住宅用地土地使用權期滿續期問題研究

朱文杰+張合兵+孫江鋒

摘要：中國《物權法》明確規定房屋所有權人對購買的房產擁有永久產權，但是和房產緊密相連的土地卻是一定年期有的有限產權。住宅用地土地使用權到期如何續期問題成為社會關注的熱點問題。在分析中國現行的法律法規相關規定的基礎上，剖析住宅用地土地使用權期滿續期問題本質，同時借鑒香港的批租制度，提出住宅用地土地使用權到期如何續期。

關鍵詞：住宅用地；土地使用權；續期

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）18-0319-02

引言

住宅用地使用權期限問題，是與老百姓切身利益息息相關的民生問題[1]。根據中國法律法規的相關規定，住宅用地最高出讓年限為七十年，但是由于在土地制度改革初期，國有土地使用權有償使用剛剛起步，各項規章制度不規范，人們的產權意識不強，加上出于對經濟承受能力的考慮，一部分企業和個人選擇了二三十年的出讓年限。隨著時間的推移，住宅用地土地使用權到期如何續期問題成為人們日益關注的焦點。

目前，中國現行法律法規已就土地使用權到期后如何處理做出相關規定。《物權法》第149條規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。”《城市房地產管理法》第22條規定：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。”《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第41條規定：“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續期。需要續期的，應當依照本條例第二章的規定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記。”

上述法律法規的規定具有積極意義，這些規定存在著含糊籠統、操作性不強等問題。例如《物權法》中規定：“住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。”但是該規定對于自動續期是有償的還是無償的、續期的年限的長短，均未相應的規定，執行起來有一定的難度，而且還可能引發其他社會問題。由此可見，現行的法律法規在住宅用地土地使用權期間屆滿后如何續期的具體過程不具有可操作性。

一、住宅用地土地使用權期滿續期問題剖析

根據中國相關法律規定，土地使用權人僅僅對土地擁有有限年期的使用權，而房屋所有權人對購買的房產擁有永久產權。由于土地與房產是密不可分的，當住宅用地土地使用權到期后，土地的“有限產權”和房產的“永久產權”就形成了矛盾。根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，出讓土地使用權期滿后無非有兩種處理方式：續期或者收回。而《物權法》中又對住宅用地使用權期限屆滿后如何處理做出了特殊規定，即自動續期。住宅用地使用權期間屆滿采用自動續期的方法是最現實、最可行的辦法，同時也最大程度地保障了房屋所有權人的利益。但是《物權法》中卻沒有規定自動續期是有償還是無償的。

中國《中華人民共和國憲法》第九條規定，城市的土地屬于國家所有[2]。如果采用無償自動續期在實質上是突破了“土地國有”這條紅線，也意味著變相承認了土地私有化。因此，對于住宅用地土地使用權期滿后續期應該采用有償續期的方式，這就涉及到住宅用地土地使用權期間屆滿續期問題的核心——如何重新確定住宅用地土地使用權滿續期繳納土地出讓金的標準。

二、住宅用地土地使用權期滿續期繳納土地出讓金

（一）繳納土地出讓金的思路

土地出讓金是指各級政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者，按規定向受讓人收取的土地出讓的全部價款（指土地出讓的交易總額），或土地使用期滿，土地使用者需要續期而向土地管理部門繳納的續期土地出讓價款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權的土地使用者，將土地使用權有償轉讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規定補交的土地出讓價款。土地出讓金并不是土地本身的購買價格，而是土地所有者出讓土地使用權若干年限的地租之總和，即等于土地在未來若干年的年地租按照一定的還原利率折算的資本化現值。對于《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中規定的土地使用權續期應當支付土地使用權出讓金，按照通常的理解是按照當地現行的土地出讓金市場地價的標準。但是，這樣就會把所有的土地收益全部收歸國家，沒給土地使用者留下一點收益。這就會導致在具體的操作過程中，造成土地使用者的抵觸情緒，加大政策執行難度，造成社會的不和諧。因此，重新評估核定的續期國有住宅建設用地土地使用權出讓金標準既要充分考慮土地出讓金的構成和影響住宅用地地價變化的相關因素，又要兼顧人民群眾的承受能力。

從各地實踐來看，土地出讓金的基本構成有三部分：一是土地取得的基礎成本，即由農用地、集體所有建設用地、未利用地等轉為國有建設用地的成本；二是土地開發的平均成本；三是土地級差收益。因此，國有住宅建設用地使用權期滿續期時，土地使用權出讓金標準可采用成本法重新確定的土地取得基礎成本作為續期繳納土地出讓金的標準，即將需要續期的住宅用地所在區域的土地取得成本作為支付土地使用權續期的出讓金標準。其理由主要有以下幾個方面的分析：一是土地使用權人在初期支付國有住宅建設用地使用權出讓金時已包含了土地級差收益，即使申請續期時存在新的土地級差收益也是在原有土地級差收益扣除物價指數水平上升等因素的基礎上形成的；二是申請續期后，國家無需大量增加開發成本；三是新的土地級差收益主要反映隨著城市的發展和集聚效應的顯現，相對高質量的住宅建設用地的供需關系日趨緊張，從而導致土地級差收益擴大、提高；四是以空間置換不同級別的土地，對國家而言，國有土地所有權收益沒有形成嚴重的流失，確保了國家的基本收益。綜上所述，將需要續期的住宅用地所在區域的土地取得成本作為支付土地使用權續期的出讓金標準，不僅符合土地的價值規律，而且操作方便、可行，人們也易于理解、接受。

（二）繳納土地出讓金的方式

由于中國內地現行土地出讓制度在很大程度上是借鑒香港的官地批租制度，因此可以借鑒香港土地使用權到期后的處理方式解決住宅用地使用權期間屆滿后續期的問題。

香港的到期土地續期處理主要由《政府租契條例》、《新世界土地地契約（續期）條例》等法律規定，處理方式是土地自動續期，僅需每年繳納新地稅，標準為年度差餉的3%。按照香港的法律，差餉為房產年度總租金的5%，依此換算，續期土地業主的年應繳納地稅僅及房產年租金的0.15%[3]。所以，香港土地續期按年度繳納的新地稅在很大程度上僅具象征意義。因此，在住宅用地使用權期間屆滿后續期的問題上可以考慮采用類似稅收的方法來代替一次性收取土地出讓金的方法。

深入分析上述兩種方式的優缺點，可以發現通過稅收的方式作為住宅用地土地使用權到期后的續期土地出讓金繳納方式更具可行性。

1.可以使地方政府逐漸減少對土地財政的依賴程度。地方政府出于城市化建設和經濟增長和全面建設小康社會的需要，通常會按照最高出讓年限對出地進行定價拍賣，并一次性收取土地出讓金。往往就截斷了下幾屆甚至十幾屆政府依靠土地使用權出讓金獲得收入的渠道，再加上耕地保護政策的約束，可供未來政府出讓的建設用地將越來越少。這不但對城市化進程深化發展的資金需求和地方財政收入的可持續發展不利，而且隨著土地供求關系的失衡，對于政府致力于調控房地產行業的健康發展也是不利的。如果在土地使用權到期后續期采用收稅的方式來取代土地出讓金，可以使地方政府每年從土地中獲得穩定的財政收入，減少政府對土地財政的依賴程度。

2.在國有住宅建設用地土地使用權到期后確定續期期限上更加方便。通過收稅的方式來獲得土地使用權續期，由于稅費是按年征收的，這樣土地使用權人可以通過繳納一年的稅費來獲得一年的土地使用權，也可以通過貼現的方式來繳納多年的稅費來獲得多年的土地使用權。這樣既減輕了土地使用權人的經濟壓力，也方便了土地使用權人根據自身情況確定土地使用權續期期限的長短。同時，政府也可以根據城市規劃和社會經濟發展狀況來確定土地使用權續期時間長短，使土地資源能夠得到有效配置，促進城市經濟的發展。

3.行政管理成本降低，便于操作。將國有住宅建設用地土地使用權到期后續期的土地出讓金的收取工作由國土資源管理部門和財政部門移交到稅務管理一個部門。同時，一個城市的住宅建設用地使用權續期應繳納的土地出讓金標準在一定時期內可以相對固定不變，便于工作人員和人民群眾對其的理解和掌握。

結語

不管住宅用地的自動續期是有償續期還是無償續期以及采用哪種計算方法和體系進行有償續期的費用收取，已成為各級土地管理部門已經或者即將面臨的問題，但是目前還沒有一個切實可行、全國統一、便捷方法。因此，國家應當盡快制定出臺相關配套的法律法規，使政府相關部門在住宅用地使用權期滿后續期的問題有法可依，從而促進中國房地產市場的健康發展。

參考文獻：

[1]崔永亮.住宅用地使用權自動續期有關問題之探討[J].國土資源導刊，2007，(4)：71-72.

[2]徐小莉，劉永勝.淺析出讓國有土地使用權的續期[J].黃岡職業技術學院學報，2006，(1)：79-82.

[3]陳志文.關于到期土地使用權續期的討論[J].中國房地產導報，2002，(24)：11.

[責任編輯 魏杰]

收稿日期：2014-03-18

作者簡介：朱文杰（1986-），男，江蘇東臺人，碩士研究生，從事土地資源管理研究。

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