建立村級農戶資金互助社 解決農村金融老大難問題

周霆

2013年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議上發表重要講話。講話從實現中華民族偉大復興的中國夢的戰略高度，提出了當前和今后一定時期解決“三農”問題的五個重大課題。習近平同志講到扶持農民這個解決“三農”問題最大的問題時強調“扶持農民，就要強化政府對農業的支持保護，創造良好條件和環境。”并說“農村金融仍然是個老大難問題，解決這個問題關鍵是要在體制機制頂層設計上下功夫，鼓勵開展農民合作金融試點，建立適合農業農村特點的金融體系。”講話對農村金融現狀的精準判斷和對農村金融改革的明確要求，對我們從事農村金融工作的金融機構和同志具有重要的現實意義。現將筆者前幾年在湖南省岳陽市農村進行的100戶農戶調查和今年初學習習近平同志講話后在湖南永州走訪的160戶農戶情況的調查與思考情況受教于廣大讀者。

一、現狀

農村金融仍然是個老大難問題，突出表現是農戶貸款難的問題。在岳陽市4個村隨機抽樣調查100農戶中，近兩年因生產經營有借貸需求的79戶，實際發生借貸行為的23戶，占需求戶29.5%。其中只在金融機構（信用社）借貸6戶，分別占貸款需求戶的7.6%和占實際借貸戶的26%。其他17戶是通過民間私人借貸，月利率10‰左右，相當于國家基準利率1.5—2倍。岳陽縣麻塘鎮洞庭坳上組一曹姓養豬專業戶，在近幾年多次向本鎮金融部門申請借1萬元貸款，但都被當地鄉鎮金融部門以其用農村住房、養殖的牲豬等物不符合辦理抵押、質押條件、農戶擔保不適合要求等為由而拒絕。因向當地鄉鎮金融部門借不到貸款，無法對牲豬進行及時防疫治病，病死存欄肉豬60頭，損失慘重。汩羅市高燕村打水組和范家組有8個養豬專業大戶，每戶年出欄豬在500頭以上，存欄豬在200頭以上。近幾年當地鄉鎮金融部門只對其中一戶用靠近集鎮路邊房屋作抵押貸款，其他7戶均多次以農村房屋等財產申請抵押貸款和農戶擔保貸款，都被拒絕受理。今年初我走訪的160戶農戶，沒有1戶在金融機構借到貨款。

二、原因

農村金融機構體制機制存在嚴重缺陷。根據調查，我認為有以下三個基本原因：

（一）農戶貸款問題長期已經成為金融機構服務盲區。設在鄉（鎮）的農業銀行營業所早在11年前開始陸續撤銷；鄉（鎮）農村信用社在15年前開始陸續全部撤銷設在村里的信用分社（站）；鄉（鎮）郵政儲蓄銀行成立5年以來基本上未開辦農戶貸款業務；農業發展銀行是農業政策性銀行，還沒有批準開辦直接向農戶生產經營性貸款業務。顯然，目前農村金融機構中3家銀行（農行、農發行、郵蓄行）對廣大農戶貸款沒有顧及。雖然信用社發放了農戶貸款，但放貸戶很少，且借款額很有限，鞭長莫及，遠遠滿足不了農戶實際的融資需求。2007年開始，有的省市陸續搞了極少數農村資金互助社、村鎮銀行和小額貸款公司的試點，有成功的、有失敗的，都沒有在全國推開，沒有形成氣候。

（二）農戶貸款難放難管。農戶地域分散，所需生產經營性貸款的額小、期短，且抵押、擔保條件難符合金融機構現行的規定。農戶自身也感到長途到鄉（鎮）、縣城去找信用社、銀行辦貸款手續不熟悉、不方便。

（三）農村金融機構疏遠農戶是因為有了更有利的信貸市場。農村金融機構管理權的上收和商業化股改，更加助長了信貸業務的趨利性。由過去比較注重支持農戶經濟，逐漸轉向支持鎮以上規模經濟，貸款投向不斷向各類企業、事業單位和政府項目方面調整。

我國改革開放30多年來，黨和政府一直倡導加強和改善農村金融服務，一直鼓勵農村金融服務創新。管理層一直努力推進農村金融的加強和改善，也一直努力推動銀行業金融機構對農村金融服務的創新。如銀監部門近幾年積極推動商業銀行設立村鎮銀行、小額貸款公司，還出臺了《農村資金互助社暫行管理辦法》，鼓勵銀行業機構下鄉入戶，但收效甚微。據筆者長期觀察發現，管理層對加強和改善農村金融服務的路徑，走的是通過外部金融來達到改善和加強的路子。這種改革思路有三個不可克服的障礙：一是農戶數量龐大，貸款額少、期限短、管理成本高，是任何一家外部銀行業金融機構承受不了的。如湖南省有5萬個左右行政村，2000萬左右農戶，即使一個村安排一名信貸員，工資及管理成本在50億元左右，沒有哪一家銀行業金融機構愿干這種虧本事情。二是外部金融的銀行業工作人員，學校畢業后就離開了農村，或者很多銀行業工作人員非農村長大，對農村鄉土社會風俗習慣不懂，與農民不能心靈溝通；特別是外部金融的銀行業工作人員對農戶申請貸款，信息不對稱，不了解農戶誠信信息，不了解農戶還款來源，貸款風險管理難。三是農戶的土地承包權、林地承包權、宅基地使用權、住房所有權在我國現在或將來相當長的時期內都不可能進行登記，即使登記，也不能作為銀行業金融機構認可的抵押擔保資產。農戶的財產性資產或權利性資產很難變成外部金融條件下的金融資產。因此，根據我們的調查和觀察，可以得出如下不成熟的結論：造成我國長期以來農戶貸款難，或者我國農村金融過去和當前最薄弱的根本問題，是外部金融對我國鄉村社會的水土不服和農村金融改革的路徑選擇不當。

三、對策

從根本上解決我國當前或相當長時期內農戶貸款難問題須從農村金融體制機制的頂層設計上下功夫。

在我們對岳陽市農村的調查中，我們得出解決農戶貸款難問題，必須走“村社區內部金融+外部金融扶助”相結合的路子。在頂層設計上必須解決以下兩個問題：

（一）在我國大部分地區建立全覆蓋的村級農戶資金互助社

1、村級農戶資金互助社的性質與經營目的。村級農戶資金互助社是由農戶自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性金融，屬于合作性金融、草根性金融、扶貧性金融。是屬于需要國家政策性扶持的互助合作金融。其經營目的是，調劑村社區農戶資金余缺和適度融入資金，解決農戶融資難問題，促進農戶經濟聯系與合作，推動農村經濟可持續發展。

2、村級農戶資金互助社的經營業務范圍：辦理社員存款、貸款和結算業務；受村委會委托辦理的代理業務；向有關銀行（外部金融扶助銀行）機構融入資金。

3、村級農戶資金互助社的服務宗旨和原則。必須實行社員民主管理與金融管理服務相結合，以服務社員為宗旨，謀求社員共同利益。應堅持：①“自愿參與，民主管理，互助合作，利益共享”的組織原則；②“自主經營，自我發展，自擔風險，自負盈虧”的經營方針；③“因地制宜，綜合考量，擇優創辦，重點扶持”的組建策略。

4、村級農戶資金互助社應按精簡高效的原則設立。一般一社1-3人。人員素質重在農戶信任，有一定的會計工作經歷和能力，一般經過扶助銀行的培訓后上崗。經營場地因地制宜，工作人員的住所即為農戶資金互助社辦公場地，特色是農民的“背包銀行”。

5、村級農戶資金互助社應靈活優惠支農方式，兼顧自身經營利益。農戶資金互助社要生存和發展，必須正確處理支農社會效益與自身經營效益的關系。既要便民惠農，為農戶提供比銀行、信用社金融機構更便捷更實惠的融資方式，又要謀求自身合法合理的經營利益。

6、村級農戶資金互助社必須建立風險保障機制，嚴格經營風險管理。

（二）明確農發行履行村級農戶資金互助社發起、管理與服務的外部金融扶助銀行職責

村級農戶資金互助社是一個新型的農村合作金融形式，創建工作有一個穩步推進和逐漸發展過程。創建工作沒有政府和有關金融部門具體指導和大力支持是難以順利啟動和健康發展的，也是不可能大范圍建立的。

明確農發行為農戶資金互助社的扶助銀行，可以很好地解決三個關鍵問題：一是解決了誰來牽頭發起的責任問題。二是指導和幫助農戶資金互助社規范經營，提高互助金融從業服務水平。三是通過農業發展銀行向農戶資金互助社直接批發適當的資金支持，解決其創辦初期及經營中的臨時性短期流動性不足問題，促進農村融資渠道拓寬和融資方式的轉變。

農發行作為村級農戶資金互助社扶助銀行，有利于更充分地發揮農業政策性銀行的支農職能，具有三大優勢：①農發行可為國家行使支農資金的管理職能。農發行對上，可為國家對農村農戶的扶持資金通過農戶資金互助社起監護作用；對下，無論農戶資金互助社上存資金，還是農發行對其批發貸款，都可調控在農發行“封閉運行”的籠子里，確保支農資金良性循環，不游離農村。②農發行可對村級農戶資金互助社起到服務和管理的重大作用。在農村金融機構中唯獨農發行是國家農業政策性銀行，比較適合作為“扶助銀行”承擔起對農戶資金互助社融入資金扶持和對業務經營管理進行具體指導、管理與服務的不可替代的作用。同時，農戶資金互助社有農發行的日常管理和服務，可有效防止鄉村行政干預，確保農戶資金互助社始終保持互助金融性質，確保農戶資金互助社穩健經營和可持續發展。③農發行可延伸農村金融支農服務領域。雙方可以優勢互補，共同做活農戶、小企業和小型農田水利基本建設的信貸業務。同時可促進農戶資金互助社的發展，拓寬農發行在農村金融業務新領域。

筆者認為，在我國大部分農村地區建立村級農戶資金互助社，有利于完善和鞏固我國農村基本經濟制度，促進農村長治久安；有利于擴大農業生產和農村消費，促進農業農村經濟的可持續發展；有利于促進農村資金回流農村，用農戶的錢解決農戶的資金問題；有利于規范和治理農村民間借貸活動，打擊高利貸，保護農民利益。

四、外部政策支持與內部體制機制建設問題

（一）外部政策支持方面

1、中央政府及金融管理部門應賦予農發行履行村級農戶資金互助社扶助銀行的職責。2、國家金融管理部門及有關管理部門，應明確農戶資金互助社不是正規金融機構，屬于草根金融、合作金融、扶貧金融性質，不需辦理《工商登記》、《稅務登記》，有關部門不向村級農戶資金互助社收取任何稅費，農發行也不向農戶資金互助社收取管理費。

3、國家有關部門，應允許農發行為履行扶助銀行職責，按精簡高效原則自主增加員工數量。

4、中央財政應考慮農發行履行扶助銀行職責增加的成本費用問題。其所需成本費用由農發行自行解決，但中央財政應明確不再核定年度利潤上交任務，國家稅務部門應明確農發行免繳營業稅。

（二）農發行內部為適應履行扶助銀行職責的體制機制建設方面

1、農發行從總行到縣級支行，應內設村級農戶資金互助社管理服務部門。

2、農發行應制訂全面的發起、管理與服務村級農戶資金互助社的一系列規章制度及辦法，明確相關職責，制訂三年內在我國大部分地區建立村級農戶資金互助社的工作規劃。

3、農發行對農戶資金互助社提供農業政策性貸款流動性融資支持，并對村級農戶資金互助社提供資金存放和結算的優惠支持。