guī)定，都沒有相應(yīng)地規(guī)定履行這些職責(zé)所需要的有效、完備的配套措施或手段，以保證證券、保險(xiǎn)等金融行業(yè)和市場運(yùn)行情況監(jiān)測和采集的及時(shí)、準(zhǔn)確和完整。

2.宏觀審慎管理相關(guān)制度安排權(quán)責(zé)失衡不利金融形式公平的實(shí)現(xiàn)。總體而言，宏觀審慎管理制度安排由于與相關(guān)部門職權(quán)界限劃分不清楚，權(quán)責(zé)界定不科學(xué)、不清晰，導(dǎo)致部分條款規(guī)定過于模糊和原則，使監(jiān)管空白、重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管套利現(xiàn)象并生，損害了金融主體的合法權(quán)益，增加了管理成本，損害金融公平和社會公平。具體從金融穩(wěn)定的制度安排來說，雖然《中國人民銀行法》在第1、2、13、33和34條共五處對金融穩(wěn)定進(jìn)行了明確而重要的立體法律定位，但是金融穩(wěn)定職能履行缺少可操作性的制度規(guī)定，即使與金融穩(wěn)定相關(guān)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制也只是籠統(tǒng)地規(guī)定了一句話，未進(jìn)一步作出符合金融穩(wěn)定需要的具有指導(dǎo)意義的方向性和框架性規(guī)定，致使中國人民銀行在金融宏觀審慎管理中充當(dāng)何種角色、發(fā)揮何種作用尚不明朗，條文規(guī)定流于形式。

（三）重要制度安排缺失貫徹金融實(shí)質(zhì)公平不足有損法律的權(quán)威性

1.金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)制度缺失遮蔽了金融實(shí)質(zhì)公平。隨著金融改革的深入推進(jìn)，金融業(yè)向復(fù)雜化、信息化、綜合化和集團(tuán)化方向快速發(fā)展，侵害金融消費(fèi)者事件越來越多。面對處于強(qiáng)勢地位的金融經(jīng)營者和難于理解、識別的復(fù)雜金融產(chǎn)品，表面的金融形式公平規(guī)則帶給金融消費(fèi)者的卻是實(shí)質(zhì)的傷害，所以必須對處于弱勢地位的金融消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行適度的傾斜保護(hù)，以保障金融實(shí)質(zhì)公平。但是由于《中國人民銀行法》對金融消費(fèi)者保護(hù)未作任何具體制度安排，掣肘了人民銀行開展金融消費(fèi)者保護(hù)工作，弱化了人民銀行保護(hù)金融消費(fèi)者的正義形象。

2.金融反壟斷制度安排缺位蒙蔽了金融實(shí)質(zhì)公平。隨著金融業(yè)綜合化、混業(yè)化和全球化發(fā)展趨勢加速推進(jìn)，我國金融業(yè)集團(tuán)化、壟斷化的發(fā)展趨勢越來越明顯，如果不對這個(gè)趨勢加以防范和控制，不但直接弱化人民銀行宏觀調(diào)控政策、宏觀審慎管理政策和金融服務(wù)的效率，而且破壞公平競爭和競爭效率，損害金融消費(fèi)者利益，甚至導(dǎo)致危害全社會的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生，對人民銀行履職構(gòu)成梗阻和危害。但由于缺乏前瞻性考慮，現(xiàn)行《中國人民銀行法》也未對人民銀行履行金融反壟斷職責(zé)有任何具體制度安排，直接妨礙人民銀行履行應(yīng)有的金融反壟斷職能，矮化人民銀行的權(quán)威形象。

三、為《中國人民銀行法》注入增量公平要素的全新構(gòu)想

（一）注入金融公平理念要素，摒棄“宜粗不宜細(xì)”的立法思想，體現(xiàn)金融公平價(jià)值觀念，提高法律的科學(xué)性

1.以金融公平為重要價(jià)值向度進(jìn)行修法，提升金融公平價(jià)值份量。一方面在修改《中國人民銀行法》時(shí)應(yīng)向社會公開征求意見。《中國人民銀行法》是宏觀調(diào)控法，調(diào)整的對象涉及到社會中的所有經(jīng)濟(jì)體和個(gè)人，貫徹公平理念，就是要在法律制定中聽取和吸收各種意見和建議，對各類金融主體提出的公平合理的建議，應(yīng)吸納到法律之中。另一方面是將金融公平確定為《中國人民銀行法》的基本原則。法律原則是調(diào)整法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)遵行的根本準(zhǔn)則，也是立法應(yīng)遵守的根本準(zhǔn)則。作為中央銀行法，它的法律性質(zhì)和價(jià)值目標(biāo)都應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含金融公平的價(jià)值要素，從而實(shí)現(xiàn)對弱勢金融主體的彈性保護(hù)。

2.以“宜細(xì)不宜粗”作為修法的指導(dǎo)思想，顧全金融公平價(jià)值含量。《中國人民銀行法》再次修正時(shí)應(yīng)采取“宜細(xì)不宜粗”的立法思想，通過定量描述優(yōu)先、定性描述補(bǔ)充的方式和列舉為主、兜底為輔的描述方式，兼顧法律規(guī)范的具體性和概括性，提高法律規(guī)范的科學(xué)性、邏輯性，增強(qiáng)具體規(guī)范的可操作性和可執(zhí)行性。換言之，就是要細(xì)化具體條款，消解相關(guān)條款的矛盾，理順組成制度機(jī)制條款之間的關(guān)系，提高制度機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，增強(qiáng)條款的適用性，縮減條款自由裁量的幅度，保障法律適用的統(tǒng)一和公平。

（二）注入金融形式公平要素，糾正現(xiàn)行權(quán)利義務(wù)配置失衡規(guī)則體系，彰顯形式公平價(jià)值，提高法律的適用性

1.宏觀調(diào)控制度安排要統(tǒng)一和均衡，確保具體規(guī)則適用的公平。應(yīng)當(dāng)在《中國人民銀行法》中對貨幣政策的制定和執(zhí)行進(jìn)行具體規(guī)定，進(jìn)一步改進(jìn)貨幣政策委員會的運(yùn)行機(jī)制，提高其貨幣政策決策能力，改進(jìn)貨幣政策委員會工作程序，推行貨幣政策信息公開制度。就宏觀信貸政策來說，應(yīng)該將人民銀行履職實(shí)踐已經(jīng)運(yùn)用的一些保護(hù)弱勢群體、節(jié)能產(chǎn)品、綠色行業(yè)、貧困地區(qū)的政策和對“三高”行業(yè)的限制性信貸政策等維護(hù)實(shí)質(zhì)金融公平的“有保有壓”的靈活信貸政策措施明確寫進(jìn)法律之中。此外，在法律中進(jìn)一步配置履行（如第4條、第6條、第31條等）宏觀職責(zé)所需要的有效、完備的配套措施或手段，保障相關(guān)制度的可執(zhí)行性和可操作性。

2.宏觀審慎管理制度安排要統(tǒng)一和均衡，確保具體規(guī)則適用的公平。從維護(hù)公平利益出發(fā)，《中國人民銀行法》宏觀審慎管理制度修改要注意三個(gè)方面：一是以金融公平的理念設(shè)計(jì)金融市場和金融業(yè)務(wù)管理制度。人民銀行在管理金融市場和操作金融業(yè)務(wù)時(shí)，有一個(gè)基本的特點(diǎn)就是職責(zé)的履行不是通過直接行政管理方式進(jìn)行，更多的是依靠市場的運(yùn)行方式完成。因此，修訂的《中國人民銀行法》在規(guī)定這方面職責(zé)時(shí)要尊重市場主體的行為。二是對人民銀行具體行政行為進(jìn)行具體規(guī)定。明確職責(zé)、權(quán)限和配套的措施、手段，切實(shí)做到責(zé)、權(quán)、利相一致。三是協(xié)調(diào)一行三會和地方政府關(guān)系，在公平理念指導(dǎo)下立法規(guī)范 “一行三會”之間、中央金融管理機(jī)關(guān)同地方政府金融管理部門之間的關(guān)系。

（三）注入金融實(shí)質(zhì)公平要素，彌補(bǔ)“抑強(qiáng)扶弱”主要制度安排，張揚(yáng)實(shí)質(zhì)公平精神，提高法律的權(quán)威性

1.對履行反壟斷職責(zé)做出必要制度安排，保障競爭效率和公平。為了保障法律的前瞻性和提高法律的權(quán)威性，應(yīng)充分借鑒發(fā)達(dá)國家金融反壟斷的經(jīng)驗(yàn)做法，在《中國人民銀行法》中明確人民銀行的反金融壟斷職責(zé)，為高效履行貨幣政策傳導(dǎo)、維護(hù)金融穩(wěn)定和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益提供金融反壟斷制度支持和制度助力。首先是將2008年國務(wù)院發(fā)布的新三定方案中明確賦予人民銀行審查并購和監(jiān)控金融控股公司兩項(xiàng)具體金融反壟斷職權(quán)寫進(jìn)法律之中，提升人民銀行履職的底氣和硬氣。其次是在嚴(yán)格遵守《反壟斷法》規(guī)定的前提下，將維護(hù)競爭公平作為金融反壟斷機(jī)制設(shè)計(jì)的主要價(jià)值取向，構(gòu)建富有公平精神的金融反壟斷制度。最后是金融反壟斷制度的設(shè)計(jì)既要理順與其它職能部門的職責(zé)界限，還要最大限度的接軌國際金融反壟斷制度，為對國際金融壟斷集團(tuán)開展對等審查埋下伏筆。

2.對金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)做出必要制度安排，保障消費(fèi)安全和消費(fèi)公平。在全球化背景下，經(jīng)濟(jì)金融化不斷加深，百姓生活已與金融密不可分，切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者，成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)制度改革必須面對的全新課題。為跟上國際趨勢，契合社會公平訴求，《中國人民銀行法》在修正時(shí)應(yīng)當(dāng)對金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)做出總體制度安排，除了強(qiáng)調(diào)在制定金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)規(guī)則或處理金融糾紛時(shí)應(yīng)堅(jiān)持公平原則，為弱勢群體利益提供保障外，還要明確人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)重要職責(zé)之一就是處理有關(guān)金融消費(fèi)領(lǐng)域公平問題，對違反金融公平的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開調(diào)查或予以懲罰。

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